无居民海岛开发利用监测规范-地方标准编制说明

《无居民海岛开发利用监测规范》地方标准编制说明一、工作简况（一）任务来源法检查规范》为海洋强省标准化建设项目第3项。本标准由山东省海洋局提出并组织实施，由烟台市海洋与渔业监督监察支队承担编写，由山东省海洋标准化技术委员会归口。无居民海岛开发利用监测，是海岛保护执法检查的核心工作。通过遥感影像分析和现场测量，掌握无居民海岛开发利用情况，识别可能存在的新增开发利用区域和类型，是实现海岛保护执法检查的重要途径。因此，为更好的规范和支撑海岛保护执法检查工作，经专家咨询论证，报请山东省市场监督管理局批准后，将《海岛保护执法检查规范》更名为《无居民海岛开发利用监视监测技术规范》，见附件1，并根据报批审核意见删除“监视”和（二）起草单位、起草人及任务分工主要起草单位为烟台市海洋与渔业监督监察支队、山东省海洋预报减灾中心、山东省国土空间数据和遥感技术研究院（省海域动态监视监测中心）、莱州市海洋与渔业监督监察大队、山东省海洋与渔业监督监察总队、日照市海洋与渔业监督监察支队、长岛海洋生态文明综合试验区海洋与渔业监督监察大队、烟台市海洋环境监测预报中心、山东省海洋资源与环境研究院、山东省远洋渔业协会。各主要起草人员分工见表1。（三）起草过程1.标准预研在标准制定项目申报之前，申请单位已开展本标准的相关研究工作，开展常态化无居民海岛监测工作，运用信息化手段，推进海岛智慧监管。利用海域海岛动态监测手段，积极开展卫片图斑执法，完成多年无居民海岛开发利用疑点疑区现场核查等工作，并开展日常海洋及无居民海岛巡查工作，确保无居民海岛生态环境系统良好，及时掌握了解海岛周边水域变化情况，包括沙体、海岛植被、海洋生物、渔业等资源，预防海域、海岛擅自挖砂、取土、毁绿等破坏生态环境的违法行为发生，积累了无居民海岛开发利用监测工作经验和技术方法。2.标准编写1）成立标准起草工作组2019年10月，烟台市海洋与渔业监督监察支队、山东省海洋预报减灾中心联合其他标准承担单位成立标准起草工作组，由主要业务领导牵头，相关业务骨干主要承担资料分析及标准编写工作，制定了标准起草工作计划流程和工作经费预算计划，推动标准编制工作按时高质高效完成。2）实地调研2019年12月，标准起草工作组赴福建、广东、海南等地进行学习调研，通过座谈交流探讨和执法现场实地调研，掌握和了解了三地的海岛保护执法管理模式和先进经验做法。3）起草过程2020年1月，标准起草工作组组织业务骨干召开专题研讨会，集思广益，对规范内容进行了修改完善，形成《海岛保护执法检查规范》草稿。岛保护执法检查规范》地方标准专家论证会议。会议邀请5名专家组成标准论证专家组，与会专家听取了起草单位关于标准编制审稿）提出了20条修改意见和建议。2020年11月5日，山东省市场监督管理局组织召开了岛保护执法检查规范》审查会议。会议邀请了7名专家组成审查起草工作组全部予以采纳，并进行调整修改。最后审查委员会一致通过审查，对标准修改完善后按规定程序进行报批。2020年按规定程序报批至山东省市场监督管理局。省市场监督管理局对本标准提出“该标准需要对部分章节进行补充调整并增加相关技术性内容”的意见。2021年度，起草工作组本着实事求是、工作严谨的态度，对标准进一步进行了优化提升。2021年10月29日，组织召开了《海岛保护执法检查规范》标准制定咨询研讨视频会，会议邀请山东省标准化研究院两位专家老师和全省业务骨干，对标准文本进一步咨询研讨。2022年度，标准起草工作组对市场监督管理局、专家咨询意见进行整理、分析和处理，对标准进行了修改优化。