第十章 学校安全

教育法学新编21世纪教育学系列教材劳凯声著中国人民大学出版社学校安全问题概说11第十章学校安全学生人身安全的公法保护21学生伤害事故的私法救济31学校安全责任制41第一节学校安全问题概说一、学校安全：学校工作的重中之重教育法学一所学校只要招收学生,实施教育教学活动,就有义务确保所有师生的人身安全,因此学校安全的基本问题就是采取有效的教育、管理措施,提供健康、和谐、安全的教育环境,保证学校师生的人身安全和生命健康。学校是培养人才的专门机构,其基本功能是利用一定的设施条件和专门的组织环境实施教育教学活动,促进学生身心发展,为社会培养所需要的人才。因此学校的一切办学活动都必须有利于学生安全、健康地成长和发展,以对学生负责的态度,处理好学校安全工作与其他学校教育教学工作的关系,为学校师生营造一个安全祥和的工作和学习环境。学校的安全问题来自针对学校安全的各种威胁,而对学校安全的威胁既有来自自然界的,也有来自社会的。学校安全应当属于教育、管理的范畴,是以确保在校学生的生命安全和学校办学活动正常有序进行为基本目标,以树立安全观念、明确安全责任、强化安全防范意识和能力为主要内容,以预防和特殊保护为工作原则的一项涉及政府、学校、教职员工、学生及其家长的重要工作。二、学校安全的法律调整机制教育法学学校安全的复杂性在于:小而言之,它涉及学校、社会和家庭关系的和谐问题;大而言之,它涉及法律和教育的伦理价值问题。因此处理这一问题就应当树立两个出发点:一是要立足于保护学生的合法权益,给学生创造一个健康、安全的成长环境;二是能给学校的办学活动松绑,使学校能够按照教育本身的要求做好教育工作。以此为前提,学校安全的法律调整机制可以包括以特定法律手段构成的安全保护机制、以过错侵权为前提的责任承担机制和以责任分立与制衡为基础的学校安全责任制三个相互关联的部分。教育部2002年6月发布的《学生伤害事故处理办法》虽然只是一部由教育部制定,效力等级相对较低的行政规章,但对推动学校安全的法律调整机制的建立和完善却具有重要历史意义。该办法的突破之处主要表现如下:一是参照了多年来围绕中小学校学生伤害事故的各种研究成果和诉讼实践,明确规定“学校对未成年学生不承担监护职责”,并取得了法律界的认同。二是明确了学校对未成年学生的安全保护义务是一种教育、管理和保护义务,以此为前提首次确立了学校承担的过错责任原则,要求在学生伤害事故的处理中根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系确定学校的责任。三是在法律救济中把学校安全的公法保护义务转化为针对学生安全的民法注意义务。第二节学生人身安全的公法保护一、学校与学生法律关系的公法属性教育法学（一）学校与学生法律关系的不同观点传统上,英、美等国普通法确立的“代位父母”原则把学校与其学生的关系看成一种类似于家长与自己子女的关系,即把学校看成未成年人的监护人,与其学生构成了一种类似于家长与自己子女的关系。而大陆法系国家则以“特别权力关系”理论为依据,把学校与学生关系看成具有行政法属性的“营造物利用关系”。①在我国,在2002年教育部发布《学生伤害事故处理办法》以前,虽无明确的法源性规定,但不少人主张学校对未成年学生的安全保护职责是代行家长的监护职责,为此学界曾经有监护关系说、监护代理关系说、契约关系说等不同观点,其中影响较大的是监护关系说。中小学教师职业的这一特殊性决定了中小学教师的聘用在性质上仍然沿用传统的事业编制用人机制,所订立的合同主要以格式条款为主。这意味着是否履行合同义务并不完全基于学校和教师双方的合意,而具有某种程度的行政强制性。学校与其学生的安全保护关系和监护人与学生的安全保护关系从其客体和内容看尽管有某些相似之处,但其性质却不尽相同。学校与其学生所构成的法律关系是学校教育机构依据国家教育方针和教育教学标准,在依法实施教育教学活动过程中产生的,其中对未成年学生的安全保护义务来自《教育法》《教师法》《未成年人保护法》的规定,而不是来自私法的规定,也不是来自私法权利的转移或监护人的委托。二者构成的是一种在教育与被教育、管理与被管理的过程中产生的权利与义务关系。一、学校与学生法律关系的公法属性教育法学公办学校的事业单位定位1政府的公办学校创设权2公办学校的非营利性3公办学校的事业单位法人地位4学校与学生关系的公法属性5（二）公办学校与学生关系的公法属性二、基于教育、管理的学校安全工作体系教育法学（一）学校安全重在防患于未然学生伤害事故由于发生的原因复杂多变,在许多情况下甚至很难预见,因此是防不胜防。