政策工具研究类型学分析

分析框架三、本文分析思路萨拉蒙胡德萨瓦斯奥斯本一、分类研究的意义二、学者们的研究综述分类是选择、应用的基础工具主义途径认为，为了使用恰当的工具将政策失败转化为政策成功，政策工具研究应区分工具间的属性和特点，了解特殊工具的内在作用机制，以便于辨别、提炼具有普遍适用性的工具，扩大其适用范围。政策工具分类的意义在于，分类总是要根据一定的规则来进行的，而这些规则正是根据工具之间的不同特性得出来的。正确的划分政策工具是正确地选择工具提供的前提，了解工具箱里面的每个工具的特点才能快速的，有效地选择工具，并结合实际的运用。奥斯本和盖布勒的36支箭特许经营、技术支持公私伙伴关系、信息公共部门之间的伙伴关系介绍推荐、半公半私的企业志愿者服务、公营企业有价证券、采购后果费、保险催化非政府行为、奖励召集非政府领导人开会改变公共投资政策政府施加压力

建立规章制度和制裁手段管制或放松管制进行监督和调查颁发许可证税收政策拨款补助贷款贷款担保合同承包种子资金股权投资自愿者协会共同生产或自力经营回报性安排需求管理财产的出售、交换和使用重新构造市场

传统类创新类先锋类简析

在传统性工具中更多的是涉及到非经济性质的任务，即使是涉及到经济性质的行为，政府在其中的主导性大，比如拨款、补贴、补助。20世纪初美籍奥地利经济学家熊彼德系统地提出了创新的概念，他认为创新是建立一种新的生产要素组合的生产函数，他明确的提出了“新的或重新组合的或再次发现的知识被引入经济系统的过程”称为创新。其中这个新组合中就包括了采用新的生产方式，实行新的企业组织形式。如果我们套用熊彼德在企业中关于创新的论述，那么在政府工具中，这些创新性的工具因该是政府建立一种新的生产要素组合的工具，这些工具采用了公共物品提供的一种新的生产方式，实行了一种新的治理形式。这个推理正好能很好的解释这些创新性工具的特点。在这些创新性工具中更多的采用了私营部门来提供公共物品和公共服务，政府则致力创建“掌舵型组织”。正如奥斯本自己所言“私营部门不擅长于上述第一份清单上列出的任务，但却能很好地履行第二份清单上的任务。当任务是经济性质的，或者是属于投资导向的时候，私营部门比公营部门或第三部门有效得多。在效法别人的成功经验方面私营部门也更有效，因为有利可图会吸引投资者，并驱使私营公司去模仿它们的成功竞争者。”萨瓦斯在提出提供物品和服务的不同机制之前对物品和服务进行了分类。这里的逻辑联系可以这样理解，物品和服务是不同提供机制的对象，这些物品和服务的分类的结果在某种程度上就确定了政府和非政府机构在物品和服务提供中所扮演的角色。所以萨瓦斯在进行机制的分类之前介绍了两个重要的前提前提一、通过在消费的竞争性和使用的排他性这两个纬度，我们可以将物品和服务进行分类易于排他难于排他个人消费个人物品（食品、衣服、住房）公用资源（海鱼）共同消费可收费物品（有线电视、电话、电力）集体物品(国防、治安)表一依据内在特性划分的四种物品前提二、服务的提供、安排和生产消费者直接获得或接受服务，他们的范围很广，可以是个人、私人组织、政府机构等。生产者和企业中的生产者的概念大体一致，他们直接组织生产、或者直接向消费者提供服务。在以往的政府管理理念中，生产者限制在政府机构，而在新的治理理念中，服务的生产这的外延扩大到了私人企业、非营利机构、市民志愿组织，有时甚至是消费者自己。服务的安排者是指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。在一般情况下，安排者是政府机构，不过有时自愿组织或消费者自己也可以成为服务的安排者表二公共服务提供的制度安排服务安排安排者生产者谁支付成本政府服务政府政府政府政府出售消费者政府消费者政府间协议政府（1）政府（2）政府（1）合同承包政府私营部门政府特许经营（排他）政府私营部门消费者特许经营（非排他）政府和消费者私营部门消费者补助政府和消费者私营部门政府和消费者凭单制消费者私营部门政府和消费者自由市场消费者私营部门消费者志愿服务志愿消费者团体志愿消费者团体N．A有合同承包的志愿服务志愿消费者团体私营部门志愿消费者团体自我服务消费者消费者N．A简析在萨瓦斯的政策工具中，消费者、生产者、安排者极为重要。这三个概念可以说是整个民营化的核心，是政府角色定位的基础。对于许多集体物品而言，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用来决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。因此萨瓦斯根据物品和服务中各个类型的特点，结合各种工具的优缺点，进一步提出了萨瓦斯进一步提出了各种类型的物品适合的安排方式。胡德胡德分类的前提是以信息的接收和信息对外部的影响力这两个控制为横轴，以政府的四种资源为纵轴，把整个工具分为八类。可以这样说胡德是从控制论的角度，首先将政府工具分为获取信息工具和影响社会工具，然后根据政府所拥有的四种资源“信息节点、财富、权威、组织”再具体细分。政府—社会接触面获取信息获取信息获取信息获取信息影响社会影响社会影响社会影响社会信息节点财富权威组织基本资源Coin信息金钱官员象征处理特定层次预定的信息一般层次定制的支付经管理的象征个别处理大众信息

