论环境权的救济

论环境权的救济

摘要自上世纪以来，人类以聪明的才智和创造力，利用大自然赋予的充足资源，创造了前所未有的物质财富，以满足人类不断增长的各种需要，并以空前的速度改变着地球的面貌。但是，人类在追求自身发展的同时，也对环境资源造成了严重的损害。当我们环境权遭到损害时，法律为其提供了多种救济途径，诸如民事救济、行政救济等等，但归纳起来无外乎私法救济和公法救济。而对于国际环境侵权的纠纷，则通过司法方式、调解方式和仲裁方式来解决，对此，各国的规定不尽一致，本文针对大陆法系和英美法系主要的不同作法，对比我国现行环境权的救济制度，提出了一些立法和司法方面的建议和看法，以期完善我国的环境法律制度，使损害得到赔偿，权益得到保障。

众所周知，环境权是一项主体广泛的权利，当其遭受侵害时，法律为其提供了多种救济途径：既可以援引私法，又可以通过公法，甚至还可以诉诸国际法予以解决。同时，环境权又是一项有限度的权利，其权利的行使是相对和有限的，为此，对其救济也必然涉及救济的方式如何才属正当的问题。也就是说，对其救济涉及到环境保护与经济发展之间的利益衡量。这的确让人颇费心思，各国对此做法不一，现分述如下：

一、

私法救济

私法救济主要指民事救济。综观各国对环境侵权的民事救济方式，一般是以损害赔偿和排除侵害为主要支柱的，前者重在补偿已经发生的损害，即救济已然；后者则重在排除目前发生的侵害和预防将来可能发生的侵害，即防范未然。但在具体运用上，各国仍有所不同。英美法系是以妨碍行为来概括环境侵权的，属于侵权行为的一种，其救济方法侧重于损害赔偿。然环境侵权具有连续性、反复性和不可恢复性，其所造成的危害是累积型的，仅靠损害赔偿有时显难满足权利得以周全保护的需求，于是，“部分排除侵害”制度为弥补这一缺陷而出现，其主采用并非完全的排除侵害，如限制飞机不准在某特定时间内起降，禁止工厂不准某特定时间排出废水等等皆是。同时，为了维护企业生产的正常运行，不致因排除侵害而停、关闭，又提出了“代替排除侵害的赔偿”制度。这样英美法系在环境侵权的民事救济上，形成了“排除侵害——部分排除——代替性赔偿——损害赔偿”的一系列请求权的有机组合，其兼顾企业与受害者双方之利益，较之单一的损害赔偿更为完善。

而大陆法系的德国则是以“干扰侵害”来概括侵权的，其属于所有权的范畴，势必限制企业活动，阻止经济发展。为调和这一矛盾，只好扩张受害人的忍受义务，并在民事救济上援用公法上的损害补偿请求权制度，以填补受害者因公共利益所作的牺牲。于是，在德国环境侵权民事救济上便形成了以下内容：一是为维护共同发展所必要的绝对容忍义务，二是损害补偿请求权的救济（其性质与英美法系的“代替排除侵害的赔偿”相近），三才是排除侵害请求权（因其行使事关经济活动之存废，故适用条件甚严）。可见，大陆法系与英美法系在环境侵权的民事救济上已呈现日趋一致的趋势。

日本是以“公害”一词来概括环境侵权的，其在民事救济上独树一帜，将排除侵害请求权与损害赔偿请求权溶于一炉，同时适用。其在对损害赔偿请求权的适用上采开放态度，不论受害权利为何，均在保护之列；而对于排除侵害请求权的适用上，则限于法律明文承认的支配性权利，即物权、人格权（主要指生命、身体、健康的损害）、日照权（即采光权）及环境权，并与权利衡量原则配合运用。因为环境侵权的原因事实具有相当的社会有用性或价值正当性，倘若准许排除侵害，则无异于关闭工厂，禁止生产，阻碍社会发展，为此在排除侵害请求权的适用上，必须兼采利益衡量原则，必须就侵害的性质，受害的程度及侵害是否重大等因素综合衡量而定。

我国《民法通则》打破了传统立法模式，把侵权行为作为民事责任的法律事实，并把因侵权行为而承担的民事责任称为“侵权的民事责任”。根据《民法通则》第一134条规定的十种责任形式，其适用于环境侵权民事救济上的要有排除损害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。这些方法可以单独适用，也可以合并适用。其中以损害赔偿适用性强而最为常用，由于损害赔偿范围的确定是适用损害赔偿的关键，为此，有必要对赔偿范围加以探讨。众所周知，损害赔偿的目的在于弥补受害者因侵权行为所遭受的实际损失，因此赔偿必须以实际损失作为确定赔偿金数额的标准。对于财产损害，应当实行全部赔偿原则，即必须赔偿直接和间接损失，也就是既树现有财产的直接减少进行赔偿，也要对在正常情况下实际上可以得到的利益进行赔偿。对于人身损害则应当赔偿由此引起的全部财产损失，包括必要的医疗费、因误工减少的收入、残疾后的生活补助费、死者丧葬费和死者生前所抚养的人的生活补助费以及其他必要的费用。至于精神损害，也应当给予适当赔偿。因为环境侵权对人的精神状态，健康状况，生活条件均有较大的影响，其可以通过遗传因素危及后代的身体健康。而这种原因形成的损害和潜在的危害，采用排除侵害等方法又难以消除，唯有借助损害赔偿给予精神上的抚慰和经济上的补偿才比较适宜，在环境侵权的损害赔偿中，不应局限于财产利益的损失，还应包括非财产利益的损失。

