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文档简介
行政事业单位主要领导干部履行“经济责任”典型问题及防范措施提示(2024版)为进一步加强审计监督指导和服务,推动行政事业单位健全财务制度,规范财务管理,促进经济有序健康发展和党风廉政建设,结合近年来行政事业单位审计情况和同类城市相关公开信息,现梳理行政事业单位落实科学民主决策、落实本单位职能建设、内部控制和监督、财政资金质效管理、政府采购及项目管理、国有资产管理等六个方面14类典型问题及其防范措施,供行政事业单位主要领导在履行经济责任过程中关注和参考。一、落实科学民主决策方面典型问题1:“三重一大”决策机制的建立、执行不到位往往表现为:无“三重一大”制度规定,或规定过于宽泛,集体研究流于形式;部分重大事项、重大项目、大额资金使用未经集体研究或未记录决策过程;决策前调查研究不够、前期工作不充分,决策不科学或失误,造成损失浪费等不良后果等。针对以上问题的防范措施:制定完善并严格执行“三重一大”制度,详实记录会议内容并形成会议纪要,确保决策程序合规,防范决策风险,做到规范决策、民主决策、科学决策等。二、落实本单位职能建设方面典型问题2:本单位事业发展重要任务事项推进力不足往往表现为:对于上级和地方党委政府交办的重点经济事项工作未按期有效落实,存在拖延迟滞;部分项目存在使用效益低下,未充分体现或发挥预期价值;未能紧跟所在行业新时代发展要求,与周边同等级同类型单位相比,在发挥特有职能方面存在明显落后或短板等。典型问题3:行业监管职责履职不充分,机构分离落实不到位往往表现为:未与所办经济实体、行业协会商会以及社团组织等取消主办、主管、联系和挂靠关系;单位内部人员在关联单位担任法人或具体职务;借用关联单位人员或资产(车辆、房产等);违规在关联单位列支费用或获得分成收入等。典型问题4:非税收入的组织征收和管理不规范往往表现为:擅自降低收费标准,减免收费金额;对已明令禁止收费项目继续收费,擅自扩大征收范围,提高征收标准,违规自立收费项目,以“赞助”“资助”等名目向企业摊派费用等;截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴的非税收入等。针对以上问题的防范措施:细分目标任务责任落实,关注项目资金使用成效;重点关注行业发展新要求新举措,及时开展可行性调研和考察;坚持机构分离原则,实现人、财、物彻底脱钩;严格遵守非税收入管理等与本单位职能职责相关的各项政策规定并落实到位,不得无依据收费,及时上缴各项非税收入等。三、内部控制和监督方面典型问题5:内部管理意识薄弱,制度制定不完善往往表现为:部分内控制度缺失,未有效覆盖单位经济和业务活动的全范围、规范单位内部各层级的全体人员,造成管理漏洞;单位重视不够,现行制度与实际工作脱节,缺乏针对性或有效性;对下属单位的指导监管不到位等。典型问题6:内部控制措施不力,制度执行不到位往往表现为:业务流程未按制度执行,存在程序缺失;签字审批流程不规范;业务部门未有效发挥监管职能,存在疏忽遗漏,造成项目建设、资金使用的提前或滞后等。针对以上问题的防范措施:建立健全内控制度,有效覆盖重点领域、关键环节、重要岗位,贯穿决策、执行、监督的全过程,实现内部控制的系统化和常态化等。四、财政资金质效管理方面典型问题7:预算约束不强,经费使用不规范往往表现为:无预算或超预算支出,预算执行不严肃,擅自改变资金用途;挤占挪用专项经费,正常经费和专项资金混同使用;违规发放津补贴;超标准列支培训费、讲课费、评审费等,且支付时未代扣代缴个人所得税等。典型问题8:存量资金盘活清理不到位往往表现为:结转结余资金数额较大,专项资金结余未及时缴回财政;往来款项未及时清理,个人备用金长期不还,且后续清欠手段不力,存在资金损失风险等。典型问题9:经费开支不合规,财务基础薄弱往往表现为:将公共资金无依据转入下属单位、所属公司、个人账户,另开账户、另设账簿或单独保管,虚列支出套取资金等;大额存款未采取竞争性方式存放;在下属单位、食堂等账上列支其他费用;年底突击花钱,提前拨付项目支出,“以拨代支”规避年底结余上缴财政等。