海上风电投资开发合规管控

海上风电投资开发合规管控阳光时代律师事务所杨海洋2023年5月11日——从海域使用切入服务海域海岛使用项目经历:独山港港口工程项目小洋山围垦工程项目舟山普陀海上风电项目头门港收购项目浙江海港集团清产核资项目浙海投集团海域资源收储研究咨询金塘岛整岛开发调研项目参与涉海立法活动：《浙江海洋经济立法规划》起草研究《浙江省海域使用管理条例》立法调研论证《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》立法论证听证某新区鸟类栖息地赶海治理与执法依据设立建议咨询《辽宁省关于明确渔光互补用海管理有关事项的通知》征求意见

小洋山围垦项目杨海洋阳光时代律师目录Contents一、背景与趋势二、海上风电海域使用合规关注点三、海上风电海域使用典型案例一、背景与趋势海上风电将成为全球能源转型重要助力2021年全球海上风电新增装机容量21.1GW至2021年底全球海上风电总装机容量达到56GW2021年全球新增装机容量80%来自中国至2021年全球总装机容量欧洲45%，中国47%-----数据来源：GWEC

(GlobalWindEnergyCouncil)MarketIntelligence,June20222022年全球海上风电继续保持强劲的新增动力，到2025年全球海上风电新增装机将再创新高，达到25GW中国在全球风电领域装机容量的制造贡献度已达到60%-----

数据来源：GWEC

(GlobalWindEnergyCouncil)

GlobalWindReport2023十四五期间，可再生能源发电量增量在全社会用电量增量中的占比超过50%，风电和太阳能发电量实现翻倍加快推动海上风电集群化开发，重点建设山东半岛、长三角、闽南、粤东和北部湾千万千瓦级海上风电基地，推进一批百万千瓦级的重点项目集中连片开发

--------“十四五”可再生能源发展规划风电机型大型化加快了海上风电向深远海挺进2022年全球漂浮式海上风电项目的规划装机容量翻了一番，紧跟深远海发展趋势，我国主流海上风电机组将快速迭代到10MW、12MW和更高的16MW机型，将有效降低风电场度电成本，提高海上风电场规模化开发利用的整体经济性。广东省海域资源及开发特点我国沿海各省海域使用率广东省海域面积41.93万km2，其中内水面积4.89万km2

，领海面积1.64万km2

；至2020年底，现状确权海域总面积7万余hm2

，以渔业用海为主，约占全省用海总面积1/3，主要在湛江、汕头、阳江、惠州四市，以开放式养殖用海为主，包括有14个国家级海洋牧场示范区；工业用海仅次于渔业用海，主要在阳江、珠海、湛江、汕尾等市，以电力工业用海居多；海域资源相对富余，海洋资源要素市场化配置程度不高加大海上风电规划及政策支持集群化开发、省管国管海域双管齐下二、海上风电海域使用关注要点项目核准18年6月19年10月19年8月20年1月20年2月完成勘察初步设计军事部门要求论证缩减规模补充环评施工招标补充海域论证陆上开工再缩规模重新环评海域使用前公示取得用海批复获得电缆路由勘测许可取得水上水下施工许可完成首根钢管桩施工首台风机顺利吊装20年9月20年10月20年12月21年1月21年3月21年4月21年5月21年6月21年8月21年12月争取全容量投产40万千瓦32万千瓦24.5万千瓦某海上风电项目艰难取得海域使用权用海预审内水领海内的排他性用海活动，需依法取得海域使用权《海域使用管理法》第2条第3款在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。第3条第2款单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第23条第2款海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务；海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。《临时海域使用管理暂行办法》第2条在中华人民共和国内水、领海使用特定海域不足三个月的排他性用海活动，依照本办法办理临时海域使用证。海域使用权-排他性网友：海参养殖海域不允许垂钓，对不合理的海区霸道条款给予纠正！某市海洋与渔业发展局对此回复：“关于休闲垂钓问题，根据法律规定，海域使用权具有排他性，未经海域使用权人同意，其他人不能在已确权海域内从事可能妨害海域使用权人依法使用海域的活动“海域使用权人作为用益物权人亦不得绝对地享有排他性权利领海外（国管）海域使用《中华人民共和国领海及毗连区法》第5条中华人民共和国对领海的主权及于领海上空、领海的海床及底土。完全主权领海《领海及毗连区法》第13条中华人民共和国有权在毗连区内，为防止和惩处在其陆地领土、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者入境出境管理的法律、法规的行为行使管制权。行使管制权毗连区《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第3条第1款中华人民共和国在专属经济区为勘查、开发、养护和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然资源，以及进行其他经济性开发和勘查，如利用海水、海流和风力生产能等活动，行使主权权利。