但学生伤害事故并非没有迹象可循,根据我国学者所做的调查研究,体育与游戏活动中的伤害事故和踩踏事故是学生伤害事故的大头,只要抓住这两个大头,学生伤害事故的发生率就会大大降低。(1)实行明确的责任分工制度,确保政府、社区、学校、家庭等相关方面履行各自的职责,共同做好学校的安全保护工作。(2)发挥家长的作用,如通过家长委员会等机构共商校园安全工作,组织家长志愿者共同参与学校安全保护工作等,取得家长的支持和配合。(3)制定必要的学校安全标准和突发事件处理预案,加强政府的监督职能,建立经常性的检查制度,把学校安全防护工作落到实处。(4)实现办学风险的社会化,进一步完善现行的学生伤害事故保险机制,使现行的由办学者承担办学风险逐步过渡为办学风险的社会分担。（二）落实办学责任，为中小学校和教师松绑二、基于教育、管理的学校安全工作体系教育法学（三）深入了解每一个学生，注意教育方法的适切性教师要了解自己的学生,尤其对一些具有特殊情况的学生,更要准确掌握并根据具体情况采取适当的方法,以达到教育的目的。教师要正确运用教育方法,注意由此引起的效果。从心理学的角度讲,教育方法可以分成两种基本的类型,即正强化和负强化。正强化包括表扬、肯定、支持、奖励等方法;负强化包括批评、否定、反对、惩戒等方法。两种教育方法并不是等量齐观的,一般应以正强化即正面教育为主。此外,学校和教师还应根据未成年学生的不同年龄,采取不同的方法做好教育、管理和保护工作。由于法律对无民事行为能力人和限制民事行为人的权利能力和行为能力分别做了不同的规定,因此学校对这两类学生的保护职责是不同的。学校应当根据法定的保护职责分别制定针对不同学生的制度措施。第三节学生伤害事故的私法救济一、学校安全的法律调整由公法向私法的转换教育法学（一）介于公、私法之间的学校法人责任具体到学校,则所谓的侵权行为可以理解为学校在实施教育教学活动时由于未履行教育、管理职责而侵害学生身体的行为,承担的是一种介于公、私法之间的学校法人责任。由于现行法律没有关于学校无过错责任的特别规定,因此学校在学生伤害事故的归责中不存在因无过错行为而须承担责任的情况。学校等教育机构的身份有公办和民办之分。民办学校从登记注册之日起取得法人地位,成为独立的民事主体,所承担的是一种典型的法人责任;而公办学校虽然也是法人机构,但在履行对未成年学生的教育、管理职责时,是以公法义务履行者的身份出现的。同时由于公办学校的身份并不是国家机关,而是事业单位法人,因此其所实施的侵权行为并不适用国家赔偿。虽然公办学校的教育职责来自公法规定,但其中相当一部分已转为学校法人自主办学的范畴,应适用民法进行调整,尤其是在履行对学生的安全保护职责时,学校如果违反法定义务,过失侵害学生,造成损害事实的,所构成的法律关系应当界定为侵权法律关系,学校应以法人身份依法独立承担责任,所承担的是一种私法责任而非公法责任。即便是仍具公法性质的学校教育、管理职责,对其所进行的法律救济也已变化,出现了由公法向私法、由公法义务履行者向学校法人的转换。一、学校安全的法律调整由公法向私法的转换教育法学（二）学校赔偿责任的社会化根据我国近年来的做法,把学校的办学风险纳入保险责任范围,使学校事故的赔偿责任社会化,是解决学生伤害事故中可供借鉴的思路。保险机制对于解决学校安全中的突发性问题、构建安全学校和稳定的教育教学环境有着重要而特殊的意义,是一种有益的风险管理工具。建立学生伤害事故的保险机制可以把办学的风险和赔偿的责任适当分散到社会,使受害学生的权益得到保护,同时也给学校解除后顾之忧,让学校全心全意地去做好教育教学工作,从而使学生的身心得到全面发展。根据教育部《学生伤害事故处理办法》、《中小学幼儿园安全管理办法》以及教育部、财政部、中国保险监督管理委员会《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》的要求,全国各地中小学校已普遍推行意外伤害校方责任保险制度。具体来说,其积极意义表现在如下四个方面:(1)保护受伤害学生。(2)为学校工作松绑。(3)促进学校加强安全管理。(4)有利于对学校安全管理工作的外部监督。