改革制度管理创新样本

，走向全方面制度创新中国可连续发展，现有经济社会方面基础任务，也有制度创新内在要求。进入，全方面制度创新含有重大现实性和紧迫性。怎样有策略地选择改革新阶段基础目标，怎样确定新阶段改革关键任务，已成为顺利推进全方面制度创新关键前提。

一、确立改革新阶段两大基础目标：在完善社会主义市场经济体制同时，加紧建立社会主义公共服务体制

改革开放早期，中国社见面临关键矛盾是人民日益增加物质文化需要和落后社会生产之间矛盾。经过28年改革开放，这一社会关键矛盾本质即使没有发生改变，但具体表现形式已经发生了深刻改变。在走出短缺经济后，中国社会正面临着日益突出两大矛盾：一是经济快速增加同发展不平衡、资源环境约束之间突出矛盾；二是公共需求全方面快速增加和公共服务不到位、基础公共产品短缺之间突出矛盾。要处理第一个矛盾，必需继续坚持市场化改革，深入完善社会主义市场经济体制；要处理第二个矛盾，其根本路径是加紧建立社会主义公共服务体制。中国改革调查问卷显示，我院提出“在完善社会主义市场经济体制同时，加紧建立社会主义公共服务体制”提议已被大多数教授所接收：94.62%教授对此表示赞同。这表明，把建立公共服务体制作为改革攻坚基础目标之一，已成为广泛共识。

从改革实践看，公共服务短缺问题不仅是总量不足、结构失衡等问题，其根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范分工和问责制，在实际上造成了公共服务指标软化；二是没有形成公共服务可连续财政支持体制，财政功效性支出百分比最大仍然是经济建设性支出。实践证实，假如没有一个制度化约束，公共服务支出并不会伴随经济增加而同时增加；三是城镇二元分割公共服务制度安排，深入拉大了城镇差距；四是还未形成公共服务多元社会参与机制和有效监管机制。未来几年，要切实地处理公共产品严重短缺矛盾，应该从这些方面加紧改革步伐，逐步构建和中国国情适应社会主义公共服务体制。

现实情况越来越充足地表明，改革不仅需要处理好私人产品供给体制机制问题，还需要处理好公共产品供给体制机制问题。28年改革实践证实，市场经济能够在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以处理基础公共产品短缺问题，还会由此引发一系列社会矛盾和社会问题。为此，建立社会主义公共服务体制，能够妥善地协调市场经济条件下利益关系，使政府能够快速回应利益主体多元化带来挑战，为提升公共治理水平和党执政能力提供制度保障。

不管是深入完善社会主义市场经济体制还是加紧建立社会主义公共服务体制，全部是建设有中国特色社会主义基础内容。作为一个发展中大国，我们不仅要经过深入深化市场化改革做大“蛋糕”，还需要经过建立社会主义公共服务体制分好“蛋糕”。必需看到，完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制基础前提，建立社会主义公共服务体制能够使市场化改革取得更为广泛社会支持。二者相互关联，相互促进。当然，从下一步改革总体趋势看，经过主动稳妥地推进政治体制改革，建立和完善社会主义民主法制、体制，也应该成为改革攻坚基础目标之一。

二、以可连续发展为中心，深化以破除垄断和要素市场化为关键经济体制改革

岁末年初，中央经济工作会议提出要实现“又好又快”发展。新十二个月，要以破除垄断和要素市场化为关键推进市场化改革，建立有利于经济可连续发展体制机制。

1.深入完善市场经济体制是实现经济“又好又快”发展内在要求

根据中央经济工作会议精神，“又好又快”发展具体表现为“三个协调”：速度、质量、效益相协调；消费、投资、出口相协调；人口、资源、环境相协调。这三个协调全部需要经过加紧改革来确保。要实现速度、质量、效益相协调，就必需加紧国有企业改革，使微观经济主体能够在市场机制激励下，自觉地重视技术创新，追求增加质量和效益；要实现消费、投资、出口相协调，就必需加紧利率和汇率市场化进程，建立更为灵活宏观调控体系；要实现人口、资源、环境相协调，就必需推进要素市场化改革，使要素价格能够反应资源稀缺程度，并以此来建设节省型社会。