2022年11月3日，标准起草工作组在青岛市组织召开了山东省地方标准《海岛保护执法检查规范》专家咨询会议，会议邀请来自山东省海洋科学研究院、山东省海洋标准化技术委员会等单位的5位专家，经质询讨论，专家组建议将标准计划名称改为《无居民海岛开发利用监视监测技术规范》，见附件1。标准起草工作组根据专家意见完成《无居民海岛开发利用监视监测技术规范》征求意见稿。3.征求意见2022年11月，标准起草工作组将征求意见稿及编制说明通过传真、电子邮箱送达35家单位征求意见，基本涵盖了国内相关科研院所、行政主管部门、执法机构、涉海高校、海岛乡镇政府、用海企业、涉海专家。共收到回函反馈意见单位数35个，回函并有建议和意见的单位数8个。标准起草工作组对反馈意见进行了整理、分析和处理，对不予采纳的意见说明理由；根据反馈意见对标准征求意见稿及编制说明进行修改，形成标准送审稿。4.标准送审1）专家论证会2022年12月8日，受山东省海洋局委托，山东省海洋标准化技术委员会秘书处组织召开了山东省地方标准《无居民海岛开发利用监视监测技术规范》专家论证会议，见附件2。与会专家提出了17条修改意见和建议，经分析汇总、处理，全部采纳意见并修改。专家组建议起草单位按照论证会提出的意见，对标准进行修改完善，按规定程序送审。2）提交送审材料2023年1月，在申报系统提交标准审查材料。2023年2月，根据山东省海洋标准化技术委员会意见修改，提交申报系统。2023年3月，山东省海洋标准化技术委员会组织山东省标准化研究院专家对标准送审材料进行集中检查，完成修改后提交3）技术审查2023年5月，根据项目技术审查初审意见，修改标准草案草稿和编制说明，并提交申报系统。4）专家审查会2023年9月15日，受山东省市场监督管理局委托，山东省海洋局在青岛组织召开了《海岛保护执法检查规范》专家审查会议，见附件3。审查委员会听取了标准编制情况汇报，对标准文本进行了逐章、逐条审查。审查委员会建议标准名称修改为“无居民海岛开发利用监视监测技术规范”。标准起草组根据审查意见对标准文本等进行了修改完善，审查委员会对修改内容确认无5.标准报批1）提交报批材料2023年10月，在申报系统提交标准报批材料。2）报批材料审查2024年3月，根据审查意见，删除标准名称中的“监视”和“技术”，并进一步修改完善标准草案和编制说明，形成《无2024年4月，根据报批审查意见，进一步修改完善标准草案和编制说明。二、地方标准制定目的和意义海岛是海洋生态系统的基本组成部分，也是海岸防护的天然屏障和海洋型城市景观的重要组成部分，对海洋型城市具有至关重要的作用。国家对无居民海岛开发过程中遇到的问题非常重视，2003年7月1日生效的《无居民海岛保护与利用管理规定》应用产权理论来解决全国无居民岛类型资源的利用问题。2009年12月26日通过的《海岛保护法》进一步明确规定，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。近年来，我国大力推进生态文明生态文明思想，深入贯彻实施《中华人民共和国海岛保护法》，统筹海岛保护、开发与建设，实现海岛及其周边海域生态系统保护和海岛经济社会协调发展。特别是无居民海岛的生态环境相对独立而脆弱，应当优先保护、适度利用。根据标准起草单位调查，我省共有557个无居民海岛，其中我省已经开发利用的无居民海岛有123个。担子岛、三平大岛等9个海岛发放海域使用证，女岛和水岛发放土地使用证。《海岛保护法》实施后，担子岛等10个海岛发放海域使用证，宫家岛等5个海岛发放土地使用证，桃花岛和土埠岛发放无居民海岛使用权证。