公开支付

普遍性象征

规模处理

表三Governmenteffectors

简析在表三中，胡德是根据政府如何利用四种资源来影响外部世界，明确的说就是政府影响外部世界的工具。胡德认为，政府利用信息节点发布建议、游说；利用财富来开出政府支票；利用官员的正式判断、官方的权威来引导外部世界；利用组织能力的直接行动，进行处理。“在NATO表中，这四种类型的资源并不是完全独立于彼此的，他们在某种程度上是交叉的”。在应用层次，胡德分为一般层次和特殊层次。特殊是指工具是针对特殊的、制定的人群或组织或条款，例如针对退伍军人的政策。一般是指大范围地影响外部世界。政府—社会接触面获取信息获取信息获取信息获取信息影响社会影响社会影响社会影响社会节点接收有酬信息正式请求改造接受机制基本资源Coin信息金钱官员象征处理积极直接询问消极主动建议检查、视察秘密监测未被恳求的信息未被恳求的建议义务性显示

“十字转门”表四:Governmentdetectors

简析表四中胡德是根据政府如何利用四种资源来获取信息的，简单的说就是政府获取信息的工具。胡德认为，政府利用信息节点获取信息，利用拥有的财富购买信息，利用官员的权威获得信息，通过改造组织中的信息设备和训练员工来获取信息，这四个方面是政府的四种资源在获取信息上的应用。获取信息和影响外部世界所使用的coin都是一样的，区别在于在获取信息方面分为两个层次的工具，积极的和消极的。胡德把积极解释为政府走出自己的办公室去获得信息或主动的谈话，消极指政府只是在一个固定的地方等待消息或不采取谈话的初始权。萨拉蒙：十五种政策工具关键纬度程度工具对政府绩效的可能性影响有效性效率公平性可管理性合法性强制性低侵权责任、公共信息、税收支出低中低中高中凭单制、保险、补助金、政府公司、贷款保证、直接贷款、合同、标准要求、矫正税中高中中中高经济管制、社会管制高高/低高低高/低直接性低侵权责任、补助金、贷款保证、凭单制低高低低高中税式支出、合同、社会管制、标准要求、矫正税低/中中低低高高保险、直接贷款、经济管制、公共信息经济管制、政府公司、直接行政高中高高低表五：萨拉蒙续上表自治性低经济管制、社会管制、直接行政、公共信息、直接贷款、政府公司、保险高低高中/低高中补助金、贷款保证、合同、标准要求中高中低中高凭单制、侵权责任、税式支出、矫正税低高中/低高/中中可见性低经济管制、社会管制、标准要求、侵权责任、保险无低低低高中公共信息、合同、贷款保证、税式支出无中中中中高直接行政、直接贷款、凭单制、政府公司、补助金、矫正税无高高低低工具分类的四个基本要素1提供的产品类型如：公共产品、服务、现金、保护3交付系统如：政府部门、非营利组织、当地政府等2交付方式如：贷款、通过税收等4规则“每一种政府工具都具有某种特征，使得其可以被识别出来”——萨拉蒙四个关键维度、五个评估标准

