南水北调水资源环境保护法律问题

PAGE南水北调水资源环境保护法律问题北京市中伦文德律师事务所陈文律师水资源严重短缺的问题已经困扰了北京及周边地区长达多年，随着北京地区人口的不断增长和经济水平的持续发展以及2008年奥运会的举办所带来的社会经济在较短时期的急剧扩张，北京地区本来就严重的缺水问题将更是雪上加霜。最近水的价格接连攀升，除此之外，北京地区的水资源环境的污染问题也越来越引起人们的关注。尽管政府曾经颁布过有关水资源保护的法规与规定，并曾投入过数十亿元人民币的资金治理过京密引水渠，小月河、西坝河、亮马河和通惠河等，但上述河流的污染状况并未从根本上得到改善。北京的水资源环境污染状况据2000年监测的河流污染资料表明，北京市境内2049.6公里长的79条河段中，872.1公里长的河段符合相应功能的水质要求，占实测河流长度的41.6%。监测的17座大、中型水库中只有9座达标；城区的19个湖泊中仅有7个达标;饮用水源中，密云水库，怀柔水库及供水渠道均符合Ⅱ类功能水体水质集中饮用水源地标准，官厅水库现状水质为Ⅳ类，不符合Ⅱ类功能水体水质标准。（1）南水北调工程的缘由为了解决北京地区及至北方区域长期的水资源严重短缺，从长期战略发展的角度考虑同时也有利于解决当前北京缺水的现实问题，国务院决定启动工程浩大的南水北调工程，将位于湖北河南交界的丹江口水库及长江流域的清水不远千里引入北京。这个工程将是建国以来继三峡工程和小浪底工程之后又一个里程碑式的工程。国家对该工程投入的建设资金将高达数百亿元。该工程要经过数年的建设才能得以竣工，政府期望这一宏大的工程能有效地解决北京及北京周边地区和城市的严重缺水问题。南水北调工程分几条干线将清澈的水从千里之外以明渠的方式引入北京，类似京密引水渠或京杭大运河，但其工程量要比京杭大运河大得多。南水北调引入北京的水主要用以解决北京及周边地区人民的生活用水，所以对水质量的要求非常高，因为这关系到成千上万人民的身体健康和生命安全问题。如何能确保从上千公里外引入的明渠水保持清洁的确不是一件容易的事。水资源环境保护一定要放在首位，否则国家投入的数百亿的巨额资金便会付之东流，最后引入北京的水会变成混浊的污染的水。水资源与环境遭到破坏的特点通常环境和水资源遭到破坏往往是渐进的或迟缓的，受害者是众多的或不确定的。有时受害的程度不是一时就可以显现的。有的情况是在一个时期内一个地区的居民都是受害者。例如水资源环境的污染、空气的污染、声音及光的污染等。由于污染源的广泛性和渐近性，又由于受害者的不确定性，使得受害人很难去追查污染源的肇事者。水资源的污染便是最典型的例子。可能每个人或众多的企业都是污染的制造者并且同时又都是水污染结果的受害者。之所以会出现这种看似矛盾的现象，其最重要的原因便是政府对水资源环境进行保护立法与与执法和监督的缺位。由于没有相应的法律，人们的行为不能得到具体的的规范，其结果便是大家都是污染行为和结果的牺牲品。水资源环境受到严重污染后其结果是严重的，例如云南的滇池便是典型的例子。在污染后多少年的治理都是不易见效果的。南水北调水资源环境的法律保护水资源与环境的保护关系着一个地区，一个国家乃至整个地球人类及各种生物和动植物的生存环境问题。环境与水资源的保护法的制定、监督与实施标志着一个国家的社会进步和物质文明、精神文明及政治文明的程度。只有当一个国家的经济水平、法制水平和文明程度达到一定的高度时环境保护的立法才会真正被提到议事日程上来。世界发达国家普遍重视关于水的立法和环境立法，并认为立法与实现人权有密切联系。俄罗斯的环境保护法第1条规定：以保护自然资源和个人生活方式为目标，调整自然的关系，是俄罗斯环境立法的首要任务之一，环境立法的目标是加强今世与后代的利益平衡。（2）2002年，联合国人权委员会发表了关于水问题的报告，支持获得安全饮水和卫生条件是一项人权的观点。联合国在解释《经济、社会和文化权利的国际公约》的一个文件中明确宣布：“饮水的人权是一项生活和健康的基本权利。