依托全国海域海岛地名普查等工作，我省基本建成了海岛监测基础数据库，但是，2010年海岛地名普查项目主要针对海岛名称和数量等要素进行调查，未对海岛开发利用现状进行系统监测。随着无居民海岛开发利用层次的不断提升，涉及的人员、行业愈趋广泛，在无居民海岛开发利用监测的实际工作中也遇到了不少问题，编制《无居民海岛开发利用监测规范》旨在科学确定无居民海岛开发利用监测的内容，规定遥感监测和现场监测的方法，规范无居民海岛开发利用监测的主要成果内容和成果形式。通过标准的制定和推广，切实提升无居民海岛综合管控能力，为准确掌握无居民海岛及其周边海域开发利用的基本情况、变化趋势和潜在危险提供支撑。（二）意义1、规范无居民海岛开发利用监测工作本规范对无居民海岛开发利用监测的范围、内容、成果形式等做出统一规范，确保监测成果能够有效整合，为海岛执法检查提供支撑，为全面掌握无居民海岛开发利用变化趋势和潜在风险、整体评价无居民海岛环境状况和海岛统计调查公报提供科学依据与数据支撑，同时为今后海岛管理相关工作打下了良好的基础。2、提升无居民海岛开发利用监测工作效率本规范根据无居民海岛分布范围广、分布分散等特点，充分利用遥感监测和现场监测两种手段，可快速、准确地实现对无居民海岛开发利用现状的全覆盖监测，提高无居民海岛执法检查工作效率，提升无居民海岛监测水平。对于掌握无居民海岛及其周边海域开发利用的基本情况、变化趋势和潜在危险，提升海岛综合管控能力具有重要意义。三、地方标准编制原则、主要技术内容和确定依据（一）标准编制原则1.规范性原则本文件按照GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草，符合标准化文件的结构、起草原则和表述规则、编排格式。2.科学性原则根据山东省无居民海岛开发利用监测现状、特点和发展要求，借鉴吸收国内外相关工作经验，通过详尽的历史资料分析和实地调研确定本文件的主要技术参数，确保内容的科学性、准确性和完整性。3.可操作性原则综合考虑各沿海市海岛保护与经济发展的需求，在标准编制过程中注重实际可操作性，清晰明了阐述无居民海岛开发利用监测的具体步骤和要求，既能充分满足各级需求，又能在现有人员和技术条件下切实可行，便于推广实施。（二）主要技术内容本文件的主要内容包括监测内容和程序，遥感监测，现场监测，开发利用变化分析，成果等。具体内容说明如下：1.监测内容和程序明确了监测的主要内容，包括开发利用的类型、规模、范围和变化情况等，给出了无居民海岛开发利用类型对照表。同时，将无居民海岛开发利用监测程序划分为三个阶段，依次是遥感监测阶段、现场监测阶段、开发利用变化分析阶段，对每个阶段的工作进行了说明。2.遥感监测规定了遥感监测的影像收集和处理、信息提取。遥感影像收集和处理部分，明确了数据基准、遥感影像收集、遥感影像处理的基本要求；信息提取部分，确定了拟提取信息、提取要求、提取方法的具体内容。3.现场监测规定了现场监测的前期准备、现场测量、信息修正。前期准对现场测量、拍照取证的过程和要求进行规定；信息修正部分，明确了修正过程和修正依据。4.开发利用变化分析以收集的资料和前次监测成果为基础，以无居民海岛整岛为范围，根据当次遥感、现场监测成果对海岛开发利用变化情况进行分析，包括开发利用类型、位置、面积、变化原因等。5.成果规定了数据类、表格类、图件、报告的编制要求。在开展无居民海岛开发利用监测工作结束后，建立电子、纸质文件的规范化成果管理是日常管理工作所必需的，可以提高无居民海岛管理工作的效率。6.附录附录部分给出了开发利用类型、记录表、属性表等规范性附录，给出了地物类型解译标志、图件样式等资料性附录。