---萨拉蒙有效性效率公平性可管理性合法性关键维度强制性直接性自治性可见性学者萨拉蒙罗威达尔林德狄龙

麦克唐纳尔

艾莫尔

英格拉姆施奈德英格拉穆

霍莱特

拉梅什

标准政府活动性质

根据工具目标工具强制程度工具直接行政社会规制经济规制合同、拨款直接贷款贷款担保保险税收支出收费、用者付费债务法政府公司凭单制

规制性工具非规制性工具法律工具经济工具交流工具命令性激励性能力建设系统变化激励能力建设符号、规劝学习权威经济诱因能力建设符号、规劝自愿性强制性混合性其他学者本文的分类思路在上面介绍的学者中，他们所采用的分类或者是组织的类型，或者是权力的类型，这些标准是从静态分析角度归纳公共服务、物品提供方式的不同制度安排。本文尝试从动态分析角度来分析，可以从依赖政府制度安排向更多依靠私营部门的制度安排过渡。詹姆斯·

N·罗西瑙（JamesN.Rosenau）和恩斯特-奥托·切姆佩（Ernst-OttoCzempie）在的《没有政府的治理》中指出，治理（governance）实质上就是为了实现公共的目标而采取的集体行动。与统治（government）相比，治理是一种内涵更为丰富的概念，它既包括政府或正式的机制，又包括非政府或非正式的机制。而治理工具的变化正好反映了这样一个从统治到治理理念的改变过程。四主体角色变化图设计这个图的最终目的是要来说明作为公共物品和服务的多元模式，在这个模式在中四个主体——政府、私营部门、志愿组织、消费者的不同排列组合是造成不同治理工具的原因。就像下面的连续图所表现的，在模型的一端时公共机构，另一端是私营部门或非盈利部门，而中间部分是既非私人又非公共组织，这样的连续体模型给公私合作提供了远景和内涵，四个主体的不同组合这将促使不同治理工具的应用。连续体模型在政府制度安排中，政府承担了全部的责任，包括经济责任和社会责任。在慢慢的转变过程中，就引进了委托代理的管理方式，通过合同外包，特许经营，补贴等这些形式来实现。在委托代理中，政府把实际的生产活动委托给民营部门，在部分领域，经营权的退出，而在这个变化过程中，政府从生产者退到了幕后，以安排者的身份自居。私营部门通过承担合同，在一些以前没有涉及的基础建设领域中承担生产者的担子。政府制度安排

非政府制度安排政府政府间政府合同政府政府特许自由志愿自我服务协议出售外包补助赠券经营市场服务服务在这些组合中，政府的主导性大将是一种重政府强制力的工具。私营部门的比重大将会是经济诱因的工具。而在信息工具类中，政府的约束是一种软约束的。综上，政府、私营部门、志愿组织、消费者这四个主体在提供公共物品和服务中的不同排列组合，每个组合就是一种工具，在每个工具中四个主体的作用不同，而造成工具的影响方式不同。以强制力来影响可以列入规制工具中，以经济诱因为影响方式可以规在经济诱因工具中，以软约束为影响方式的可以放在信息工具栏中。三分法所以在此基础上，本文采用三分法，分为规制性工具、经济诱因工具和信息工具。划分的标准采用政府在各个工具中强制力的递减。规制性工具具体可以分为：规制工具是政府采取了强制力来使目标团体达到某种要求。经济诱因工具有下列形式：经济诱因工具是政府采取了经济手段来达到要求的特征。最大的优点是目标群体具有较强的积极性，有动力。信息工具：政府利用在拥有信息方面的优势，利用信息来引导社会的发展。行政指导信息发布认证意识形态仪式、象征志愿组织税收、支付补贴、用者付费凭单制、合同贷款产权确定、交易直接行政经济管制社会管制规制工具经济诱因信息工具治理水污染工具类型具体方式规制工具许可证制度取水许可证、废弃物倾倒许可证标准设立污水排放标准行政处罚停产关闭经济诱因工具税收排污税排污收费制度排污费水权交易信息工具定期公告环境监测网ISOISO/DIS19011《质量或环境审核指南》空气指数空气指数级别简析这个以政府、私营组织、志愿性团体、消费者的组合变化为突破口，以各个主体在不同的工具中作用性差异，而采取的强制力强弱不同的分类中，优点是能很明显的看出每个工具中各主体的角色。就像萨瓦斯的