我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善

我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善李华摘要道路交通事故救助基金作为一种新型的社会保障制度，在机动车交通事故责任强制保险无法发挥作用时，为交通事故中的受害人提供社会救助。自救助基金制度实施以来，其具有的社会保障功能引起各地政府的重视，但严格的补偿条件和因地而异的运行机制阻碍了会救助功能的发挥。基于此，需要进一步扩大救助基金的来源，修改救助基金的补偿条件，完善救助基金的追偿，使救助基金作为社会救助之一种，能够起到安定人民生活、救助社会弱者的作用。关键词交通事故;救助基金;强制保险;社会救助中图分类号D922．182．3文献标识码A文章编号1001－8263(2012)08－0109－05作者简介李华，南京大学法学院副教授、博士南京210093社会救助制度作为社会保障体系中居于基础性地位的制度设计，承担着保障包括贫困群体在内的社会脆弱群体最基本生活的责任。①其与侵权责任、责任保险等救济方式协调起来，构成了一个完整的救济体系。②作为一种制度安排，对弱势群体提供社会救助已成为现代文明社会的重要标志，这不仅体现了国家和社会的责任，更为重要的是，获得社会救助也是一项公民权利。在机动车道路交通事故中，机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)为受害人的保护提供了保障，但如在抢救费用超过责任限额、肇事机动车没有参加强制保险和机动车肇事后逃逸等情况发生时，交强险不能提供保障，此时，需要社会救助制度来为受害人提供救助。道路交通事故社会救助基金(以下简称救助基金)可以弥补交强险制度的不足，保障受害人之获得社会救助之权益，实现社会公平的价值理念。救助基金制度自实施以来，各地非常重视救助基金保障弱势群体的功能，在为交通事故受害人提供保障方面发挥了很大的作用。但在救助基金运作的过程中，一些问题逐渐凸现出来，有必要对现有制度予以反思和检视，以期完善我国的道路交通事故社会救助基金制度，为机动车交通事故受害人提供及时救助。一、道路交通事故社会救助基金之功能社会救助可以减轻弱势群体的痛苦，使他们走出困境，与其他社会成员共同发展，增进他们对于政府和社会的信任以及对于社会发展的认同，能起到稳定社会、促进和谐的重要作用。③对道路交通事故中的受害人提供救助，是通过救助基金来实现的。道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项资金。④在受害人无法获得强制保险保障的情形下，为了及时抢救道路交通事故中的受害人，国家通过多种方式筹集资金，并根据规定的标准和程序，为受害人及其亲属提供救助的一种经济活动。⑤救助基金制度将社会公平、权利均等原则作为其价值取向，以实现社会公平为价值理念。受害人获得社会救助，是以公民权利为核心的社会救助理念的体现，人们认识到社会救助不是一种恩赐，而是自己的应有权利。对弱势群体的保障和救助不必再借助于人性的同情与怜悯，所有社会成员包括弱势群体都拥有了政治上和道德上的平等地位。近年来，机动车道路交通事故的频繁发生，为保障机动车交通事故受害人的人身与财产安全，基于公共政策之目的，通过强制潜在的肇事者，支付少量费用(保险费)以分摊可能造成的损害，填补受害人的损害，减少社会问题的发生，此乃交强险制度设立之初衷。但交强险保障之不足，需要国家另设救助基金，在机动车交通事故责任强制保险制度无法启动时，交通事故的受害人仍能获得基本之保障。救助基金设立之目的在于辅助交强险制度，补偿交通事故受害人，使其在人身受到侵害、处于急需救助的状态下能得到及时的医疗救治，填补其因交通事故而遭受之损害。从功效上看，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，其精神皆在保障制度之公正、维护社会之公益，进而实现和谐社会之构建。二、现行道路交通事故社会救助基金制度之检讨(一)救助基金组织机构设置不统一，救助基金主体地位不明确基金管理机构负责救助基金的实施和运转，对救助基金功能的实现起着至关重要的作用。要发挥救助基金的功能，必须通过一定的组织机构对其实施调节和管理，使之处于有序状态并高效运转。《试行办法》规定了省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理层次由省级人民政府确定。这一规定导致了各地救助基金组织结构设置不统一。例如，《海南省实施＜道路交通事故社会救助基金管理试行办法＞细则》规定，海南省人民政府设立统一的救助基金，各市县政府不分级设立救助基金。海南省公安厅为救助基金主管部门，负责对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金的行为实施管理及监督检查。省公安厅交通警察总队为救助基金管理机构，负责办理救助基金的筹集、使用和管理等具体事宜;《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则(试行)》则明确设立省、市、县三级救助基金，并在当地政府领导下成立同级救助基金管委会，作为救助基金的主管部门，管委会由财政、公安等相关部门组成，管委会办公室设在同级财政部门。《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》规定，由省人民政府成立“江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”作为救助基金的主管部门，研究决定救助基金筹集管理使用的重大事项。省救助基金协调小组下设办公室，为救助基金的管理机构，承办协调小组交办的事项，办公室设在省财政厅。以政府购买服务的方式，聘请相关专业机构作为江苏省救助基金管理人，负责救助基金的具体运作和日常运营管理。⑥从各地区现有的救助基金管理机构的设置来看，机构的设置尚不统一。机动车在不同省级行政区域内行驶通行，在发生道路交通事故时，一般按照属地原则处理交通事故，但各地救助基金运行机制不一致，给当事人寻求救助基金的救助带来不便。而且，救助基金主体地位不明确，是否具有独立的资格尚不确定，其权利与义务只能由基金管理人来行使。由于其独立性的欠缺，导致救助基金在追偿方面，只能通过基金管理人来行使追偿权。(二)救助资金的来源《机动车交通事故责任强制保险条例》第25规定，“救助基金的来源包括:(1)按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金;(2)对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款;(3)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金;(4)救助基金孳息;(5)其他资金”。《试行办法》第6条进一步拓宽了救助基金的来源渠道，除了地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助外，社会捐款也将成为救助基金的来源。救助基金制度创立后，各地都非常重视救助基金的社会保障功能，导致救助基金支出数额庞大，已不能满足社会救助要求。(三)补偿条件《试行办法》第12条规定，“有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用:(1)抢救费用超过机动车交强险责任限额的;(2)肇事机动车未参加交强险的;(3)机动车肇事后逃逸的。”救助基金作为出于公共政策的目的，作为强制保险的补充，对交通事故中的受害人不能获得或不能充分获得交强险保障时提供救助。从社会救助基金的性质与功能角度分析，社会救助基金实为强制保险制度之辅助，当强制保险无法启动时填补其空缺，使受害人获得一定补偿，其应被视为受害人最后之救济手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在补偿条件上仍存在不足。1．受害人范围的界定。《试行办法》与《机动车交通事故责任强制保险条例》一样，都规定受害人不包括被保