我国地方政府绩效评估中的公民参与问题研究

PAGEPAGE1我国地方政府绩效评估中的公民参与问题研究1.导论1．1问题的提出政府的绩效评估是对政府一段时间内行政管理进行评价的一种表现形式，通过数据来体现政府工作，是政府工作报告的一部分，随着我们国家行政管理体制改革的不断深入，政府绩效评估也在不断的完善中，根据实践和探讨证明，公民参与政府绩效评估对政府工作的公开有着一定的促进作用，对党风廉政建设有一定的推动作用，公民参与政府绩效评估这一举措，使我们创建和谐社会迈出了坚实的一步。对地方政府而言，绩效评估的主体是绩效指标，它体现的是政府工作中的投入、产出与成果，通过对这些数据的评定来对政府工作进行等级划分。尽管不同层次的政府的职责不尽相同，但是它们的统一责任是保证公民的生活和国家的利益，而公民作为政府公共服务的直接承接者，理应对政府的工作有自己的见解，因此，采纳公民的意见是对政府工作实实在在的帮助。公民参与到地方政府绩效评估中来，可以为政府未来做出决策提供现实依据，有利于对行政部门实行广泛、客观的监管，同时对增强公民的责任感、变相提高公民素质有很大的帮助。公民参与政府绩效评估，不仅是促进民主行政发展的重要手段，也是提高政府绩效评估质量的有效途径。因此，公民参与地方政府绩效评估机制的提出和实施具有深远的意义。1．2选题意义早在上个世纪末期，美国和欧洲等发达国家由于经济危机，公民对政府的满意度持续走低。西方社会为了迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，摆脱财政危机、管理危机和公众信任危机，提升政府的竞争力，相继掀起了政府改革的热潮，在公共管理融入政府管理制度章程后，企业家精神改革政府的理论也被政府管理层所接受，其重点就是绩效评估的普遍应用。绩效评估是企业中管理的一种方法，企业通过绩效评估的办法实现对员工工作成绩的审核，对于企业的发展具有实效性，欧美政府引入这一管理方法，对提高政府工作人员的服务意识与质量有着显著的作用。注重政府部门的绩效评估是政府的工作在公众面前显而易见。我国随着改革的不断探索，根据中国特色的社会主义的独特性，因地制宜的采取了绩效评估的管理方法，为构建服务型政府起到了重要的作用，这种治理理念也在新形势下的政府管理中成为重要环节。本文将新公共管理理论、新公共服务理论引入到政府绩效评估中。新公共管理与新公共服务理论均要求公共管理主体由单一转向多元。这将会使政府不再是公共管理的唯一主体，政府的管理理念、体制及运作均会发生相应的改变，政府将会更加注重与公众间合作，尊重人民群众的意愿，以公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织及公共政策，强调政府代表公共利益，强调公众参与、强调政府信息及公共政策的公开性，实现社会正义与社会公平。它们通过充分肯定公众在政府绩效评估主体中的地位与作用，使公众的积极性和主动性得到很大提高，对传统管制的行政造成了有力的冲击。在这样的背景下，若从科学研究的选题角度看，本文所探讨的主题是一个很小的问题。但是从目前查阅的资料显示，近年来的政府绩效评估探讨，缺乏对以公民为主体的绩效评估行为的系统研究，因此，加强对具有中国特色的公民参与地方政府绩效评估的途径与制度保障的研究是有着现实的理论意义的。与此同时，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建设与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制。近年来，我国政府提出了建设服务型政府、构建和谐社会的理念。从本质上来讲，政府是人民的政府，干部是人民的公仆，一切权力属于人民，全心全意为人民服务是对政府的基本要求。