2.加紧推进国有垄断行业改革，为多个全部制企业共同发展发明良好制度环境

应立即出台反垄断法。6月国务院常务会议讨论并标准经过了《中国反垄断法(草案)》，并在十届全国人大常委会第22次会议上进行了首次审议。，应该立即成立国家反垄断委员会，处理监管方面技术性难题，促成这项法律立即出台，使国有垄断行业改革有法可依。

深化国有垄断企业改革。一是抓紧处理大型国有垄断企业政企不分问题，加紧推进垄断行业国有企业企业制改革，建立真正意义上现代企业制度，促进其科学经营和民主管理，增强其自我发展能力；二是处理行业组织结构不合理带来问题。采取多个方法，激励社会资本进入相关垄断行业，适度建立起市场竞争机制。尤其是部分盈利性运输、通信、能源等垄断行业，应依据条件成熟程度，逐步取消体制障碍和人为限制，引导社会资本进入，促进有效竞争；三是建立公开透明、监管有力垄断行业监管制度；四是规范垄断行业收入分配。应该立即经过利润上缴、税制改革等手段理顺国家和垄断企业之间收入分配关系，规范垄断企业同职员之间收入分配关系。

切实落实非公经济36条，为民营发展发明良好制度环境。应该加紧配套改革，关键处理民营经济在垄断行业准入，融资难等问题。要立即统一内外资所得税。我院改革调查结果表明，67.42%教授认为，统一“两税”时机和条件已经成熟，必需立即推行。

3.加紧推进要素市场化进程，充足发挥市场机制在资源配置中基础性作用

应主动探索土地要素市场化可行路径。为切实保护农民土地权益，以后几年应该经过试点，立即给予农民完整土地使用权，使更多农民自主参与工业化、市场化、城市化进程，并以土地要素贡献分享经济和社会发展结果。

加紧利率、汇率市场化进程。不管是完善央行利率调控体系还是深入国有商业银行改革，全部需要推进利率市场化，使利率水平能够反应真实市场供求关系，处理资金配置低效率和扭曲现象。要根据投资、消费、出口相协调标准，加紧汇率市场化进程，引导企业从依靠低汇率出口转变到依靠技术创新扩大出口轨道上。

加紧技术市场化进程。未来几年，技术市场化将成为中国提升自主创新能力，建设创新型国家一项基础性工程。要建立严格规范知识产权保护制度，建立以企业为主技术创新体制。

建立统一、规范劳动力市场。要打破阻碍劳动力流动体制性障碍，消除就业过程中不公平现象。在劳动力要素市场化进程中，应采取有效方法保护劳动者权益。首先要立即建立覆盖全部劳动者失业保障体系；其次，要健全现行工会制度，使工会能够真正成为劳动者利益诉求表示关键渠道。

4.加紧推进以国有商业银行改革为关键金融改革

目前，中国金融业处于关键转折期和关键发展期，为此，要努力推进以国有商业银行改革为关键金融改革，使金融业发展和经济发展相协调，和对外开放程度全方面提升相适应。继续深化国有银行改革，加紧建设现代银行制度。应该充足估量国有商业改革长久性、复杂性和艰巨性。已经过股份制改造国有银行要继续完善企业治理，深化内部改革，加紧转变经营机制。

建立适合中国国情农村金融体系。一是正在计划改制农业银行应该强化为“三农”服务市场定位；二是要建立以农民合作金融组织为主体多个全部制金融组织公平竞争制度环境，激励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会经验，开展集资、放贷、保险等金融业务，使其逐步成为农村合作金融组织；三是大力发展适合农户需求小额信贷组织，使金融服务进村入户；四是制订县域内各金融机构负担支持“三农”义务政策方法，激励商业性金融机构支持新农村建设；五是建立健全为“三农”服务担保机构。

构建多层次金融市场体系。扩大直接融资规模和比重。加强资本市场基础性制度建设，着力提升上市企业质量，严格信息披露制度，加大透明度。加紧发展债券市场。扩大企业债券发行规模，大力发展企业债券，完善债券管理体制。深入推进保险业改革发展，拓宽保险服务领域，提升保险服务水平，增强防范风险意识和能力。

三、加紧推进以建立公共服务体制为关键社会体制改革

纵观整个改革，社会领域改革很轻易形成较为广泛共识。尤其是推进公共服务领域改革，能够显著地增强整个社会承受力，从而为深入完善市场经济体制发明有利条件。所以，要加紧推进以公共服务体制为关键社会体制改革，形成经济体制改革和社会体制改革相互促进，相互促进良好局面。

