某“BOT+EPC”地铁项目实施总结与分析

某“BOT+EPC”地铁项目实施总结与分析摘要：佛山地铁2号线一期工程特许权项目是以“BOT+EPC”模式建设的轨道交通建设项目，自2014年7月先行站开工，至2021年底通车，目前正处于竣工结算阶段。笔者作为建设者的一员，深度参与项目的投资控制与合约管理。本文从亲历者角度，对其经验教训进行总结、分析，以为类似建设项目作参考。关键词：城市轨道交通；BOT；EPC；投资控制；合约管理1前言佛山地铁2号线一期工程特许权项目属于PPP项目，也是以“BOT+EPC”模式建设的轨道交通建设项目。1.1PPP（Public-PrivatePartnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。1.2BOT（build-operate-transfer，建设－运营－移交是一种项目实施方式，即政府通过特许经营权协议授权社会投资者进行项目的融资、设计、建设、经营和维护，在规定的期限内（通常10～30年）向该项目的使用者收取费用或向政府收取补贴，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报。特许期满时，社会投资人将项目移交（通常为无偿）给政府。1.3EPC（engineering-procurement-construction)是指通过委托或招标方式确定，按照合同约定对项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的承包。2佛山地铁2号线一期工程特许经营模式简介佛山市城市轨道交通2号线一期工程（本文简称“佛山地铁2号线一期工程”）长32.4km，设车站17座，设一段一场一中心，概算金额约203.71亿元。经批准，广东省佛山市人民政府以特许经营的方式实施佛山地铁2号线一期工程投资建设、运营与移交。广东省佛山市人民政府通过公开招标确定由中国交通建设股份有限公司（以下简称“中国交建”）、南车青岛四方机车车辆股份有限公司（以下简称“南车四方”）及佛山市轨道交通发展有限公司（以下简称“佛山轨道”）联合体承担佛山地铁2号线一期工程BOT特许经营项目。中国交建、南车四方、佛山轨道联合体与广东省佛山市人民政府签署了《广东省佛山市城市轨道交通2号线一期工程BOT特许经营项目投资人项目特许权协议》。中国交建、南车四方、佛山轨道三家公司签署了《佛山市城市轨道交通2号线一期工程投资合作协议》，并组建了项目公司，由项目公司负责轨道项目的筹划、资金筹集、建设实施、运营管理、养护维修等。3佛山地铁2号线一期工程特许权项目合同体系经梳理，佛山地铁2号线一期工程合同关系及体系用下图总结概括：如图所示，合同层次有四大层级：3.1第一层次：佛山市人民政府与特许经营项目中标人/项目公司之间的协议；3.2第二层次：特许经营项目中标人联合体之间的协议；3.3第三层次：根据招投标实施条例，项目公司与各股东单位签署的承包合同，其中，最大最主要的是与中国交通建设股份有限公司签署的EPC工程总承包合同；3.4第四层次：各股东单位与下级公司签署的分包合同，如中国交建与各局级单位签署的施工图设计、工程承包合同等。其中，第一层次即佛山市人民政府与特许经营项目中标人/项目公司之间的协议简称特许权协议是本项目合同体系的核心和关键，它直接决定了第二、第三、第四合同层次。4佛山地铁2号线一期工程特许经营项目投资控制组织机构4.1政府层面广东省佛山市人民政府：政府基于BOT模式，审核确定轨道项目的初步设计概算，由项目公司包干使用，并由此全面监督管理项目公司的投资控制、……造价管理、勘察和设计管理等工作。4.1.1市轨道交通局组织审核初步设计文件，及对变更项目的设计方案及投资进行审批和把关。4.1.2市财政局组织审核初步设计概算（包括变更项目的初步设计概算）。4.1.3市政府授权监管机构组织根据监管办法对佛山地铁2号线一期工程投资估算、初步设计概算、预算及招标控制价、计量与支付、合同变更、合同结算、竣工决算等进行审查、备案。