党的十七大报告在部署社会主义政治建设之时，引人注目地把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利做为一项重大任务，并要求将它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。胡锦涛主席在纪念十一届三中全会30周年大会发言中再次强调“权为民所用、情为民所系、得为民所谋”。但是如何使这些原则落到实处，如何建设服务型政府以及具体实践服务型政府的措施是亟待我们探讨的话题。作为服务对象的人民对于政府绩效有着切身的感受，如何在地方政府绩效评估的制度设计与安排中贯彻“公民参与”的原则，是各国不断探索的问题，也是我国至今未能完善解决的问题。因此，对地方政府绩效评估中的公民参与问题的研究同样是有着重要的实践意义的。1．3研究思路与方法1．3．1研究思路本文在查阅和研究相关文献的基础上，结合我国当前的具体形势与现状，确定了研究的方向与主题。对所提出的问题进行总结与评述，在综合了解了国内外相关研究进展的基础上，对地方政府绩效评估的公民参与展开研究。首先，对于本文的几个核心概念做出界定与阐释；其次，在对公民参与地方政府绩效评估的内在动因分析的基础之上阐明其必然性与必要性，与此同时分析公民参与地方政府绩效评估的制约因素，在内在动因与外部制约的为民服务的实施情况以及落实情况，影响着政府官员的调度和提升，所以政府人员可能会对服务满意度进行私利性质的篡改，非地方政府人员与本地工作人员不熟悉，执法部门依法监管，公民以评估主人的身份监督，在这种多方面的监督和监管下，本地政府工作人员很难对服务满意度的结果做出改变。如果这项制度得以实施，我国的贪污腐败现象将会得到一定的遏制，对党风廉政建设会有很大的帮助。1．6文献综述（国内外的相关研究述评）1．6．1国外的相关研究述评从1938年，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量·行政管理评估标准的调查》发表，标志着对政府绩效评估研究的开始。自l9世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。当时效率观念获得社会普遍认同，高效率的政府就是更好的政府。在整个1930年代末期，西蒙（Simon）和其导师瑞得利（Ridley）一起发表了大量关于市政绩效评估的论文和著作，西蒙认为不同的绩效标准“告诉我们政府已经完成了多少工作，但并没有告诉我们完成的质量如何，也没告诉我们已经完成的工作是否与预期的结果相一致”[58]。因此，绩效评估的焦点应该是结果，是对目标实现状况的评估，“即使用现有的资源所实际取得的结果与应取得的最大结果之间的比率”[59]，并且对目标实现状况的评估也应建立在管理效率的基础之上。可以看出，西蒙和瑞得利在强调效率的同时，开始关注结果和绩效目标的实现情况。自1960年代后，新公共行政学派发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值应该是社会公平，强调公共行政改革的终极目标应该是建立民主行政的模型，强调了公共行政的顾客导向，奠定了当代公共管理的基本理念和绩效评估的理论基础。十九世纪七十年代，以普雷斯曼和韦达夫斯为主要力量倡导的政策科学和公共政策分析成为了公共行政的主流学派，他们提倡减少对机构进行重点研究，而是把重点转移到延吉政策执行和公共项目上，力求使政策科学、政策分析和公共行政结合起来，让绩效管理成为政府工作重点，使其成为公共行政中人们最关心的问题。戴维·奥斯本和特德·盖布勒所主张的企业家政府理论，胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。关于政府绩效评估构建和实践方面，1997年美国公共力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》提出了四大主体标准：评估的生产力、效果、质量和及时；美国国家公共生产力研究中心主任、美国行政学协会现任会长马克·霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序应该包括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告和使用结果和业绩信息。