1.以基础公共服务均等化为关键，缩小地域差距、城镇差距、贫富差距

从我院对西北三省调研情况看，因为多种自然条件局限，西部地域要在经济总量上赶上东南沿海地域，并不现实。问题在于，“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在西部农村带有一定普遍性，成为制约西部农民脱贫直接原因。所以，缩小地域差距，关键是缩小区域之间基础公共服务过大差距。近些年来，国家已经在西部基础设施方面进行了大量投资。下一步西部大开发，应该把政策关键放在基础公共服务均等化上。目前，城镇之间差距不仅反应在经济发展水平和居民收入方面，更反应在政府提供基础公共服务方面。，中国名义城镇收入差距为3.22：1，若把基础公共服务，包含义务教育、基础医疗等原因考虑在内，城镇实际收入差距已经达成5～6：1。根据这个分析，公共服务原因在城镇收入差距中影响为30%～40%。所以，统筹城镇发展，建设社会主义新农村，关键在于加紧建立农村公共服务体制，缩小城镇基础公共服务供给之间过大差距。客观地分析，中国要有效缓解不停扩大收入分配差距，首先要靠深入市场化改革来规范首次分配；其次，必需高度重视政府再分配功效。这些年，基础公共服务个人负担费用上涨太快，大大超出中低收入家庭可支配收入增加速度，这是贫富差距不停扩大关键原因之一。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基础公共服务，不仅能够直接缓解并缩小贫富差距，还能够经过提升她们本身素质，增强其获取收入能力。

2.完善公共财政制度，逐步实现基础公共服务均等化

中国现行财政框架设计关键是以经济上分权为主，在大格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键一步。中央合适集中财力是必需，也是符合市场经济基础规律。在这种情况下，不宜简单地强调过去计划经济时代财权、事权对称。下一步要以提供基础公共服务为关键完善公共财政体制，关键问题是立即完善转移支付制度，使各级政府财权和公共服务职责相匹配、财力和公共服务支出相匹配。和此同时，把新增财政收入关键用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政转型。

3.以参与公共服务为关键目标，促进民间服务组织发展，进而探索多元社会参与机制

伴随中国市场经济发展，社会资源占有和支配展现多元化特点，多种不一样利益主体正在形成，多种不一样利益群体和社会组员生存和发展社会空间逐步扩大。由此，社会治理主体肯定展现多元化特点。在中国社会发展新阶段，政府不可能、也没有必需对社会性公共服务和社会事务实施全方位直接管理，相当部分社会性、公益性公共服务职能，应该也能够从政府职能中分离出来，以形成多元广泛社会主体参与公共服务格局和有效公共服务社会责任机制。目前，要充足发挥民间组织在一些公共服务领域中关键作用，重视并发挥民间组织在协调利益关系、缓解利益矛盾方面关键作用。

要在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中地位和作用。现在除了《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外，民间组织发展到现在还没有专门法律法规。现行《社会团体登记管理条例》等程序性法规，对公民结社行为实体内容还缺乏系统规范，还没有很好地处理民间组织在公共服务体制中地位和作用问题。现在中国民间组织审批注册制度和双重管理制度安排，从实践来看也不利于民间组织发展，这使取得注册民间组织总体数量还比较少。

把事业机构改革和民间组织发展结合起来。事业机构改革，需要适应中国基础国情和市场化改革进程实际需求。在中国公共服务体系方案设计没有出台前，事业机构改革不宜全方面推开，搞不好，在实践中难免以“降低开支、缩减人员”为目标。若是这么，这个改革难以达成建立完善公共服务体制新目标。假如能够把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计安排，比如把一部分事业机构转型为公益性民间组织，这项改革就有可能在建立中国公共服务体制起到重大作用。

加紧推进政社分开，激励民间非赢利机构自主发展。政府、企业和民间组织是现代社会不可或缺三大支柱。政府和民间组织不是简单管理和服从、控制和被控制关系，而是协商关系、合作关系。所以，要把政社分开作为政府转型一项关键任务，立即把一些公益性、服务性、社会性公共服务职能转给含有条件民间非赢利组织。由此，在政府和民间组织之间建立起一个取长补短平衡关系和合作关系，为构建友好社会提供推进力和协力。