二、公法救济

公法救济主要指行政救济。其救济方式主要有两种：一为环境侵权纠纷的行政处理；二环境侵权的行政补偿。行政处理主要用以解决因诉讼拖延，受害赔偿缓不济急之难题。其原则上仍然是基于传统民法的原理，行政机关站在调解的立场，出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。由于其具有解决纠纷时间快，花费小，受害者不必提供其无法提供的各种正式证据（而许多受害往往没有能力提供该证据）等胜过司法诉讼的优点，从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势。

我国目前尚未对环境纠纷行政处理作专门立法，实践当中，一般是根据《环境保护法》第41条第二款规定进行处理的。该款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉”。根据这一规定，我国环境纠纷行政处理的机关为环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。其处理方式仅为调解一种。即行政机关根据当事人的请求，居于双方当事人之间，对环境纠纷进行调查，并进行调解，促成当事人双方签署协议，自动履行协议。这一调解处理的方式具有如下特点：首先，它是行政机关依法进行的行政调解处理。也就是说，这种行政调解权是依法律、法规授权而产生的，而且这种行政调解是依照环境规范和有关民事法律规范解决纠纷的。其次，这种行政调解处理的对象是平等的民事主体之间的环境污染赔偿纠纷，包括责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。再次，这种行政调解处理是以自愿为原则的，主持调解处理的行政机关只是提出调解方案，尽量促成当事人双方达成协议而已。也就是说，调解协议只是当事人相互间意志妥协的结果，行政机关在协议中既无利害关系，也直接体现其意志。因此，它不同于行政机关在实施环境管理过程中，针对行政相对人所作的一般具体环境行政行为，从而不具有一般具体行政行为的法定执行力。也就是说，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或双方当事人反悔，则调解协议自动失败。当事人不服调解结果的还可提起诉讼，请求司法救济。但是，该诉讼只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼，而不能以作出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼。我国有关法规和司法解释均有明确规定，对这种行政调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。如《行政复议条例》第10条第三项规定，公民、法人或组织对行政机关“民事纠纷的仲裁，调解或处理不服的”不能申请复议。又如，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第6条规定，行政机关居间对民事权益争议作调解处理，当事人对调解不服向人民法院起诉的，“人民法院不作为行政案件受理”。由此可见，我国环境纠纷处理的方式只有行政调解处理一种。该处理方式不具有定法定执行力，而无法圆满解决环境纠纷。

为此，我国有必要借鉴日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善。首先，应早日制定《环境纠纷处理法》，详尽规定环境纠纷行政处理机构、管辖范围、处理方式及程序等。其次，应依法建立环境纠纷处理的专门机构。该专门机构可分为国家、省（直辖市、自治区、地<市、自治州>三级）。国家环境纠纷处理机构管辖在全国有重大影响的环境纠纷事件，以及该处理事件的行为地或危害地分别或同时跨及二省（直辖市、自治区）以上者，各省（直辖市、自治区）环境纠纷处理机构管辖在辖区内有重大影响的环境纠纷事件，以及该处理事件的行为地或危害地分别或同时跨及二地（市、自治州）以上者，各地（市、自治州）环境纠纷处理机构管辖本辖区环境纠纷事件。再次，应增加环境纠纷行政处理方式。除原来的行政调解处理方式以外，再增加仲裁处理方式，以公平、合理解决环境纠纷。同时，在国家环境纠纷处理机构下设国家环境仲裁委员会，在省（直辖市、自治区）环境纠纷处理机构下设地方环境仲裁委员会，专门处理环境纠纷仲裁事宜。最后，应以立法形式明确规定环境纠纷仲裁的效力，实行或裁或诉制度，即在发生环境纠纷后，当事人要么选择仲裁，要么选择诉讼，仲裁后不得再向法院起诉，法院对于当事人订立了仲裁协议的环境纠纷亦不得再受理。同时，实行一裁终局制。即争议一经裁决即产生法律效力，当事人可据此申请人民法院强制执行。

