ANBOUND-战略观察-第223期：国内“新土地运动”之辩

PAGEPAGE13国内“新土地运动”之辩摘要：近期，国内对统筹城乡、新农村建设中“倒腾”农民宅基地土地指标的问题争议甚大。反对者认为，这些标榜为新农村建设的土地改革的做法，是拿农民的土地利益做文章，以用地指标来继续搞“土地财政”。尤其是国内“新土地运动”之辩摘要：近期，国内对统筹城乡、新农村建设中“倒腾”农民宅基地土地指标的问题争议甚大。反对者认为，这些标榜为新农村建设的土地改革的做法，是拿农民的土地利益做文章，以用地指标来继续搞“土地财政”。尤其是“拆村并居”、新民居等做法，堪称和平时期的“新土地运动”，这是前无古人的，而且会出大事。情况真的如此吗？在我们看来，相关问题是涉及国内重大的土地政策和农村政策，必须建立在全面和客观的分析基础上，才能得出更加相对合理的结论。战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。如需要更多的信息，请联系安邦集团。E-mail:hejun@安邦集团总部服务热线086-010-59001350086略观察第223期第223期2010/1贺军李浩近期，国内对统筹城乡、新农村建设中“倒腾”农民宅基地土地指标的问题争议甚大。反对者认为，这些标榜为新农村建设的土地改革的做法，就是拿农民的土地利益做文章，以用地指标来继续搞“土地财政”。尤其是“拆村并居”、新民居等做法，堪称和平时期的“新土地运动”，这是前无古人的，而且会出大事。情况真的如此吗？在我们看来，相关问题是涉及国内重大的土地政策和农村政策，必须建立在全面和客观的分析基础上，才能得出更加相对合理的结论。一、统筹城乡推动国内“新土地运动”在中国，农村、农业、农民三大问题，合称“三农”，近8年来始终是每年年初中央一号文件的主题。在三农问题中，土地才是基础和核心。实际上，自从中国实行家庭联产承包责任制之后，农村劳动的生产效率显著提高。但是由于目前土地要素的流动性仍然没有突破性的进展，中国农业生产的规模化经营一直无法实现，这也是今年以来农产品价格持续高涨的根本原因，而所谓资金炒作其实只是一个表象。因此，促进农村土地流转，是中国农业发展历程中最核心的改革。改革开放后，中国在“土地在用途管制下流转（简称土地流转）”问题上经历了三个发展阶段：一是自发流转阶段，随着上世纪80年代中期农村多种经营的兴起，到稍后农村富余劳动力大量进城打工，加上农业税和“三提五统”的负担较重，农村撂荒地开始出现，这就使得土地流转逐步孕育而生。二是螺旋推进阶段，1986年4月，《民法通则》首次提出农民的承包土地经营权概念，并将承包土地经营权视为一种与财产所有权相关的权利。1993年，十四大通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，正式明确提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权有偿流转”。但这种政策上的松口并不完全：1998年，国家有关部门整顿农地市场交易。1998年末，广东省政府停批庄园用地并开始清理整顿已上项目；沈阳市取缔绿色庄园招商；长沙、西安、北京采取相应措施打击庄园经济。最后，在1999年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验，这才最终结束全面管制农地的阶段。三是政策鼓励阶段。2002年8月颁布的《农村土地承包法》规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理决定的通知》；2005年中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，同年，广东、湖北两省开始探索以地方立法的形式推动“同地，同价，同权”深层次的土地流转，即农地市场交易。此后，中央政策一直朝着允许各地开展土地流转试验的方向前进。最重要的两个标志是，一是2007年批准成都、重庆进行城乡统筹改革试验，提出土地流转问题。二是在2008年，中共中央总书记胡锦涛9月30日在安徽小岗村考察时提出，在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此后不久召开的十七届三中全会更是作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出“要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”近两年来，农村土地流转试验在各地兴起，其中，地方政府是最主要的推动力。