针对以上问题的防范措施:重视预算编制,严格按照预算安排和规定用途使用各类资金,确保专项资金专款专用;定期对往来款项进行清理,沉淀资金及时上缴财政;严格执行各类费用的上限标准,严禁超标准发放等。五、政府采购及项目管理方面典型问题10:政府采购制度执行不严格,主体责任意识不强往往表现为:非公开招标采购管理不到位,自行采购应实行集中采购的项目,化整为零规避公开招标;招标文件编制不规范,目标不清晰,要求不具体;指定实际控制企业采购项目或实际控制企业违规采购中标项目,设置排他性或指向性条款,多个项目相同供应商结伴参标,未中标供应商有能力得分而故意失分等串通投标行为等。典型问题11:工程项目的规范建设和管控意识不强往往表现为:项目立项前期论证不到位,立项准备不充分,导致项目无法实施、中途终止、重复建设或闲置,造成资金损失浪费;项目未批先建,手续后补;项目建设监管不到位,违规转包或分包,未按项目招标文件内容建设,包括项目内容造假、建设不完整、未经许可变更建设内容等情况;工程建设超概算,变更较大,概算对控制工程造价的作用流于形式等。典型问题12:合同管理不到位,风险管控意识不足往往表现为:合同签订时未严格把关,合同签订后没有对合同履行情况进行跟踪管理,不能严格按照合同进度推进项目,单位权益得不到应有的保障;合同签订日期晚于合同内容实施日期,提前支付合同款项,未按照合同约定留存质保金;无依据拖延项目验收、项目资金支付等。针对以上问题的防范措施:严格执行政府采购相关规定,切实规范招投标行为,促进建设资金的合理有效使用,避免损失浪费;加强过程监管,严格按照批准的项目建设内容推进工程;加强对合同订立和执行的管理与监督,严格根据合同履行情况办理价款结算等。六、国有资产管理方面典型问题13:经营性资产管理不善,保值增值意识不强往往表现为:房产长期闲置未使用,被他人无偿占用,或未经财政部门批准出租、出借;未及时签订房屋租赁协议,未及时催收欠缴房租;有些出租事项前期工作不到位,租金偏低、期限过长;临时性场地租赁缺乏制度规范,公开招租流于形式等。典型问题14:忽视固定资产的管理,基础管理薄弱往往表现为:对新购置、已竣工决算、已经报废的固定资产未及时在资产信息系统或财务账中进行处理,对划拨土地和未确权的土地、房屋等资产,未在资产信息系统中登记,而且资产未定期盘点,造成账账、账实不符等。针对以上问题的防范措施:强化精益管理意识,出租、出借资产前做好前期准备,按规定程序报批,增减资产时及时进行账务处理;强化产权管理意识,及时办理确权手续;单位资产管理人员应及时与财务人员对账,定期对实物资产清查盘点等。以上提示的部分典型问题,虽不具有系统性、普遍性,但较为常见需要引起重视,以防微杜渐、举一反三、防患未然,更好全面履行领导干部经济责任。
12种违规发放津补贴的行为及《违规发放津贴补贴行为处分规定》深度解读中纪委印发《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》,进一步明确了违规发放加班费、违规使用工会费和超标准缴存住房公积金等12种行为属于违规发放津贴补贴行为,适用于所有公务员单位和按公务员单位管理的事业单位。这12种行为具体为:一、违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令取消的津贴补贴的;二、超过规定标准、范围发放津贴补贴的;三、违反中共中央组织部、人力资源和社会保障部有关公务员奖励的规定,以各种名义向职工普遍发放各类奖金的;四、在实施职务消费和福利待遇货币化改革并发放补贴后,继续开支相关职务消费和福利费用的;五、违反规定发放加班费、值班费和未休年休假补贴的;六、违反《中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津贴补贴问题的通知》等规定,擅自提高标准发放改革性补贴的;七、超标准缴存住房公积金的;八、继续以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴的;九、将执收执罚工作与津贴补贴挂钩,使用行政事业性收费、罚没收入发放津贴补贴的;十、违反规定使用工会会费、福利费及其他专项经费发放津贴补贴的;十一、借重大活动筹备或者节日庆祝之机,变相向职工普遍发放现金、有价证券或者与活动无关的实物;十二、其他违反规定发放津贴补贴的。