国土空间规划加快数字化智能化转型

国土空间规划加快数字化智能化转型摘要：建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大决策部署。规划行业是构建新时期国土空间规划体系的重要基础力量。当前,全国各级、各类国土空间规划编制工作正全面推进,加强规划行业管理是落实“多规合一”改革精神、坚持依法行政、保证规划科学性、提高我国规划技术队伍能力的重要举措和内在要求。在政府数字化改革的背景下,单纯沿用土地利用总体规划或城乡规划的行业管理体系无法适应“多规合一”要求下国土空间规划行业整体性、系统性、一体化的新特征。如何统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,从管理理念、管理制度、管理流程、管理工具等方面实现数字化改革,是国土空间规划行业管理的重要议题。关键词：国土空间规划；数字化；智能化；转型1存在问题1.1管理方式：审批与监管不平衡2001年颁布的《城乡规划编制单位资质管理规定》（简称《规定》）于2016年对其进行了修改。《规定》对城乡规划产业的规范多采用了市场准入的形式，而行政主管机关缺乏对城市规划产业的指导和监督，是全产业最薄弱的一环。在规划编制方出现了违法乱纪的情形，首先，缺乏一种有效的、流程化的核实监督机制，不能主动、及时地发现违法乱纪的现象。二是由于行政机关对规划界的惩罚力度不够，为了保持规划界的生机与积极性，对其进行惩罚时存在许多顾忌，导致了其可信度与监督的力量减弱。在我国，行政许可制度日趋繁复，行政许可制度日趋简单的情况下，行政许可制度日趋失衡。另一方面，因审批周期长、审批制度落后等原因，部分有能力的公司未能在规定时间内获得相应的设计资质，导致其与重大工程招标的机会失之交臂，进而直接影响到其结果的质量与效果。1.2管理理念：管理与服务不对等我国的规划行业资质管理机制体制均源于建筑行业资质管理机制体制,当前规划行业资质管理工作深化的思路与理念也深受建筑行业制度的影响。计划经济体制与市场经济体制一直“拉扯”着规划行业资质管理的理念、机制体制和方式手段。一方面,规划编制单位管理理念在计划经济体制强大的惯性作用下,依赖“官本位”思想,缺少“以人为本”的管理理念,缺乏有效的警示教育和监管平台来规范规划行业的市场秩序,管理粗放化,缺乏精细化的措施。从国家层面来看,规划行业主管部门在城乡规划行业及土地规划行业发展战略和规划的研究制定、支持规划编制单位调整和优化产业结构、指导规划编制单位改革、加强规划信息资料共享使用等方面的服务功能发挥不足,无法及时响应规划市场需求和行业改革发展。另一方面,我国规划行业资本市场尚未成熟,政府掌握着项目、政策等关键要素,规划编制单位较为依赖政府,导致政府部门能够提供的行业公共服务有限。以上因素的存在,使得政府主管部门“服务型”管理理念的形成与发展受到阻碍。2国土空间规划行业管理数字化改革思路2.1加快建设国土空间规划实施监测网络数字化、信息化、智能化正在全面重构国土空间规划的编制、实施和管理。《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》将“建设智慧国土”确立为战略目标任务,明确要求“建设国土空间规划实施监测网络”。2023年全国自然资源工作会议将“加快构建基于国土空间规划‘一张图’的数字化空间治理体系”,作为未来五年自然资源重点工作部署。与会专家认为,国土空间规划实施监测网络是规划走向智能化的关键。“国土空间规划实施监测网络是带动规划全行业实现‘数’‘智’化转型的载体。”自然资源部国土空间规划局相关负责人介绍了对CSPON建设的初步考虑。CSPON可以理解为数字化的国土空间规划体检评估制度体系,由信息系统网络、业务体系网络、开放治理网络三个层级构成。