足够的安全饮水是实现所有人权的一个先决条件”。法国环境法第210.1条规定“水体为全民族的共同财产”。“人人均有权遵照法律、法规及已经制定的法律、法规的规定使用水”（3）。联合国制定的《21世纪议程》主张、为统一淡水的质量和水资源管理，需要同时追求三个目标；以流域为基础保持生态系统的统一，保护公共健康，实施水资源管理发展人力资源。通过联合国的法律文件和法国及俄罗斯的有关法律，我们可以看到国际社会把对水的立法和管理置于一个相当的高度。我国关于水的立法颁布较晚并且较为宏观，并且这些法律条款较为简单。我国水资源方面现行法律是《水法》（1988年颁布，2002年修订）《水污染防治法》（1984年颁布，1996年修订），《防洪法》（1997年颁布），《水土保持法》（1991年颁布）；据说我国将要制定《黄河法》和《长江法》。但针对南水北调这一宏大工程，目前尚无迹象表明国家要制定出相应水资源特别保护法。由于南水北调引水干线长达数千公里，明渠引水干线穿过许多乡村与城镇，有的部分还要穿过城市的中心。在这数千公里的引水过程中，由于地区的环境污染或因为引水渠等某段区域城镇为其商业目的而开发某段水域的水上旅游观光资源或从事养殖水产品，或由于城市和村镇为防洪泄洪的地区利益而采取一些行为等都会不断地影响和污染水的质量。同时也会出现引水干渠沿途某一地区在某一时间对水的大量需求而采取的截水行为所导致的引水干线水资源缺失或涸渴。总之在引水过程中会出现各种各样我们难以想象的问题，从而对南水北调水资源的质量造成污染。我们国家早已饱尝了先建设后保护的苦头，我们认为对待环境问题尤其是水资源环境的保护应该从最初就要重视，这样我们付出的代价将是最小的。对于南水北调水资源的保护国家应该把其置于重中之重的地位。国家要制定特殊的法律与法规，重点特殊保护南水北调几条干线的水资源。国家要通过各种媒体和渠道宣传并着重强调南水北调的重大战略意义。南水北调引水干线沿途的河堤、绿地、植物保护、生态林的种植，引水渠两边生态环境的保护等问题都要在南水北调水资源环境保护法规中体现出来。法律还应严禁在引水干线中排污、养殖、从事水上旅游观光以及其他各类可能对水质量造成污染的商业性经营活动。4、南水北调水资源环境法的监督与实施任何一部法律不管制定的多么完善，如果不能有效地进行实施或在实施的过程中不能被有效地予以监督，这部法律的效果就不能充分地发挥出来。我们国家的一个普遍现象是我们有法可依但是在执法时往往不是那么有效，在法的实施过程中缺少有效的监督。这里既缺少监督的主体又缺乏监督的依据，如此就造成了我们国家的法律有效实施和执行的虚无状态。针对这种现状我们在制定南水北调水资源环境特别保护法时应该尽可能详细地规范各种与引水干线有关的行为，同时国家还应及时制定配套的南水北调水资源环境保护法的监督实施管理法。对于管理的主体、客体、处罚与奖励给予明确的规定。南水北调水资源保护法的制定仅靠中央一级立法还远远不够，尚不能有效地解决问题，只有打一场人民战争才能真正地解决水资源的保护。因此引水干线沿途的有关省份或城市及地区也要加强相应的地方立法，明确引水干线沿途有关水资源保护的各类问题，除此之外国家对于引水干线应建立健全强有力的水务管理机构。政府的配套鼓励措施国家不仅要及时制定南水北调水资源环境保护法和监督管理法，而且还应通过各种传播媒体宣传南水北调的重要战略意义和经济意义及现实意义。除了制定法规之外，政府还应制定鼓励民营企业和个人有偿保护引水干线及周边环境的政策规定，鼓励和促进个人认养堤岸绿地，例如在百米宽的引水干渠两边绿化种植各类绿色植物或具有经济价值的果树，保持两岸的植被和水分。对于水资源的保护不但要有国家的立法，而且还要有政府的政策号召及全民的普遍守法意识。南水北调工程对我们的水资源环境保护提出了新的课题，此次的开渠引水与开通京杭大运河性质绝对不一样，京杭大运河主要是用于水上运输，而南水北调干线主要解决北京及北方地区的生活