但要指出的是，这个阶段的土地利用改革，一个更大的背景，那就是城乡统筹和户籍改革。城乡统筹的目的是要以城哺乡、以城带乡，通过城市反哺农村来平衡城镇和乡村的财富分配，缩小城乡差距，将更多的公共服务和社会保障延伸到农村。但如何实现这个目的呢？各个地方政府都将核心解决办法集中到了农村土地上。各地的大致思路是，充分而主动地利用级差土地收益规律，从而更合理地配置城乡空间资源，给城乡统筹提供坚实的资金来源与工作平台。而对成都城乡统筹试验持肯定态度的北京大学中国经济研究中心的周其仁教授指出，级差土地收入是在资源的流转中产生的，因此要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。在这个背景下，各地掀起的拆村并点、土地换户籍等做法，形成了以农村土地资源利用为特色的“新土地运动”。国内大规模城镇化发展至今，中央不断加强保护土地资源（尤其是耕地资源），各地土地资源都逐渐稀缺。不过，2008年6月国土部颁布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》为地方政府解了套。这一文件的核心是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。在4万亿刺激经济政策的背景下，这一政策为地方破解土地瓶颈开了闸。在统筹城乡、新农村建设的大潮中，各地创新出了“拆村并居”的新民居运动，通过合并自然村，复耕农民宅基地，从而获得城市建设用地的指标，再在这个空间上来做出其他文章。据河北省国土资源厅透露，到2012年，保守估算，新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。二、“新土地运动”引发国内各界的激烈争议当各地在城乡统筹之下纷纷推动新农村建设时，“新土地运动”也掀起了一轮大辩论：到底能不能动农民手上的土地？应该如何动？在反对者中，中国人民大学农业与农村发展学院郑风田教授的观点颇具代表性。他将“拆村并点”称为“灭村运动”，就是打着神圣的名义（诸如让农民住进现代化的楼房、城乡一体化、新农村建设等）没收农民宅基地、侵害农民财产权益、破坏农民村落文化的一种地方政府强制收地行为；其实际的目的是借助“土地增减挂钩”政策漏洞获取建设用地指标、突破国家土地管制红线、满足土地财政与开发商需要的侵民运动。这种评价的理由主要集中在两点上：首先是地方政府强制性的推动，仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害，也使农民感觉一切都是政府强加的，抵触情绪极大，这一点从各地屡屡曝出的流血事件即可看出。其次是拆村并点后，将农民强行“赶上楼”，忽视了在现阶段，中国农村经济并不发达的事实。有调查表明，很多拆村并点后的农民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。”农民的日常生活支出从平均每户11617元增加到15706元，平均每户支出增加了4088元左右，增幅达35.19%。而地方政府普遍对农民房产、宅基地补偿不足，造成经济上的极大损失，加剧了对政府的不信任。在反对者看来，此轮在城乡统筹口号下的“新土地运动”本质上是一种政府的“阴谋”。他们之所以如此热衷，还是因为“土地财政”的刺激。这两年，城市建设用地指标已经被用得差不多，18亿亩的农村耕地红线又谁都不敢碰，很自然就想到这个方法，既能推进城市化进程，又能拿到差额的土地，看上去两全其美。值得注意的是，反对意见得到了高层人士的支持。中央农村工作领导小组副组长陈锡文今年以来多次反对“新土地运动”。在今年“两会”上，陈锡文曾直接痛批一些地方利用城乡建设用地增减挂钩，本质是拆除农民房屋，节约出来土地，变成建设用地指标，然后再转变到城市中使用。他认为，动农民土地的合法性有问题。很多地方根本不是试点地区，也没有国土部借出的周转指标，就大拆农民房屋，让农民上楼，这明显违规、违法。他强调，是否纳入试点的标志是，当地是否获得国土部的增减挂钩周转指标，没有指标，一动土地就是违规、犯法。城乡建设用地增减挂钩，本意绝不是缺地大城市可到农村拆房拆村，置换土地指标，如果那样，“不就乱了吗？那个不行！”其次，补偿问题。