年终一次性奖金的问题,其实钱也不多,就是基本工资,职务工资+级别工资,只限于公务员和参公人员。按说事业单位已经执行了绩效工资,原来的年终一性奖金已经纳入到绩效工资总量中,但似乎还有些事业单位另行发放,有些还将发放基数扩大到全部工资,这就是文件所提到的超标准、越范围发放了。此文一出后,这种现象应该要彻底清理了。至于未休年休假补贴,也属合法合规报酬,《职工带薪年休假条例》明确规定“用人单位不安排职工休年休假又不依照条例及本办法规定支付未休年休假工资报酬的,由县级以上地方人民政府劳动行政部门依据职权责令限期改正;对逾期不改正的,除责令该用人单位支付未休年休假工资报酬外,用人单位还应当按照未休年休假工资报酬的数额向职工加付赔偿金;对拒不执行支付未休年休假工资报酬、赔偿金行政处理决定的,由劳动行政部门申请人民法院强制执行。”如果符合实际,按程序审批发放也无可厚非,但有些单位钻空子,将此福利化,不管休没休,全休还是半休,都变相造表发放,显然这也在打击范围之列。《违规发放津贴补贴行为处分规定》解读制定《处分规定》的必要性津贴补贴问题是在特定历史条件下形成的。我国机关事业单位法定工资标准相对较低,且在全国范围内标准统一。考虑到我国区域发展不平衡,地区之间经济发展水平、居民收入水平差异较大,因此,国家允许各地根据本地经济发展、财力状况调整津贴补贴。但由于有关规定不明确,某些环节缺乏有效监督,一些地方和单位津贴补贴发放逐渐失序。地方和单位在国家统一工资政策外普遍自行设定津贴补贴,名目繁多,资金来源不规范,水平相互攀升,不仅违反了国家财经纪律,导致收入分配不公,而且容易影响公务员队伍的稳定,一定程度上影响了党和政府在人民群众中的形象。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。发放津贴补贴涉及广大公务员的切身利益。为建立科学合理、公平公正、规范有序的工资收入分配制度,加强干部队伍建设和党风廉政建设,2006年以来,在党中央、国务院的领导下,中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人力资源社会保障部、审计署在全国范围内组织开展了规范公务员津贴补贴工作。经过几年的努力,逐步统一了同级政府不同部门之间的津贴补贴项目、标准、资金来源和发放办法,初步缓解了地区之间、部门之间收入差距过大的矛盾,建立了规范化的津贴补贴发放制度和监督制约机制,有效遏制了津贴补贴发放混乱的现象,取得了重要阶段性成果。同时,规范津贴补贴工作也面临着一些阻力和问题:一是部分地方调控指导力度不够,少数地方市地以下机关存在盲目提高公务员津贴补贴水平的倾向;二是监督检查力度不够,惩处制约机制不完善,一些地方、部门和单位以提高改革性补贴标准、滥发各种奖金或有价证券等形式,突破政策违规发放津贴补贴的问题逐步显现;三是不同地区之间、同一城市中不同层级之间收入分配关系还有待进一步理顺;四是财政支出压力明显加大。改革规范工作需要统筹考虑的问题越来越多,平衡各方面利益关系的难度也越来越大。为贯彻党中央、国务院的部署,防止违规发放津贴补贴的现象死灰复燃,前清后乱,甚至边清边乱,扎实推进下一步工作,有必要就违规发放津贴补贴行为如何给予处分进行规范,以严明纪律,惩治和预防违规发放津贴补贴行为的发生。2012年2月4日,中央纪委印发了《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。《违规发放津贴补贴行为处分规定》出台后,与《解释》共同构成了比较完备的违规发放津贴补贴行为党纪政纪责任追究体系。关于“津贴补贴”的范围在规范津贴补贴工作实践中发现,有的地方和单位为规避相关规定,不以津贴补贴而以奖金、实物、有价证券等各种名义或形式发放钱物,致使这些违规乱发钱物的行为难以处理。为便于在实践中掌握,避免以各种名目乱发钱物行为的发生,《规定》将各种津贴、补贴以及奖金、实物、有价证券等均纳入“津贴补贴”的范围,在第二条中规定:“本规定所称津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等”。