二、《民法典》对处理学生伤害事故的相关规定教育法学（一）规定了学校对未成年学生的教育、管理职责教育部2002年6月发布的《学生伤害事故处理办法》明确规定了“学校对未成年学生不承担监护职责”,并且这一原则在后来的《侵权责任法》《民法总则》中得到了肯定。《民法典》延续了这一原则,在第1199条中明确规定学校“能够证明尽到教育、管理职责的,不承担侵权责任”。该法还把学生伤害事故的学校侵权责任与监护人责任分列,对学校侵权行为做了过错责任的归责规定,而对监护人则延续了以往的无过错责任规定。（二）规定了学校教育机构侵权行为的过错责任《民法典》第1199~1201条对学校教育机构的侵权行为也做了明确的过错责任规定。依据这一规定,对未成年人依法负有教育、管理义务的学校、幼儿园或者其他教育机构,未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害,或者未成年人致他人人身损害的,应当承担与其过错相应的赔偿责任。二、《民法典》对处理学生伤害事故的相关规定教育法学（三）规定了以年龄为构成要件的学校侵权责任分配《民法典》承续了《民法总则》的规定,把无民事行为能力和限制民事行为能力的分界年龄由10岁下调到8岁,并据此对学校的侵权责任做了重新分配。《民法典》第1199条规定:“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的,幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担侵权责任;但是,能够证明尽到教育、管理职责的,不承担侵权责任。”第1200条规定:“限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害,学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的,应当承担侵权责任。”第1201条规定:“无民事行为能力人或者限制民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间,受到幼儿园、学校或者其他教育机构以外的第三人人身损害的,由第三人承担侵权责任;幼儿园、学校或者其他教育机构未尽到管理职责的,承担相应的补充责任。幼儿园、学校或者其他教育机构承担补充责任后,可以向第三人追偿。二、《民法典》对处理学生伤害事故的相关规定教育法学（四）新增了“自甘风险”的相关规定自甘风险原则是完全独立的行为人免责事由,是对实践中长期存在问题的一种回应。《民法典》第1176条规定:“自愿参加具有一定风险的文体活动,因其他参加者的行为受到损害的,受害人不得请求其他参加者承担侵权责任;但是,其他参加者对损害的发生有故意或者重大过失的除外。活动组织者的责任适用本法第一千一百九十八条至第一千二百零一条的规定。”根据该条规定,自甘风险原则的构成要件主要包含四点,即受害人明知有风险,受害人自愿,风险系固有风险,以及无加害人或加害人无故意、重大过失。依据自甘风险原则适用的情形的不同,文体活动可以分为学校文体活动、对抗性较强的文体活动及冒险活动,因此应结合活动参与者及活动组织者的不同身份对个案进行不同的适用。三、学校安全保护职责由公法向私法的转换教育法学（一）学校安全保护的民事义务公法上的学校安全保护职责被规定为一种教育、管理的职责,《民法典》承续了这一公法规定,并基于私法的考虑,在法律关系各方主体的权利与义务设定上权衡各方权益,规定了学校对由于违反了对学生的教育、管理职责所引起的学生损害予以赔偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务。这可以看成学校安全保护职责由公法向私法的一种转化,其目的在于积极预防、妥善处理学生伤害事故,保护学生的合法权益。了切实保护未成年学生的合法权益,在对学校提出更高要求的同时,《民法典》还加强了对未成年人的监护规定,通过家庭与学校双管齐下,使未成年学生的人身安全真正得到保护。在此之前,《民法通则》中涉及未成年人监护方面的规定仅2条,而《民法总则》则达到了12条。在内容方面,《民法总则》以近千字的篇幅,进一步丰富了监护制度,完善了有关国家监护的规定。《民法典》延续了这些法律规定,使学校能切实地履行好自己的教育职责。这些立法措施表明,虽然未成年人行为能力的年龄标准下调了,但对未成年人的法律保护并未因此放松。