4.2项目公司层面（业主/建设单位层面）4.2.1总工程师室及技术管理委员会业主总工程师室及技术管理委员会委托并组织初步设计单位编制初步设计文件及变更项目文件，对设计方案及投资进行审查、控制。4.2.2计划合约部计划合约部是公司合同管理、招投标、造价管理的部门，组织对工程预算及招标控制价、计量与支付、合同变更、合同结算、竣工决算等进行编制、审核。4.3总包层面（EPC项目总经理部）4.3.1总工程师室总工程师室组织施工图设计单位进行施工图设计。设计是投资控制的龙头，优化设计方案是控制工程造价的重点。4.3.2成本合约部4.4分包层面……5本项目投资控制及合约工作的特点及难点：5.1直接委托项目多，招标项目少，较不利于控制投资根据《招标投标法实施条例》第九条，“……（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。”经统计，佛山地铁2号线一期工程直接委托项目投资约占概算投资额的约90%。直接委托项目多，招标项目少，合同价格未经过市场的充分竞争，较不利于控制投资，但这也是由建设模式等实际情况决定。5.2业主和施工单位的双重身份带来的博弈由于前期中国交建是大股东，整个项目的实施均由其主导，且施工任务均由股东下属单位承担，中国交建既是建设单位，又是施工单位，建设单位和施工单位同属一个单位，在工程实施过程中掺杂了照顾的思想，在一定程度上造成了项目公司的利益损失，合同管理工作流于形式，无论是在招标采购阶段，还是在合同条款拟定、合同执行阶段，难以做到客观、公正。由于业主和施工单位的双重身份，后期还导致合同双方（各股东方）在合同变更、竣工结算等涉及造价事务的处理意见上存在较大争议，导致合同竣工结算推进极其艰难。5.3变更多由于政府规划、征地拆迁、新标准规范的实施等原因，全线除了共进行了五批次共13个工点的初步设计修编以外，还完成了约200项设计变更。上述修编和变更导致合同变更金额估价超10亿。5.4工期延长，导致施工成本、建设单位管理费、建设期贷款利息、运营筹备费增加特许权协议约定，建设期为5年，而由于征地拆迁、工程事故等原因，建设期延后两年半，导致建设单位管理费、建设期贷款利息、运营筹备费大大超支。5.5EPC管理能力不足目前，EPC工程总承包建设模式在国内仍不够完善。而中国交建主营业务不是轨道交通，作为以施工和设计为主的企业，建设管理经验不足，尤其是轨道交通建设管理经验不足。本项目一定程度上还只是机械地捆绑传统的施工总承包+施工图设计+采购，无法做到设计与施工的深度融合，离真正的EPC项目仍有差距。且EPC的风险承担能力有限，无能力承担风险，只能通过向上（业主）或向下（分包方）的方式转移风险。6几点启示/建议6.1初步设计文件应明确、细致EPC工程总承包合同中的设计是指施工图设计，不包括初步设计。初步设计由建设单位来委托，并作为EPC工程总承包合同承发包及定价的依据和基础。EPC工程总承包合同由于承包具体内容的宽泛性，易导致后期合同履行过程中产生纠纷的，发承包双方需对项目功能要求进行详细规定并以此作为判定合同价款能否调整的参照依据。初步设计文件应明确工程项目进入竣工验收阶段时所达到的相应要求和功能，包括确定项目范围、工程质量以及要求承包人提供的材料、设备等，以减少由于业主对项目的修改批复造成承包商合同价款变化的影响，且越明确越具体越好，避免施工、合同履行过程中出现的种种纠纷，为后续合同履行和投资控制奠定良好基础。6.2细化可以进行合同价格调整的各种情形EPC工程总承包的特点决定了经常采用固定总价合同形式。且常以初步设计概算做合同价格基础。对于以概算为定价基础的固定总价包干EPC合同，对于合同价格调整的约定要越详细具体越好，清晰界定总承包合同风险包干范围。7.结束语总而言之，佛山地铁2号线一期工程特许经营项目是佛山市政府在地铁建设管理模式所作的一次全新尝试和探索。它在吸引社会资本、引入世界五百强企业、减轻财政压力等方面具有优势，而在投资控制、安全管理等方面略有不足。如何利用BOT+EPC模式的优点，规避它的缺点，扬长避短，更好地为地方政府和人民群众利益服务，仍有极大探索空间。参考文献：[1]朱树英.工程总承包合同固定价格风险的划分原则及其从投标开始的管控对策[2]陈鑫范、张泽诚