4.立即形成各个社会群体，尤其是困难群体利益表示和诉求机制，使改革决议建立在广泛社会基础之上

目前，中国各个社会群体全部需要一个表示自己改革意愿渠道，不过困难群体对建立本身利益表示和诉求机制要求更为迫切。自20世纪90年代后期以来，伴随改革进程加紧，社会上出现了大量困难群体。比如国有企业下岗职员、城市新增失业人口、失地农民、还未脱贫农民等。困难群体利益表示能力和其它社会群体有很大差距。这一问题假如得不到充足重视和有效处理，她们就有可能被整个社会边缘化。中国改革本身就是一个广大老百姓追求富裕，不停增加中高收入群体过程。不过，假如困难群体利益长久被改革忽略，不仅改革本身会陷入正当性困境，整个社会财富积累过程还有可能因社会矛盾和冲突中止。

所以，应该从缓解社会最突出矛盾出发，探索建立困难群体利益表示和诉求机制。比如在征用农民土地、国有企业裁员等步骤，为困难群体开辟能够充足反应自己利益要求常规性路径，使改革决议和改革方案能够充足表现困难群体利益。要建立健全政策和法规听证制度，让决议过程吸纳尽可能多民间智慧，反应主流民意。和此同时，应推进含有公信力民意调查机构和民间独立政策研究机构发展，使改革政策研究本身尽可能地避免既得利益干扰。

四、全方面推进以基础公共服务为根本农村综合改革

我院中国改革调查问卷汇报显示，有84.27%教授认为目前农村改革中面临最突出问题是农村基础公共服务短缺。伴随农村公共需求全方面快速释放，为农民提供基础而有保障公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实期盼，也是深入解放和发展农村生产力，确保社会友好稳定关键基础。

1.基础公共服务严重不到位已成为制约现代农业发展突出矛盾

中央农村工作会议提出，推进新农村建设，首要任务是建设现代农业。现在问题是，在农村基础公共服务不到位情况下，发展现代农业将面临农民投资积累能力不足、农村人口素质低下、土地制度变革滞后等很多问题，发展现代农业基础何在？

建设现代农业，首先是要求有大量高素质农民作为建设主体。而现实情况是，农村基础公共服务长久严重缺失大大制约了农村人口整体素质提升。中国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，在15至64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育不足1%，农村现在还有8500万文盲半文盲。这么人口素质远远不能适应农业现代化要求。据测算,“十五”期间，中国农业发展科技含量仅为35%，而农业发达国家达成60-80%。因为农民文化水平偏低，农业科技结果转化率仅为30~40%，转化结果普及率仅为30~40%。所以，强化农村基础公共服务供给出发点是授农民以“渔”，而不仅仅是授农民以“鱼”。基础公共服务供给水平限定了农户投资于农业规模。在市场经济条件下，从中国基础国情看，农户仍将是农业投资关键力量。但农户投资能力和基础公共服务直接相关。农村居民家庭恩格尔系数为45.5%。根据保守估量，农民儿女义务教育支出平均约占家庭纯收入20%，每户农村家庭年均医疗医药费用约占农村家庭纯收入16.8%，[JP]两项支出是除食物支出外百分比最大部分，加起来约为36.8%。扣除食物、义务教育、医疗三项支出，农民每十二个月纯收入剩下为16.7%，按人均纯收入3255元计算，每个农民整年仅有约576元剩下收入可供其它消费或投资。在西部部分地域，因教育、医疗费用高而致贫和返贫农民还相当普遍，根本没有能力追加农业投资。基础公共服务供给情况决定了土地制度变革速度。发展现代农业需要土地适度集中，这就要求农村土地使用权可流转、可抵押。目前只所以极难实现这一点，关键担忧是土地还承载着亿万农民生存保障功效。为农民提供基础公共服务能够以现代社会保障形式替换土地保障功效，这么，即便是失去土地农民也能够维持最低生活保障。中央农村工作会议已经提出，在全国范围内建立农村最低生活保障制度。在此基础上，有条件地域能够深入完善农村社会保障制度，不停地弱化和替换土地传统保障功效；同时，变革现行土地制度，使农村土地可流转、可抵押，为实现农业规模化经营发明条件。

