城镇化进程、面临问题及其总体布局

中国城镇化进程、面临问题及其总体布局中国城镇化进程、面临问题及其总体布局联合国秘书长潘基文在《城市世界城市状况报告2008/2009》提出城市是人类最复杂的作品之一从来没有完成亦没有确切的形态就像没有终点的旅程它是过去是现在更是未来。21世纪是城市的世纪。根据联合国预测数据2020年世界城镇化率达到54.9城市人口将超过42亿。2001年诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨曾经说美国的高科技与中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。根据联合国预测数据2020年中国城镇化率达到53.2城市人口超过7.5亿中国城镇化的快速扩张将极大地推动世界城镇化进程。面对城镇化发展的大趋势如何构建新时期中国城镇化发展的战略布局与政策框架是现阶段亟待研究的重大命题。从中国经济社会发展背景来看中国城市发展正处于“人与自然”和“人与人”关系的瓶颈约束期表现为“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、效率与公平需要调整和重建”的关键时期1面临着城市经济结构有待调整、城乡二元结构有待打破、区域城市整合有待加强、一系列制约城镇化发展的制度因素等有待消除等问题。因此新时期中国城镇化发展思路需要立足于中国国情从经济转型、社会转型与制度转型的三维角度构建中国城镇化的总体战略布局与制度政策框架重点是解决内需开发问题、农民工市民化问题以及城镇体系的结构布局优化问题难点是解决城市行政体制及其配套的户籍制度、土地制度、社会保障制度等关键领域的制度创新与政策构建。一、改革开放以来中国城镇化发展的制度演变与历史进程回顾30多年改革开放实践中国城镇化发展经历了从支持小城镇到重点发展大城市再到大中小城市与小城镇协调发展的一系列变化。这种变化实质上就是在城镇化进程中中国的制度安排由限制农民进城到允许、引导农民进城再到鼓励支持农民进城的过程。一中国城镇化发展的制度演变在影响中国城镇化的制度因素中是城乡二元户籍制度以及社会福利制度。新中国成立初期中国劳动力流动和人口迁徙是自由的从20世纪50年代初期起为配合国家的优先发展重工业战略开始一步一步地限制农村人口向城市流动。1957年中共中央国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》1958年国务院发布《中华人民共和国户口管理登记条例》此后以户口制度为基础先后又制定了粮食、副食品、燃料、住房、教育、就业、医疗、养老、婚姻等制度这些制度安排把城市人和农村人分成两个不同的“二元世界”和两种不同的身份。在此制度限制下中国城镇化缺乏农村劳动力流动和人口转移支持导致城镇化长期落后于工业化。从20世纪80年代开始城乡二元的就业制度开始解冻。为了适应建立市场经济体制的要求国家逐步放宽对农村劳动力流动的控制农村劳动力离土不离乡、进厂不进城的就地城镇化模式开始兴起。从20世纪90年代以来为适应农村劳动力大规模跨地区流动的要求户籍制度的壁垒先从小城镇被打破。1993年11月党的十四届三中全会强调逐步改革小城镇的户籍管理制度允许农民进入小城镇务工经商发展农村第三产业促进农村富余劳动力的转移。从2003年以来中国城乡关系进入新的发展阶段。党的十六届三中全会明确指出在城市有稳定职业和住所的农业人口可按当地规定在就业地域居住地登记户籍并依法享有当地居民应有的权利承担应尽的义务。2010年中央“一号文件”提出深化户籍制度改革加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户的政策促进符合的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益多渠道多形式改善农民工居住鼓励有的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系采取有针对性的措施着力解决新生代农民工问题。二中国城镇化发展的历史进程由于中国城镇化的进程伴随不断的制度变迁因此具有显著的阶段性特征。1978-1984年是中国城镇化恢复发展阶段。