在政府绩效评估方法方面，国外通用的三种政府绩效评估方法就是“3E”评价法、标杆管理法和平衡计分卡法。关于政府绩效评估的困难研究方面，霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆邓人都致力于研究包含业绩测评使用的障碍和克服障碍的战略上；法国行政学家夏尔·德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清。美国学者阿里·哈拉契米等人认为，尽管公民参与能够通过让服务更多地响应实际需要而最终改善政府的服务程度和水平，但在实践中，公众的积极参与却经常被认为是负担过重、成本昂贵和消耗时间。因为公众参与是以自由、平等和个人权利等价值观为基础的，但政府机构的功能传统上基于惯例化、等级权威、专长和非个人化，同时受自身参与能力以及技术方式的限制，公众参与起来显得非常困难。所以，菲利克斯·A·尼格罗提出：评估活动应由一个熟悉评估内容的组织来进行；应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。由于公众参与政府绩效评估存在的一些障碍或困难，所以有学者通过不同的案例研究表达了对公民参与政府绩效评估结果有效性的质疑。如布雷恩·思迪派克在1979年的研究中发现，公民的态度受到与服务无关的一些因素的影响，如种族、收入、邻里地区的特征等。并且在公民评估地方政府提供的服务时可能还存在“归因错误”、“估计错误”，导致评估失真。针对评估中出现或可能发生的一些问题，一些组织和个人提出了影响绩效评估成功的因素和策略，以及公众评议的一些基本原则。1．6．2国内的相关研究述评中国的国情是特殊的，所以我国政府出台政策谨小慎微，我国不是简单的社会主义国家，更不是同欧美一丘之貉的资本主义国家，在政策方面不能从其他国家进口，采取拿来主义，这是我国的国情决定的。我国是带有中国特色的社会主义国家，这在短时间内是世界上独一无二的制度，但是在不久的将来作者不得不否认这种制度的广泛传播。碍于国情所迫，我国学者在学习国外先进的管理制度的同时，也积极探索着符合中国国情的先进管理理念。政府绩效评估的理论在发达国家已然开始实行，如何把这项理念引入我国成为了学者们思考的问题。中国政府工作学者张继琳先生的《绩效评估中的公民参与》一文中指出，一般对于政府绩效评估理论的研究有两种，一种是基础理论的研究，比如理念、价值取向、方法和步骤等等，另外一种是应用层面的，比如我国目前政府绩效评估研究的现状、存在的问题和分析等等。他认为，政府绩效评估所表现的是政府管理活动的结果，它是对政府管理活动的一种监测，政府的工作效率如何，是否为人民服务，有无腐败现象，都可以从政府绩效评估中表现出来，谁来对绩效评估进行监督，为了避免官官相护，公民成为了最好的监督责任人，因此公民参与到政府绩效评估工作势在必行。李静芳女士提出的“公民参与地方政府绩效评估的价值取向”中谈到，在政策实行后，公民与政府之间的关系发生了一定的改变，公民的地位得到了提升，而政府的价值取向由政府主导开始向政府与公民共同主导方向转变。这说明公民参与政府绩效评估确确实实对行政模式作出了改变，对政府服务于大众创造了良好的环境氛围。目前研究政府绩效评估这一体系的学者不在少数，对于我国国情来说应用较好的则是人事科学研究院的同志们，他们提出了针对我国国内政府工作现状的《中国政府绩效评估研究》这一课题，该文章比较全面的介绍了我国政府绩效管理的具体类型，主要分为普适性的政府机关绩效评估、具体组织绩效评估和专项绩效评估三大类，当前大多数人都在潜心研究着普适性政府机关绩效评估，研究重点主要在目标责任制方面，对社会服务承诺也进行了深远的探索。