陈锡文说，虽然有的地方让农民上楼后每亩赔偿达20万元，较之以前征地赔偿，地方政府“手指头缝比过去松了一点”，但实际上挣钱多的还是当地政府，它没有把钱全部返还农民。陈锡文指出，把指标转到城镇去建设市区，所转土地指标增值收益，须全部返还农村。而支持者指出，“新土地运动”的方向没有问题，关键是对政府要有监督。复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭认为，这场改革可以回避掉关于土地所有权在法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，并且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，转让了农村土地使用权的农民可以获得城镇户籍和经济补偿，对于解放土地生产力的意义堪比当年的家庭联产承包责任制。中央党校党国英教授则强调，这场改革利大于弊；如果有好的规范性政策，这项工作也可以有利无弊。其理由基于以下几点：一是符合中国农村发展的现状，从长远看，中国农民的大部分村庄必须改造，如果农民居住在旧村庄，尽管房屋的占地面积比较大，但多出的宅基地并不能成为“货币化”的收入，对农民生活水平的提高无所裨益。二是随着经济的发展，现在的大多数农民已经基本上摆脱了传统生活模式，集中居住没有问题。三是总体来看，村庄整治（主要是增减挂钩政策的实施）能提高农村土地利用效率，完全解决城市建设用地短缺问题。四是村庄整治引起的农村居民集中居住，还会带来投资需求，将为今后20年中国经济增长带来持续动力。持肯定态度的观点也认为，“新土地运动”必须规范政府的行为，例如不能强制，不要搞“搬净赶绝”，要充分解决好失地农民的生存问题等。后者更强调，目前暴露出的问题不能证明改革的失败，因为现在各地都在摸索，应该允许试验、允许出现政策失误。如周其仁教授就多次在不同场合表达了对成都模式的赞赏。那么，在各地的尝试中，又有何不同？三、国内各地“新土地运动”的模式在统筹城乡的战略之下，国内各地纷纷开展了新农村运动目前开展的改革试验中，成都、重庆、天津三个地方的做法基本上代表了不同的思路。（一）成都模式成都模式是周其仁最为推崇的，据他总结，成都在城乡统筹过程中，有效的利用了农村土地流转带来的优势。成都模式的成功之处在于，通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。在周其仁教授的相关研究报告中，成都在农村土地改革上的经验可总结为以下几点：首先，确权是土地流转的基础。成都市早在2003年就提出通过“三个集中”来推进城乡统筹，到2008年提出全面推进农村产权改革，其首要内容就是确权。这里讲的确权，不仅限于明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地和宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为前提和基础，贸然以行政手段发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，却很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。提出确权不容易，而认真执行更艰难。成都经由试点，摸索出一套实际可行的确权程序。其中最为人称道的，就是发明了“村庄评议会”（有的地方叫“村资产管理小组”），把历史上担负过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。由此，农村产改的确权，已从一个比较抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序。周其仁指出，经验表明，确权加流转，才能实现同地和同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的“土地流转”，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为深化改革加上了一道保险阀。其次，探索改革现行国家征地。从战略目标上看，十七届三中全会已经提出要区分公益性用地和经营性用地，并“逐步缩小征地范围”的战略目标。从未来看，唯有公益性用地才可以动用国家强制性的征地手段。成都经验很重要的一个方面，就是探索一条改革国家征地制度的现实路径。