在规范性附录A中，以表格形式给出了无居民海岛开发利用类型，包括渔业用地、其他农用地、房屋建设用地、游憩用地、工矿通信用地、港口码头用地、其他交通运输用地、公共服务用地、特殊用地等9种类型。在资料性附录B中，给出了无居民海岛物类型解译标志，包括码头、人工水域、其他农用地、道路、房屋建筑、其他建设区等解译标志。在规范性附录C中，以表格形式给出了无居民海岛开发利用现场测量和监测的通用记录格式。包括海岛基本信息、现场测量和监测过程和结果、工作人员信息和记录时间等。在规范性附录D中，以表格形式给出了开发利用图斑矢量数据和变化图斑矢量数据的属性表结构。包括海岛基本信息、开发利用信息、开发利用变化信息、工作人员信息和记录时间等。在资料性附录E中，给出了无居民海岛开发利用图件和图例（三）确定依据《中华人民共和国海岛保护法》于2010年3月实施，确立了海岛保护监督检查制度。《山东省海岛保护规划（2012-2020统业务化运行……构建国家海岛监视监测系统山东省节点，实现无人机航空遥感监测、现场实地监测、船舶巡航监测等多种方式的海岛监视监测”。多年来开展无居民海岛开发利用监测工作，除了规范性引用文件之外，说明如下：1.“监测内容和程序”部分主要确定依据标准起草单位多年开展无居民海岛监测工作，在实际工作中经常面临着无居民海岛距离陆地远、面积小、地形崎岖、登岛条件受限等诸多条件限制，为如期保质保量完成年度监测工作，标准起草单位研究制定了适合山东省无居民海岛开发利用现状的监测的技术路线和工作方案。根据实际工作方案和工作经验，综合确定本标准的监测内容为无居民海岛开发利用各类型的规模、范围和变化等情况，程序为依次开展遥感监测阶段、现场监测阶段和开发利用变化分析阶段。遥感监测阶段为开发利用信息的初步提取，分为遥感影像数据收集和开发利用信息提取；现场监测阶段为遥感监测阶段开发利用信息的确认与修正，分为前期准备、测量和信息修正；开发利用变化分析阶段为监测结果与历史资料进行对比分析。本标准所选用的开发利用类型主要参考《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》（鲁财综〔2011〕126号）中对无居民海岛用岛类型的界定和山东省海岛开发利用现状调查成果。《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》，将无居民海岛农林牧业用岛、可再生能源用岛、城乡建设用岛、公共服务用岛等9个类型。对山东省无居民海岛的主要功能进行了分类。国土空间规划对开发利用类无居民海岛也按海岛主导功能进行了分类，分为农林牧渔用岛、交通运输用岛、游憩用岛、其他用岛4类。为进一步明确目前无居民海岛的开发利用现状，标准起草单位综合选取沿海地市有代表性的无居民海岛，开展了海岛开发利房屋设施、道路等（表2）。为便于无居民海岛管理与开发利用情况表述，标准起草单位将开发利用类型调查结果与《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》用岛类型、国土空间规划开发利用类无居民海岛分类进行匹配，综合确定渔业用地、其他农其他交通运输用地、公共服务用地、特殊用地等9类作为本标准所选用的开发利用类型，并根据编写开发利用类型介绍。2.“遥感监测”部分主要确定依据充分参考了GB/T33175、GB/T33182、GB/T13990等标准中对数据处理、数据提取和叠加判别的要求与方法，确定了遥感监测的信息提取要求，拟提取信息、提取要求、提取方法的具体标准起草单位选取部分无居民海岛开展遥感影像采集工作，通过开展目视解译分析和地理相关分析相结合的方法，提取海岛开发利用信息（表3）。