在我国地方政府绩效评估中出现的问题方面，北大教授周志忍老先生在自己的文章中作了较全面的概括，老先生认为：政府绩效评估通常是自发形成，缺乏相应的监管制度和法律来保障和维护，因此在实际操作过程中出现了盲目的进行评估工作，评估多以政府方面为主，且是上级对下级评估等问题，这样的政府绩效评估是畸形的模式，是错误的理解了指导方针的恶果，并没有建立科学的评估体系，存在极不完善的随意，这样的绩效评估很难做到公平、公正、公开。总体而言，我国学者目前在公民参与地方政府绩效评估的研究方面虽然取得了一定的成果，但依然还停留在较初级的层面上，无论从理论上还是实践上都很不成熟，尚未形成深入、系统的体系。因而导致我国很多地方的公众参与评议政府绩效活动因缺乏理论指导而流于形式或陷于困境。本文拟在现有理论研究与实践总结的基础之上，找出研究未曾涉及之一隅进行相关探讨，望以此能为实践提供些许指导。1．7理论依据及其阐释1．7．1公民评议政府绩效从1938年，Clarence•Fred（克莱伦斯·雷德）和Herbert•Simone（赫伯特·西蒙）著作《市政工作衡量行政管理评估标准的调查》发表，标志着对政府绩效评估研究的开始。西蒙认为“对于上一代人来说，只要政府是诚实的，那么它就是值得尊重的政府。今天标准已经发生了很大变化，我们不仅需要一个政府是诚实的，而且要求必须是高效的”[57]。自19世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。所谓公民评议政府绩效是指公民作为评估主体，运用科学的方法、标准和程序，对政府绩效进行评定和划分等级的活动。政府绩效评估是由政府机关自我评估、上级评估、人大评估、社会评估、专家评估等组成的综合体系，以公民作为评估主体是政府绩效评估综合体系的重要组织方式之一。公民评议政府绩效这一机制，对政府更好的管理以及提供高质量的服务具有很大的现实意义。首先，公民评议政府绩效有利于服务型政府的建设。政府实行的一切政策都是以服务人民为基础，政策实施后要了解人民的满意程度，人民的满意度是衡量政府政策和管理体现优劣的标准，公民可以通过参与地方政府的绩效评估来提出宝贵意见，这些意见可能是政府工作人员无法考虑到的方面，公民从切身利益提供的信息也能够使政府约束自身，起到对政府监督的作用，同时，公民的参与可以促进政府信息的公开化，使政府行政管理得到改善。第二，公民评议政府绩效有利于增强政府的合法性。根据我国宪法描述，我国是拥有独立主权的民主国家，因此民主是政府合法实施一切政策和制度的基础，公民参与政府绩效评估体现了评估从政府内部逐渐向政府外部、国家内部的方向转变，也就是说绩效评估不再是官员评估，而是官员和平民共同评估，这显示出公民评议政府绩效机制的民主理念，公民的参与使公民自己产生对评估结果的信任，从而使公民能够对政府更加信任。第三，公民评议政府绩效有利于增强评估结果的有效性。随着社会的发展，经济的不断增长，社会中各种忧患基本排除，人民生活逐渐安定，这种安定的氛围滋生了政府中的一些不正之风，而同在安定中生活的公民也越来越多的开始关注政府管理人员的腐败问题。在以往没有公民参与的绩效评估中，政府官员可以对政绩进行篡改，虚报评估数据，使自己能够得到晋升等利益。公民参与到地方政府绩效评估中来能够在一定程度上遏制不正之风的蔓延，使评估结果更为客观、真实、有效。1．7．2新公共管理理论新公共管理理论是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。如果沿袭传统的思路进行政府改革，只能采取更多的等级控制、更细的规则约束，其结果是更多的繁琐程式，更高的运行成本。换言之，就是机构越改越大，效率越来越低，最终导致政府功能失调。必须寻找完全不同的路径，才能在超脱中解决问题。新公共理论为此提出的一整套解决办法，其主要思路和内容，对我国当前仍在进行的机构改革和行政管理体制改革有借鉴意义。