其中包含四个环节：第一个环节，在征地制度框架内，主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿，通过占补平衡和挂钩项目从都市的土地收益中，逐步拿出一个大数目，返还农村投入土地整治。第二环节，适当扩大征地制度的弹性。以都江堰向娥乡为例，那里在灾后重建腾出了三千亩非经营性建设用地，复垦后新增加的耕地留在原处，但“解放”出来的农村建设用地的指标却可以流转到靠近成都的双流区，换回6亿元重建资本。第三环节，寻找保护耕地的新机制。成都改革经验很重要的一个方面，就是从地方的土地出让金里每年拿出26亿-28亿元，直接通过补助农民的民生而保护耕地。据成都市长葛红林介绍，这里基本农田每亩每年补400元，一般农田补300元。最后一环，缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。目前，在城市地租地价急速上涨、政府严控耕地面积的双重约束下，集体建设用地直接入市构成了一个新的态势。成都在改革试验区的框架内，大胆而又谨慎地为农村建设用地入市提供创新的合法通道。特别是在利用级差土地规律为灾后重建方面，推出了开创性的城乡联建政策，进行了有益的探索。第三，寻找新的平衡点。在土地改革中，最难的就是平衡各方的利益。比如，农民失地后会不会同时失去住所？成都的做法是，按人均30-35平方米的宅基地标准，保证农民的居住权，包括那些进城务工失败了再回乡农民的居住权。具体思路是，把农村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建设用地分开处理，其中人均30-35平方米的那部分用来保证每个农民的居住权；余下的部分明确为“其他农村建设用地”，经由合适的程序可以释放出来进入流转。（二）重庆模式重庆模式中的一个关键点，就是“地票交易”。所谓“地票”，是包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，是经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。根据重庆的规定，“地票”交易必须在土地交易所里进行，并到所在土地行政主管部门登记备案。通过交易购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在“落地”时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。具体来看，地票交易有几个方面值得注意：首先，必须是符合条件的集体用地才能入场交易。按规定，必须符合两个前提：一是凡农村集体经济组织申请耕地复垦，必须经三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，防止农村集体经济组织的利益受到损害。二是凡农户申请宅基地复垦，必须有其他稳定居所、有稳定工作或生活来源，并且有所在集体经济组织同意复垦的书面材料，避免宅基地复垦整理交易后出现农民生活困难、游离失所的问题。同时，须经过四个环节，依次为：市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划编制相关专项规划，经市政府审批后实施；由农村土地权利人向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；土地复垦完毕后，复垦方向区县国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；区县验收合格后，向市国土资源行政主管部门申请确认，并由后者核发地票。其次，地票交易的同时保障农民权益。“重庆模式”打出的第一张牌是限定底价，上不封顶。重庆在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定出全市统一的农村土地的基准价格。如果交易价格低于基准价格时，土地所有者有权优先回购。第二张牌则是，不同形式的农村土地交易，交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配。其中，耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有；农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。第三，交易的核心是“先造地后用地”。即先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩。在运作程序上，重庆模式包括以下几个方面：农民让渡使用权，将宅基地复垦并经验收合格后，将获得等面积的建设用地指标；开发者通过竞标购入地票，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，拟做自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；一旦开发者在指标落地时竞标失败，则地票转给竞标成功者；其中的地票，可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。不过，根据渣打银行的调研，“重庆模式”也包含一些尚未得到明确解决的问题：虽然农民是否参与农地流转完全依据自愿原则，但是怎样确保今后不会演变成带有强制色彩的拆迁？怎样避免下指标的管理方式对地方政府开发冲动的诱惑？再者，在可观的地票收入刺激下，如何避免地方政府强迫农民搬迁的情况发生？如果发生地方土地管理部门任意处置农民土地的事情，农民可以向谁申诉？谁来监督农民住房的建筑质量？看来，如果没有“确权”这一基本的权利保障程序，后续的政策都有可能因政府执行失当而出问题。（三）天津模式2005年，“天津模式”最早出现在天津市华明镇、大良镇、小站镇以及南北辛庄村、后蒲棒村，其主要方式可以概括为“宅基地换房”五个字。所谓“宅基地换房”，就是在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。天津在房屋普查、建立档案的前提下规划建立新的小城镇，当一个村90%以上的村民提交申请之后，村委会与镇政府签订合同，准备实施换房。按照规定置换小城镇的新建住房后，原农村宅基地将统一复垦为耕地，原土地承包责任制并不改变，土地仍然发包给本村村民。其土地运作可以简单的概括为“建新”“拆旧”两大方面。在“天津模式”中，提交换房申请的农民没有过多限制条件。在“天津模式”中，资金来源可以简单概括为“先抵押贷款，再财政返还”，其具体含义是指，项目所需资金首先以土地出让收益权质押方式由银行贷款解决，而置换出的经营性用地以招拍挂有偿出让，政府收益部分（指财政税收）返还用于小城镇建设。房子建好之后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇住房。“天津模式”的问题在于，没有广泛征求意见，有的甚至出现强制现象。由于我国土地缺少市场定价要素，征地主要由地方政府定价，农民仍然缺乏充分的定价权。在没有找到合理的定价方式之前，忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况难以避免。有关资料显示，天津“宅基地换房”负责融资、建设的建筑公司是由东丽区区委成立的天津滨丽公司，政府又一次同时作为“裁判员”和“运动员”，土地增值被政府和开发商拿去太多，农民的利益分配问题尚无具体办法，权益无法保障。另一方面，虽然天津模式的相关配套设施涉及解决农民进城后的就业途径，但是实际操作并没能达到预期的效果，有的农民进城后仍然没有工作，收入比过去从事农业生产时有较大减少。同时，“宅基地换房”模式中，农民虽然集中居住在新建的小城镇，而户口却仍然是农业户口。（四）三种模式的比较成都模式重庆模式天津模式是否确权由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序选择九龙坡、南川、梁平、垫江等4个区县先行开展试点工作，确认核实地块、面积、重建登记簿、颁发经营权新证没有土地流转在确权基础上，利用政府成立的农村土地流转交易平台、全市场化运作的农村产权交易所、农民自发组织成立的股份合作社来实现土地的流转利用“地票”在土地交易所进行市场化交易用宅基地直接换房，不能流转对农民权益的保障（1）通过占补平衡和挂钩项目从都市的土地收益中，逐步拿出一个大数目，返还农村投入土地整治；（2）从地方的土地出让金里每年拿出26亿-28亿元，直接通过补助农民的民生而保护耕地；（3）按人均30-35平方米的宅基地标准，保证农民的居住权。（1）“地票”交易中，限低不限高；（2）不同形式的农村土地交易，交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配；（3）实施土地换户籍，完善入市农民的社保。（1）对于农民原有的土地，土地的承包责任制并没有改变，可耕种土地没有减少，农民依然拥有土地的承包经营权；（2）在换房后，政府建立农民再就业机制，但无法保证；（3）为农民按城镇职工标准交纳养老保险，每月40元/人，参保金由政府买单。