结合无居民海岛开发利用现状特征和遥感影像，确定了符合特征的遥感解译指标分类体系及解译标志。解译标志根据山东省无居民海岛开发利用地物类型的实际情况，给出了码头、人工水域、其他农用地、道路、房屋建筑、其他建设区等6种数量及表征明显的地物类型解译标志。除参考给出的6中解译标志外，在监测工作中宜根据具体工作要求，合理确定解译标志。根据解译标志，确定监测期的的开发利用区信息。根据多年监测经验，对判读提取目标地物的最小单元、复核要求、判别精度、比例尺、勾绘要求等信息提取要求进行了规范。信息提取方法按照TD/T1010的规定执行，根据解译的指标分类体系及解译标志，采用直接判读和地理相关分析相结合的方法，进行目视解译判别地物类型,勾绘类型界线，标注地物类别，形成无居民海岛开发利用现状图斑数据，绘制预解译图。对疑难判别区域，宜收集相关资料或高清影像辅助判读，并在现场监测时调查验证，修正数据。以抽样检验的方式进行解译图核查，验证解译精度。岛上有正在使车场、连岛铁现场新增围堰岛上有正在使变电站、步行岛上有正在使护林、道路广岛上有正在使中心、跨海大岛上有正在使用的灯塔、AIS岛上有正在使用的养殖看护岛上有正在使岛上有正在使波雷达站、平岛上有正在使岛上有正在使用的陆岛交通岛上有正在使存在房屋、道岛上有已废弃岛上有已废弃岛上有正在使用的灯塔、房岛上有正在使码头、种养殖3.“现场监测”部分主要确定依据以实际监测工作经验规定前期准备、现场测量、信息修正等方法与要求，充分参考了GB/T17424、GHY/T250-2018、CB/T4443等标准中现场测量的规定。开展现场监测，资料准备、设备准备是必不可少的。收集的资料应涵盖无居民海岛开发利用基本情况，包括但不限于开发利用历史图、各级海岛保护和利用规划、开发利用方案、项目论证报告、使用权属信息、现场测量记录表等。现场监测前应准备测量定位的设备，相关设备的校准与使用在GB/T17424、CB/T4443中已有详细规定，本规范按照执行。标准起草单位在多年的海岛监测工作中，通常利用全球导航卫星系统(GlobeNavigationSatelliteSystem，简称GNSS)、全站仪等设备对开发利用区边界开展测量，相关设备的现场测量方法在GB/T17501、GB/T18314中已有详细规定，本文件按照执行，无居民海岛开发利用现场测量方法在HY/T250-2018中已有详细规定，本文件按照执行。针对无居民海岛地形崎岖、难以抵达等特点，对面积较大或较难进入现场核查的开发利用区，一般通过无人机进行测量，分辨率应不低于0.5m。无人机测量在GB/T23236中已有详细规定，本文件按照执行。对开发利用区的边界特征点和变化区拍照取证，有助于准确了解开发利用情况，是监测的重要内容。现场测量记录表是监测过程与结果的凭证，标准起草单位根据实际工作经验，编制“无居民海岛开发利用现场测量记录表”和“无居民海岛开发利用监根据现场监测成果，对遥感监测形成的无居民海岛开发利用图斑和预解译图进行补充完善，明确无居民海岛开发利用活动类4.“开发利用变化分析”部分主要确定依据为准确了解海岛监测期内开发利用变化情况，需要对开发利用变化开展分析。以收集的资料和前次监测成果为基础，以无居民海岛整岛为范围，根据当次遥感、现场监测成果对海岛开发利用变化情况进行分析，包括开发利用类型、位置、面积、变化原因等。利用地理信息系统图层叠加功能，勾绘变化区域，生成开发利用变化矢量数据，绘制无居民海岛开发利用图件。根据开发利用变化分析结果，提出保护对策与建议，编制海岛监测报告。5.“附录”部分主要确定依据附录A为无居民海岛开发利用类型的介绍