而行政补偿则主要用以解决因加害赔偿能力不足，受害者得不到适当赔偿之难题。对此，各国大多本着“污染者负担原则”，通过对此有排放污染物者收取排污费（或排污税）的办法等集补偿基金。并设定条件，以实现受害人的损害赔偿。其具体内容为：对于可能形成环境污染的排污者，按其排放程度提出相当比例的金额组成补偿基金，尔后用此基金向遭受污染的受害者提供补偿；受害人如果因环境污染而遭受损害即可由该基金先行给予相当程度的赔偿。这样，受害人赔偿的实现，至少在补偿基金的范围内不仅不至于落空，还可以尽速获得。这对于弥补民事赔偿制度之不足保障赔偿之实现，不啻是一良策，不过，根据完全赔偿原则，要求就环境侵害原因行为提出全面的赔偿，恐非企业财产所能负担。因此，在论及环境受害行政补偿法制化时，各国对于补偿的内容及范围都有一定的限制。比如，日本就将其公害补偿制度的适用范围局限于健康受害补偿，并特以《公害健康受害补偿法》名称冠之。它在使得受害人的健康损害获得及时补偿的同时，不致使企业因此而停业破产，较为成功兼顾了环境保护与经济发展的利益。该法对于补偿给付成立的三大要件（即指定地区、指定疾病、暴露期间），补偿给付的七项内容（即疗养费、残疾补偿费、遗属补偿费、遗属补偿慰问金、儿童补偿津贴、疗养津贴、丧葬费），补偿给付的认定和请求，补偿给付的费用和征收，以及补偿协会和补偿异议审查会等作出详细而又明确的规定。它使得受害人的健康损害获得及时补偿，缓和因此触发的社会矛盾，维护了社会的安定。转贴于我国目前尚未建立环境受害行政补偿制度。司法实践中，环境损害赔偿一般是通过民事赔偿制度来解决的。然而，因于传统民法理论的民事赔偿制度却无法解决因加害方支付能力有限，致使受害赔偿缓不济急之难题。由于环境侵害具有广泛性的特征，其受害者往往为相当地区范围内不特定的多数人。其人数之多有时可达成千上万人。倘若如此人数众多的受害者的损害赔偿无法得以实现，就可能导致社会矛盾激化，并由此引起社会动荡。有鉴于此，笔者认为，我国有必要借鉴上述立法经验，并根据我国的具体国情，建立环境受害行政补偿制度，以确保受害人在一定范围内的损害可迅速获得合理赔偿，现分述如下：

第一、关于补偿基金的筹集，可考虑从排污中提取相当比例组成补偿基金。目前，我国虽然没有排污收费制度，但根据国务院颂布的《征收排污费办法》，我国的排污收费主要用于污染防治，即实行“谁污染谁治理”的原则，然而“谁污染谁治理”不如“污染者负担”原则全面，它仅指污染者应该承担治理污染或支付治理费用的责任，而未包括在承担污染损害的赔偿责任。防治中污染固然重要，然对受害者因遭受污染损害中得不到及时赔偿，焉能坐视不救？因此，可以考虑从排污费中提取相当比例金额组成补偿基金，受害人遭受损害后，由该基金先给予相当的赔偿，尔后再向加害人求偿，以保护受害人的合法权益。

第二、关于补偿的范围不宜过宽。因为我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济尚十分落后，倘若推行完全赔偿原则，要求就环境侵害行为提出全面的赔偿，恐因财力有限而无法实现。为此，补偿范围不宜过宽，应仅限于生命、身体、健康的损害补偿。关于补偿适用的对象亦须有所限制，应仅限于因空气污染、水质污染以及毒性化学物质所造成的损害。这些环境污染行为所造成的后果一般较为严重，而且对人的生命、身体、健康的侵害也是十分严重的。由于我国经济尚不发达，财力亦有限，只能对这些严重的环境污染对人的生命、身体、健康所造成的损害进行补偿，其余的环境污染（如土壤污染、噪音污染等）所造成的损害尚无力予以补偿。关于补偿的内容亦只能限于医疗费、生活津贴及丧葬费三种。这也与财力不足而不能给予全面补偿有关，为此只能对受害者最急需得到的医疗费、生活津贴及丧葬费给予补偿。

第三、关于补偿成立的条件可考虑以下三条：1、在指定的环境污染地区；2、遭受因空气、水质及有毒化学物质污染所产生的疾病；3、而且还必须是在该疾病的暴露期间生命、身体、健康遭受损害者，方可申请补偿。上述条件缺一不可，其认定可考虑由各级人民政府作出；并可考虑在各级环保设立补偿异议审查委员会，专门负责对上述认定有异议的事宜。

第四、关于补偿事项的处理，可考虑设置专门机构，即补偿协会，专门负责基金的征收、支付等事宜。

三、

国际法救济

国际法救济适用于国际环境侵权纠纷，其救济方式主要有司法方式，调解方式和仲裁方式。

司法方式，包括国际司法方法和国内司法方式。国际司法方式，是指将国际环境侵权纠纷提交国际法院解决的方式。由于它具有对诉讼资格要求甚严，诉讼程序十分复杂等缺陷，而少有人问津。迄今为止，在解决国际环境纠纷方面仅受理了澳大利亚和新西兰诉讼国在太平洋进行大气核试验一案。而国内司法方式，是指将国际环境纠纷提交各国法院解决的方式。它在实践中还未被广泛采用，但在有些情况下，如果受害者是个人而国家不代表个人行使求偿权时，采用国内司法方式以谋求救济也不失为一种行之有效的方式，它主要包括跨国环境行政诉讼（即一国居民因另一国行政机关的某种行为，诸如颁发排污许可证或批准建造工厂等，对其造成或可能造成环境损害或影响在本国或另一国的法院提起的行政诉讼）和越境环