户籍制度把城乡户籍制度改为按居住地登记户口，实行了城乡一元化的户籍制度，农民在城镇租房即可入户。实施“土地换户籍”政策“宅基地换房”后，“农民”变为“居民”，农民的身份并未发生变化，依旧是集体经济组织的成员，户籍并未发生深刻变化。耕地恢复实施耕地保护金制度，主要用于履行了耕地保护责任的农民个人养老保险补贴和村组集体经济组织现金补贴，以及耕地流转担保和农业保险补贴。“先造地后用地”，先把农村建设用地转化成耕地后，才在城市新增建设用地。原有宅基地统一复耕，实现耕地总量不减，质量不降，占补平衡。是否存在强制性现象有有有四、客观看待“新土地运动”与发展农村经济问题从上述内容来看，中国的农村土地改革实践已经在很多地区开始起来。对城乡统筹背景下的“新土地运动”，我们也需要客观看待，具体问题具体分析。不能因为出现了一些问题，就把所有的改革一棍子都打死。首先必须明确，要解决“三农”问题，土地改革是一个绕不过去的关键。数千年来，土地都是中国农民最大的利益。在共产党所领导的新民主主义革命中，土地改革也是调动亿万农民积极性的重要手段，一个“打土豪、分田地”的产权变革，就颠覆了广大中国农村的制度基础。在三十年来的改革开放中，中国只是不彻底地改革了土地的使用权和收益权，结果就成功推动了中国农村经济改革。形势发展至今，未来的中国农村改革，就剩下土地制度过个最后的“硬骨头”了。囿于公有制的限制，土地产权制度虽然短期内很难进行根本改革，但如果让农民从土地资源中受益，这已是解决“三农”问题未来必须回答的大问题。其次，中国农村土地利益的效率需要提高。迄今，中国绝大多数农村土地的利用，还是在传统农业体系下的小农方式。利用效率较高的情况有两种：一是农村土地进入了城镇化和工业化进程，用学者的话说就是，因为用途改变而获得了级差地租。二是农业产业向现代化发展，由于引进资金、技术和专业组织方式，在发展农业上有了更大的收益。后一种情况只在国内少数局部发生，前一种情况比较普遍，这与分税制之下地方政府追求“土地财政”有关。未来中国还将继续提高城镇化水平，而农业产业也需要现代化发展，这两方面的压力都要求中国的农村土地资源应该提高利用效率，这也是资源优化的重要过程。安邦研究人员在四川多个县域的调研结果也显示，很多农村地区在确权基础上的土地改革，确实提高了土地利用效率，同时增加了耕地，农民收入也得以提高。第三，土地改革问题应该调动地方政府积极性，为地方改革保留空间。中国是“大政府国家”，相当一部分体现在地方政府身上。中国改革开放的历程显示，每当地方政府的积极性被调动起来之后，中国经济的速度就会加快，甚至过热。“新土地运动”之下，在用硬约束来保证农民利益的前提下，应该鼓励地方政府进行土地改革的尝试，探索符合区域特点、兼顾各方利益的改革方式。如果中央对统筹城乡的具体做法一竿子扎到底，由于担忧农民利益被剥夺而停止改革，地方政府将会无所适从，很多工作就没法做了。中央的职责是管战略、管大方向，地方政府则要探讨具体的办法和方式。在以客观态度推动“新土地运动”改革的同时，还可以从另外的角度来看待农村的土地改革问题。小城镇化为中国农民改变命运提供了一种选择，但城镇化是否一定会提高“转型”农民的生活质量和福利水平？答案并不都是肯定的。城镇化绝不只是把农民搬到城市里居住，还要有工作、有产业、有医疗和教育、有社会福利、有稳步提高的收入。在我们看来，国内现在谈城镇化存在一个误区，就是把城镇化与农村经济、农业产业化割裂开来，这样的城镇化就是人往城里走、资源往城里流、企业往城里搬、消费向城里集中，这与过去的大城市扩张并无二致。在这样割裂的城镇化之下，农村经济得不到发展，留下来的农民则出现赤贫化。选择城镇化、土地流转是一种方式，它走的还是依靠城镇化、工业化的路子，获取的利益主要还是级差地租。城乡统筹、新农村建设的最终目的，都是为了解决“三农”问题，提高农民的收入和生活水平。因此，在中国农村，城镇化问题实际上就是如何发展农村经济的问题。在我们看来，如果能够让农民从土地中有利可图，如何使农业发展成现代化的产业，让农民组织起来去获得更多的利益，让农民更多介入产业链、分享更多流通领域的利益，这同样也可以实现提高农民收入、改善“三农”问题的目的。这时候，农民未必愿意大量涌向大城市，小城镇化也更容易搞。在这个过程中，如果配套农村土地制度改革，使土地能够真正为农民所有，土地资产能够交易流转，除了搞房地产之外，农村还有其他生财之道，农民也会更愿意来经营土地。我