这一阶段城镇人口平均每年递增5.68城镇化率从17.92上升到23.01平均每年增加0.85个百分点建制市由193个增加到300个建制镇由2173个猛增到9140个2。1984-1992年是中国城镇化平稳发展阶段。1992年全国建制市增加到517个建制镇激增到1.45万个城镇化率达到27.46比1984年提高了4.45个百分点年均提高0.56个百分点3。1992-2003年是中国城镇化加速发展阶段。这一阶段中国城镇化率从27.46提高到40.53年均提高1.19个百分点2003年建制市达到660个建制镇达到20226个以城市现代化建设、小城镇发展和建立经济开发区、工业园区等为标志中国城镇化全面快速推进城市综合承载能力与吸纳农村人口的能力得到明显提高。2003年至今是中国城乡统筹发展阶段。2009年城镇人口为62186万比2003年增加9810万年均增加1635万城镇化率达到46.59比2003年提升6.06个百分点年均提升1.01个百分点。三改革开放以来中国城镇化发展的评价改革开放30多年来中国城镇化在制度变迁中得到了较快发展但根据国际经验我国的城镇化仍滞后于工业化。1978年中国城镇化率为17.92低于世界平均水平20.43个百分点2008年中国城镇化率为45.68比世界平均水平低4.24个百分点。1978-2008年间中国城镇化率年均提高0.92个百分点同期世界城镇化率年均提升0.39个百分点中国与世界城镇化水平之间的差距在不断缩小从收入分组来看2008年中国人均GNI高于中等收入国家但城镇化率低于2.44个百分点同时也低于世界平均城镇化水平见表1下页。二、中国城镇化对推动经济社会发展的实证分析城镇化进程是人口流动从农民向市民转变、产业转型从农业向非农产业调整、社会转型从农村社会向城市社会演进的过程它对创造就业机会、提升产业结构、推动经济增长具有举足轻重的作用。一中国城镇化进程对劳动就业影响的实证分析根据1978-2008年间的数据中国城镇化率与非农产业就业比、第二产业就业比、第三产业就业比的相关系数分别为0.965、0.825、0.978城镇化率与各就业比率指标总体上保持了动态同步性。如图一所示第二产业就业比率增长平缓且与城镇化率之间的缺口逐渐放大从1994年开始第三产业就业比率超过第二产业就业比率成为吸纳劳动就业的最重要产业改革开放30年间非农产业就业比率一直高于城镇化率且保持1015个百分点的差距其可能的解释是农村工业化与农村城镇化使大量非农就业分散在乡村地区。为了具体分析中国城镇化进程对劳动就业的影响设X城镇化率Y1非农产业就业比率Y2第二产业就业比率Y3第三产业就业比率Y4第三产业就业人数模型设置如下1LnY1A1B1LnX2LnY2A2B2LnX3LnY3A3B3LnX4Y4A4B4X其中X是自变量Y1、Y2、Y3、Y4分别是各模型的因变量A1、A2、A3、A4、B1、B2、B3、B4是各模型的系数各变量样本区间为1978-2008年。运用样本数据得到模型计量分析结果如下5LnY11.300.73LnX0.95第三产业占GDP比重提高0.74。因此推进城镇化对发展第三产业、提高劳动收入进而扩大消费需求具有重要的意义。回顾改革开放30年实践在城市经济与农村经济、城市工业化与农村工业化构成的“双重二元结构”11下城镇地区人口集聚效应差、公共服务效率低、服务业发育成本高阻碍了城镇地区服务业的发展以及就业机会的扩大。目前中国进入工业化中后期阶段根据发达国家的一般经验未来较长时期内随着城镇化的推进服务业将成为经济发展的主导产业城市工业体系的发展必然需要与之配套的生产性服务体系如流通与通讯服务体系、金融与法律服务体系、劳动力市场与交易体系等随着城镇化的推进农村人口大量进入城镇人口聚集为相互提供市场的服务业尤其是商业、医疗、娱乐等各类生活型服务业发展提供了庞大的市场空间同时农村人口进入城市从事劳动生产率较高的第二产业与服务业其收入水平与消费需求得到较大提升大规模的农民市民化通过消除城乡消费需求落差释放庞大的内需市场。二当前中国城镇化与农民工市民化问题在城乡二元制度下农民工是中国社会结构变迁出现的特殊群体。从第五次全国人口普查开始进城就业、居住半年以上的流动人口主体是农民工被计入城镇人口。根据该口径计算2007年1.6亿农村户籍人口被统计为城镇人口占城镇人口总数的27②。从分省数据来看流动就业的农民工是城镇化的人口