新公共管理理论与传统管理的区别在于是否将管理的着重点放在公共利益上，公共利益决定于社会各阶层是否公平，通俗的讲就是官员和平民百姓享有的公共利益应该是平等的。在公民要求民主的今天，社会公平是政府提供高效优质服务外的重要因素。公共服务和法律监管都离不开公平这一基本标准。提高公民的既得利益，提升公民的社会本位，是公民参与政府绩效评估机制应用新公共管理理论的基本思想。1．7．3新公共服务理论1948年，公共行政学界的Dwight·Waldo（德怀特·沃都）提出了新公共服务理论，所谓新公共服务，它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃。新公共服务理论重新强调公共性、合法性、公民精神、政府责任在公共管理中的作用,强调公民社会与政府资源互融和协调，成为现代公共管理的希望之所在。新公共服务理论认为：政府实际上是一个参与者，是一个在很多案例中非常真实的参与者。但是，今天的公共政策，尤其是对社会发展起指导性作用的，使多组织和多利益集团被卷入，相互作用并产生了无法预料的结果。新公共服务理论强调以下几个方面：第一，重视与公民之间的关系，提倡人本主义的服务理念。无论是政府工作还是其他组织或私营部门，以人为本都是新公共服务理论的基础。在美国的许多地方都可以看到残疾人的身影，按照比例计算，我国的残疾人要比美国多得多，但是为什么在美国见到残疾人会感觉很普遍呢，这是由于美国的公共设施比较齐全，对残疾人关怀更多的缘故，这就是体现以人为本的最好例证。第二，新公共服务理论以公民为主导。就是说由公民参与政府机制的实施，赋予公民更多的权利，最终使政府和公民共享制定政策的权利，在公民参与制定公共政策的同时，他们的责任感和主人意识会增强，对政府也会更加支持和信任。第三，新公共服务理论提倡责任政府和服务意识。新公共管理理论提出政府是掌舵者，而新公共服务理论提出政府的作用是服务的产出者而不是掌舵者，很显然，新公共服务理论更为激进一些，按照我国民主的现实情况考虑，政府作为掌舵者的角色出现是比较合理的，在公民的责任感和自主意识提升到一定程度后再重新定位双方角色是最为客观的方法。1．8公民参与地方政府绩效评估的核心概念厘定1．8．1地方政府绩效评估的内涵地方政府绩效评估就是运用科学的标准、方法和程序，对地方政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。地方政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评估标准，以加强与改善公共责任机制、提高地方政府绩效为目的，是一种非常重要的管理工具。首先，政府工作人员要对国家负责任，对党负责任，对人民负责任，而不可否认有一定数目的政府工作人员在本职工作上玩忽职守，这将会个政府工作带来很多困难，并且会造成不良的影响。我认为采取地方政府绩效评估政策能够有效的遏制这种行为，是提升政府工作能力的有效机制。在政府里通常会看到一些公务员整天无所事事，是真的没有事情做吗，我不敢苟同，城市的市容市貌、市政的监管、甲流的防治等等，每个部门都有做不完的工作，为什么还会看到消磨光阴的工作人员呢，就是因为没有相应的规章制度和政策机制来监督他们。地方政府绩效评估的出现，可以使公务员受到更多人的监管，它是衡量一个人或者一个组织绩效的标尺，通过绩效评估的结果可以看到实际完成的工作和预期目标之间的差异，根据评估结果对工作人员进行奖惩，没有完成预期目标的要总结经验教训，对自己的工作进行深思熟虑，以在后面的工作中达到令人满意的结果。由此看来，地方政府绩效评估不仅仅是一种监督工具，更应该是一种为了提高绩效而产生的绩效评估系统。其次，政府工作在很多程度上是重过程、轻结果的，在某些领域这种态度是正确的，毕竟过程是学习积累的阶段，但是政府工作却不同，它关系到众多人的生活和工作等方方面面，过程固然重要，在工作过程中积累经验，以为后效，但是如果结果是不好的，将会早成多么严重的后果，这就是政府工作的独特性，所有的工作需要看到的是良性结果，因为它肩负着众多人的利益，地方政府绩效评估的出现对重过程、轻结果的思想做了修正，它的出现使工作人员不得不重视结果，所以说地方政府绩效评估是以结果为导向的控制机制。