其中,改革性补贴是指根据规范职务消费和推进福利待遇货币化改革要求,通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金,发放的货币补贴。这样规定,做到了与现行津贴补贴的项目、分类相对应,与规范津贴补贴工作相关文件相衔接。关于机关事业单位工资收入构成按照工资制度改革有关政策,机关事业单位实行不同的工资制度。机关实行职务与职级相结合的工资制度,事业单位实行岗位绩效工资制度。公务员工资收入由以下四部分组成:一是基本工资,包括职务工资和级别工资两项,全国实行统一标准。二是国家统一规定的津贴补贴,即国务院或国务院授权的人力资源社会保障部、财政部出台的津贴补贴,主要包括地区津贴、机关事业单位特殊岗位津贴和相当于本人当年12月份基本工资的年终一次性奖金,全国实行统一标准。三是规范津贴补贴,包括工作性津贴和生活性补贴两项,各地标准各不相同。四是改革性补贴,即通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金,向公务员直接发放的货币补贴。主要包括两个方面,住房分配货币化改革补贴,包括住房公积金、住房补贴、提租补贴、供热采暖补贴、物业管理补贴;交通补贴,包括班车补贴、公务用车补贴。因各地改革进展不一,其具体项目和标准也不相同。实施绩效工资后,事业单位工作人员工资收入由以下四部分构成。一是基本工资,包括岗位工资和薪级工资两项,全国实行统一标准;二是国家统一规定津贴补贴,主要包括地区津贴和事业单位特殊岗位津贴,全国实行统一标准;三是绩效工资,包括基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分,事业单位原发放的年终一次性奖金纳入绩效工资,绩效工资总量由同级人民政府人力资源社会保障、财政部门核定,单位在核定总量内自主分配;四是改革性补贴,各地补贴项目和标准不尽相同,有的地方比照机关发放,有的地方与机关发放项目和标准不同。关于《处分规定》的适用对象根据《中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津贴补贴问题的通知》和《行政机关公务员处分条例》,《规定》的适用对象应当包括两类人员,即行政机关公务员,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员。因此,《规定》第三条将行政机关公务员,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员作为适用对象。对于有违规发放津贴补贴行为的单位,《处分规定》第三条规定,其纪律责任承担主体是单位中负有责任的领导人员和直接责任人员。这里所谓的直接责任人员,是指实施了违规发放津贴补贴行为,造成了损害后果的人员;所谓负有责任的领导人员,是指担任一定领导职务,直接作出或者参与作出实施违规发放津贴补贴行为的决策,或者疏于管理,对违规发放津贴补贴行为造成的损害后果负有责任的人员。这样规定单位违法违纪行为纪律责任的承担主体,是因为处分是依附于自然人的一种制裁,离开了自然人这个条件,处分就不能存在。单位本身不能承担处分的后果,因此,对单位的违法违纪行为,应当处分单位负有责任的领导人员和直接责任人员。对于经费来源由财政补助的事业单位违规发放津贴补贴行为,《处分规定》第十四条规定:“经费来源由财政补助的事业单位工作人员有本规定所列行为的,参照本规定第四条至第十二条规定的违纪情节,依照《事业单位工作人员处分暂行规定》处理。”主要考虑是:第一,《事业单位工作人员处分暂行规定》已于2012年9月1日起施行,根据该规定,对除“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员”外的其他事业单位工作人员给予处分,应当适用该规定;第二,《事业单位工作人员处分暂行规定》第三章规定了违法违纪行为及其适用的处分,其中第十九条规定了违反财经纪律行为的处分
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