CSPON建设需要适应多中心、群落式、复合式等新的空间治理特征,进一步梳理应用场景,加强数据治理,建设纵横互联的时空网络,强化科研支撑,完善政策标准体系并构筑开放的生态。自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室主任张尚武认为,CSPON建设与智能规划技术结合,是全面提升空间治理能力的重要契机和路径。智能规划可以综合感知“地理格局—生态演化”“土地使用—功能变迁”等五类“形(静态空间载体)—流(动态空间过程)”要素并对其进行系统优化。CSPON建设是超越了技术本身的系统工程,应以知识为引领,加强技术融合,促进智能转型,推进治理创新。2.2完善机制体制，实现行业精细化管理完善监督管理制度,建立规划编制单位的信用分级评价模型,充分利用区块链、大数据等先进信息技术,构建大数据管理信息平台,以健全采集信息、评价和应用机制为重点,实现包括规划编制单位资质申请、审查、审批、公示公告、证书管理等核心功能的全流程信息化管理。完善规划编制单位、专业技术人员、注册城乡规划师和专家人员的信用信息,加强规划行业的信用信息公开,建立健全规划行业各主体信用“诚信名单”和“黑名单”,奖励守信行为,惩戒失信行为。全面实施“双随机、一公开”监管,加大向社会公示的力度,通过行业管理的数字化建设,建立起以国土空间“用户”为主体的国土空间规划数字化生态体系,充分发挥各生态主体的主观能动性,建立企业、空间规划管理部门、科研院所、社会公众等各生态主体协同的生态网络,让所有国土空间“用户”都参与规划治理过程,让建设者与城市共同成长。在国土空间规划改革的背景下,国土空间规划行业管理体系建设应向“过程更高效、技术更智能、服务更精准”的方向转型,而数字化是支撑行业管理转型的重要基础。数字化转型即主动适应数字化时代背景,系统、全局、根本地重新塑造规划行业的管理机制、方法、程序和工具等。根据规划编制单位管理现状,需要从“政府监管、行业自律、社会监督、信用约束”四个方面进行国土空间规划行业管理数字化转型的顶层设计,以信用分级评价模型为基础建立多源评价数据库,提供面向行业实施管理的平台抓手。2.3人工智能赋能智能规划平台“在人工智能技术迅速发展的时代背景下,CSPON建设可以为我们应对新形势形成强大的支撑。”教育部重点领域“多学科交叉的国土空间规划”虚拟教研室主任林坚,建议加强空间化、标准化的多元数据融合共享,建设包括知识库、模型库在内的开放平台,并将CSPON分析评价与教学场景相结合以增强教学针对性。自然资源部信息中心学术委员会主任李晓波赞同人工智能技术的新一代发展,认为这可以支撑智能规划平台进化出可感知、能学习、善治理、自适应的能力。他介绍说,智能规划平台将可感知的多元信息以网络化、集成化的方式接入,形成实景表达的全景国土,在此基础上开发各类应用场景,如自动识别地物变化和空间活动,拟和时空数据以模拟时空变化过程,按基本条件和要求自动生成规划设计方案等。“通用人工智能的时代已经来临。规划的每个环节都可以有相应的人工智能模型支撑规划预测。”百度地图慧眼副总经理阚长城认为,在CSPON建设中企业可提供时空数据、指标系统、智能规划平台等支持。他介绍了百度地图依托位置数据、街景、兴趣点(POI)等多模态时空大数据建立的国土空间长时序监测数据库,及其对国土空间治理的支撑功能。3结论国土空间规划行业管理关乎国土空间规划体系的发展方向、队伍质量和体系建设。规划编制单位和行业从业人员体量庞大、分布广泛、质量参差不齐,各级主管部门需进一步从横向边界和纵向层级完善管理监督体系,从管理理念、管理方式、管理流程、管理手段、管理工具等方面着手,确定管理粒度,加大监管力度,提升行业服务能力和水平,并借助信息化手段实现全行业的精细化管理。参考文献：