基础公共服务供给情况还直接影响农村劳动力转移规模。实现了农业现代化国家，农业人口通常全部低于10%，而中国关键依靠农业生活人口大致占总人口50%。现代农业发展意味着要实现规模经营，意味着劳动生产率需要大幅度提升，在这种情况下，农业承载就业将大幅度降低。从这么一个基础国情出发，加紧农村劳动力转移已经成为发展现代农业不得不关注全局性问题。现在，阻碍农村劳动力转移关键问题是城镇二元户籍制度。但从现实情况看，在城镇二元公共服务制度安排下，部分地方即使取消了名义上户籍差异，却不能为进城农民提供和原有城市居民相同基础公共服务，使得这项改革大打折扣或被迫停止。实际上，城镇户籍实质性区分就在于两种户籍中基础公共服务“含金量”不一样。所以，消除户籍制度不平等，最关键步骤在于打破城镇二元公共服务体制，缩小城镇之间基础公共服务差距。

现在，中国正处于工业化中期，深入工业化仍然需要广大农村劳动力转移。为此，从统筹城镇发展大局出发，立即树立科学发展理念，为农民提供义务教育、基础医疗、社会保障等基础公共服务，使农村人口数量压力立即转化为人力资源优势。

2.把基础公共服务供给作为新阶段农村综合改革根本

伴随农村公共需求全方面快速释放，为农民提供基础而有保障公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实期盼，也是深入解放和发展农村生产力，确保社会友好稳定关键基础。在这个特定背景下，新阶段农村综合改革应该抓住农村经济社会发展进程中突出矛盾，变革农村上层建筑，逐步实现城镇基础公共服务均等化，并以此为起点，建立统筹城镇发展体制机制。

全方面推进以落实教育经费保障机制为关键农村义务教育改革。中央已明确，“十一五”前两年全部免去农村义务教育阶段学杂费，这是向实施无偿义务教育迈出关键一步。以此为起点，还需要深入明确各级政府在农村义务教育方面支出责任，在建立农村义务教育稳定投入机制方面立即取得突破。要把原来学杂费规范地转换为中央、省、市县政府投入，经过中央和省级政府深入经费追加，逐步缩小城镇义务教育办学条件和教育质量差距。以确保乡村学校稳定老师队伍为关键，将乡村老师津贴严格纳入政府财政预算，确保按时足额发放。对于贫困县，中央和省级财政应该增加转移支付百分比，确保经费落实。加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金现象，杜绝农村义务教育乱收费回潮。

要全方面推行新型合作医疗制度。新型合作医疗是一项系统工程，需要从多方面加大改革力度。各级政府要继续增加投入，减轻农民筹资压力，增强农民对政府长久发展农村合作医疗信心。出台优惠政策，免去农村五保户、特困家庭参合交费，提升参合率。深入完善保障措施，在保大病同时，兼顾常见病、多发病预防和诊疗，满足大多数农民基础医疗卫生需求。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出参保农民，许可其在外地符合定点医疗机构条件医院先行就医，然后凭相关证实至参合地报销，以提升常常外出农民参合主动性。加强对新农合基金管理和监督。要建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范新农合保险运作，提升资金使用效率。

建立农民工基础公共服务供给制度。为农民工提供基础公共服务是统筹城镇发展关键，也是难点，需要采取多方面综合配套方法，区分不一样情况加以处理。要将征地过程中失地农民和含有固定谋生手段农民工纳入城镇基础公共服务保障体系。失地农民失去了土地提供基础生活保障，只能纳入城市社会保障。一部分农民工经过在城镇长久积累，开始从事个体经营活动，成为城市纳税人，政府应责无旁贷地根据城市相关标准为其提供基础公共服务。一部分农民工含有一技之长，并有比较稳定工作和收入起源。假如城镇能够为其提供基础公共服务，她们就能够在城镇安居乐业。对低技能、收入无保障农民工，宜考虑先在农村处理她们基础公共服务问题。能够采取方法提升其技能，待其有了稳定工作岗位和收入起源时，再根据城镇居民标准为其提供基础公共服务。引导农民工在区域层次上梯度转移。中国需要向城镇转移农村人口数量巨大，不可能全部进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。应该着力发展县域经济，振兴小城镇经济。主动引导农民向大