三、学校安全保护职责由公法向私法的转换教育法学防止由于自己的行为而致未成年学生人身损害的义务1防止由于未成年学生的行为而致其他学生人身损害的义务2预防、制止第三人侵权行为致未成年学生人身损害的义务3（二）学校安全保护的民事义务内容民法上的学校安全保护职责要求对因社会接触或社会交往活动而对他人所引发的危险尽到合理注意,并采取必要措施防范、去除危险,或者在危险发生后采取救助等措施,以防止损害发生或进一步扩大的责任。从民法的角度看,学校在其职责范围内对其学生应予履行的民事义务可做如下内容分类:第四节学校安全责任制一、事业单位人事争议概述教育法学学校设置负责学校安全的责任人分工制,责任人包括学校的法定代表人或主持工作的负责人、学校各安全管理工作的直接责任人、学校安全管理的具体责任人直至学校所有岗位的教职员工。各责任人的职责分工如下：(1)学校的法定代表人或主持工作的负责人应当依照法律、法规和政策的相关规定,切实履行下列职责:1)认真宣传、贯彻执行安全法律、法规和规章~9)建立重大安全事故报告制度,在第一时间向上级主管机构报告安全事故,不得瞒报、谎报、迟报或漏报。(2)学校各安全管理的直接责任人(分管安全工作的副职或单位确定的分管领导),应当依照法律、法规的相关规定,履行以下职责:1)宣传、贯彻、执行学校安全管理工作的法律、法规~8)认真查处不符合法律、法规规定的安全条件的教育教学活动。(3)学校安全管理的具体责任人(安全主任或相应人员),应按照学校的安全管理职责,分别落实任务,切实承担安全管理责任。依法追究有关安全管理具体责任人的责任时,应实行责任倒查、分级处理的原则,根据事故情节,区分责任轻重,分别对相关责任人给予相应的处理。1)贯彻执行有关安全管理的法律、法规和规章制度~8)具体组织展开学校安全事故的现场处置、安全救助、事故调查、善后处理、情况报告等工作。(4)学校所有岗位的教职员工,均应严格执行校园安全管理制度,履行有关安全职责,承担相应安全责任。二、学校安全应急预案教育法学为加强学校安全工作的组织领导,有效预防、及时控制和消除安全事故,最大限度地保护师生的人身和财产安全,维护学校稳定,应根据具体情况制定安全事故应急预案。应急预案应结合实际情况,做到责任明确、信息顺畅、反应迅速、处置有力,最大限度地减少安全事故造成的损失。应急预案的内容主要包括组织机构建构和预防与应急准备等方面。组织机构建构预案主要是指成立突发安全事故的应急处理领导小组,在学校领导班子统一领导下,指挥和组织学校安全事故的应急处理工作。预防与应急准备预案包括保证应急资金和设施、设备、救援物品等物资储备;定期组织开展多种形式的宣传教育、安全事故应急处理相关知识、技能的培训和应急演练;加强对各部门、学科、各班级的领导,明确责任,全面戒备;加强监测,掌握信息,严密观察学校的日常活动情况,发现情况及时向安全事故应急处理领导工作小组报告;沉着应对突发性事故,服从指挥,执行命令。三、学生安全教育制度教育法学(1)交通安全教育包括行路、骑车、乘车、乘船等方面的安全常识。(2)日常生活安全教育包括防触电、防煤气中毒、防火、家务劳动安全、饮食卫生等。(3)消防安全教育包括教育学生掌握用电、用气、用火安全常识,严禁违章操作,能正确识别并学会使用各类灭火器。(4)卫生防病教育包括教育学生严格遵守食品卫生,注意饮食卫生习惯和用药卫生,严禁食用过期、变质、有异味的食物;防止食品污染、有效防止细菌性食物中毒及防止其他常见的食物中毒,不食用发芽的马铃薯,没煮透的四季豆、鲜黄花菜,野生蘑菇等。(5)活动安全教育,包括运动环境和器械的安全,体育课的安全,游泳、滑冰等运动项目的安全,野外活动与游戏的安全、人流拥挤的公共场所的安全等方面的常识教育。(6)自然灾害中的自我保护教育,包括水火灾、暴风雨、雷电袭击、地震等灾害发生时的各种保护与逃生知识与技能。(7)社会治安教育,包括预防与应对偷盗、诈骗、抢劫、挟持、绑架、黄毒等违法犯罪。(8)意外事故处理教育,包括教育学生发现安全隐患,掌握安全应急常识,牢记应急电话等。四、学校安全的责任追究制度教育法学对应履行而未履行安全管理职责的学校负责人和事故直接责任人,应当实行安全事故责任追究。对严重违反学校安全管理制度的学校负责人和事故直接责任人,在学校内实行通报批评制度。对严重违反学校安全管理相关规定,致学生伤害事故发生,或者导致学校财产经济损失的学校负责人或直接责任人,应根据其失职、渎职情节严重和损失