再次，地方政府绩效评估工作的开展使政府与广大公民之间的关系由原来的领导与被领导的关系变成公共服务的管理者与参与者的关系，它是一种新型的政府与公民的协调机制。公民既是公共服务的消费者，又是公共服务的参与者，这样一种特殊的角色会帮助地方政府更好的开展公共服务管理工作，地方政府会有更多的渠道得知公民所需，从而从实际出发，把公民至上的服务理念表现出来。公民参与地方政府绩效评估工作的开展，会极大的方便政府与公众之间的沟通，使政府工作能够更好、更实效的进行。1．8．2公民参与的内涵公民在参与地方政府绩效评估中的角色的认定是确保公民参与顺利进行的保证，根据公民参与的概念界定，公民的角色不仅是传统的利益接收者，随着民主观念的深入和新型治理理念的完善，公民同时拥有了表达利益取向的权利，成为了参与社区公共服务提供，成为政府共同生产公共服务的合作伙伴。公民角色的重要性随着社会主义民主制度的发展日益凸显出来。新公共服务管理理念所表述的行政与公民之间的关系体现在行政民主上，它的核心是公民参与。公民参与地方政府绩效评估改变了过往代议制政治下的间接民主形式，以其特有的民主形式使公民参与到政府绩效评估中来，参与的形式由间接参与转化为直接参与，参与的范围从政治领域扩大到行政管理领域。由此可以看出，公民参与的面非常广，公共事务管理以及公民民生利益都得到了部分民主的权利。我国随着改革的不断探索，根据中国特色的社会主义的独特性，因地制宜的采取了绩效评估的管理方法，为构建服务型政府起到了重要的作用，这种治理理念在新形势下的政府管理成为重要的环节。它作为一项先进的管理手段已经成为了政府管理中最为广泛应用的方法。我国治国是以人为本的，各个方面都考虑着公民的参与问题，事事为公民着想，是共和国的理念。因此把政治参与扩大到公民参与的层次是实现社会共和、和谐社会的目标之一。政府绩效评估所表现的是政府管理活动的结果，它是对政府管理活动的一种监测，政府的工作效率如何，是否为人民服务，有无腐败现象，都可以从政府绩效评估中表现出来，谁来对绩效评估进行监督，为了避免官官相护，公民成为了最好的监督责任人，因此公民参与到政府绩效评估工作势在必行。1．8．3公民参与地方政府绩效评估的内涵公民参与地方政府绩效评估的内涵是指公民作为社会的主人和公共权力的合法性来源，在政府绩效评估中充当评估主体，按照科学的方法、程序和原则对政府管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评估和划分等级的活动过程。(1)从参与的主体来分析，参与的主体无疑是公民，传统公民的角色是政府公共服务的利益接受者，在民主方面仅仅是形式上的投票人，而新公共服务管理理念中的公民则是政府的问题架构者和公共服务的评估者，公民参与地方政府绩效评估工作的开展使公民从被动的接受者转变成拥有参与权的负责公民。在城市管理方面，公民有权力和义务对政府工作的成果发表意见，这也是帮助政府获取更多而且更实际的信息的渠道，公民参与地方政府绩效评估旨在改善政府工作的实效性，使政府为公民提供更满意的服务。(2)从参与的客体来分析，公民在绩效评估中的地位要得到保证，绩效评估中的每一个步骤都应该允许公民的参与，他们是作为绩效评估的监督人而出现的，要保证评估指标、规划和等级划分的透明度。(3)从参与的途径来分析，公民参与的形式应该符合法律法规，这样评估的结果才能实现有效、合法。发达国家的先进经验告诉我们两种参与形式，一种是自发参与，一种是动员式参与。自发参与是公民自己通过各种途径表达自己想要参与绩效评估中来，政府通过各方面的考核决定是否可以参与；动员式的参与是政府工作人员通过发放传单、问卷和广告通知等形式召集公民参与。(4)从参与的形态来分析，绩效评估中的公民参与可