特定事项行使管辖权专属经济区科学开展项目选址-海洋资源保护开发规划明确兼容风电功能区海风项目用海必须符合海洋主体功能区规划和海洋功能区划，优先选择在海洋功能区划中已明确兼容风电的功能区布置海洋主体功能区划、海上风电场工程规划等没有明确兼容风电功能区域严格科学论证与区划的符合性，不得损害所在功能区基本功能禁止用海区域（生态红线、生态环境敏感目标、环境敏感区符合性）各种海洋自然保护区、海洋特别保护区、自然历史遗迹保护区、重要渔业水域、河口、海湾、滨海湿地、鸟类迁徙通道、栖息地等重要、敏感和脆弱生态区域，划定的生态红线区内不得规划布局海上风电场。国土空间规划（与国土空间规划的符合性）各省“三区三线”划定成果已正式启用，作为建设项目用海主要报批依据，与“三区三线”划定成果对比用海区块与生态红线区应无重叠与其他规划的符合性（海岸带综合保护与利用规划）自然资源部办公厅《关于浙江等省(市)启用“三区三线”划定成果作为报批建设项目用地用海依据的函》（自然资办函﹝2022﹞2080号）科学开展项目选址-法规政策变迁选址区域与三区三线叠加图

基于法规政策变迁的企业困惑：风电工程场址在建设、运营期被告知划入生态红线，企业该怎么办？《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》（国环规生态〔2022〕2号）自然资源部生态环境部国家林业和草原局《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）规范海域论证与环境影响评价海域使用论证海洋环境影响评价海域使用论证报告编制结构：（1）概述；（2）项目用海基本情况；（3）项目所在海域概况；（4）项目用海环境资源等影响分析；（5）海域开发利用协调分析；（6）项目用海与海洋功能区划及相关规符合性分析；（7）项目用海合理性分析；（8）海域使用对策措施；（9）项目生态用海分析；（10）结论和建议

单个风电机组塔架用海面积一般按塔架中心点至基础外缘线点再向外扩50m为半径的圆形区域计算；安全区占用海域面积；海底电缆用海面积：按电缆外缘向两侧各外扩10m宽为界计算；各种用海面积不重复计算。深圳湾航道疏浚项目环评报告抄袭造假市民发现：“深圳湾”航道疏浚的环境影响报告中，数十次出现了“湛江”建设单位：真实性、科学性的审查权不在他们，是生态环境部主管部门去对它最终的报告进行审查，便将环评报告直接上网公示各级主管部门：启动介入调查，项目建设暂停，追责项目申请、建设、运营阶段审批手续过关，获得批复不代表合法，会存在对权利人、公益产生侵权问题的风险海洋生态补偿开发和资源环境承载并重考虑施工期环境风险影响分析、船舶及其他有关作业活动海洋生态损失补偿：用海履行生态修复责任，对用海生态损失进行补偿企业环境在线监测等方式对风电项目进行长期监测企业根据监测评估结果才去保护修复措施海洋部门开展用海对海洋资源环境和海域开发活动影响后评估海域有偿使用海域使用金金额由海域的等别、用海方式、用海年限决定

《广东省海域使用金征收标准（2022修订）》根据国民经济增长、资源价格变化水平，并考虑海域开发利用的生态环境损害成本和社会承受能力，调整海域使用金征收标准海洋生态损失补偿“谁用海、谁补偿”--对因开发用海造成的海洋生态损失进行补偿、修复通过环评、海域使用论证、项目审批制度落实环境保护措施、环境保护投资概算三维空间信息确定权属界线建立海域空间开发保护制度《象山县海域分层确权管理办法》第六条在不相互排斥的前提下，对海域水面、水体、海床和底土分别设立海域使用权，包括海域水面使用权、海域水体使用权、海域海床使用权、海域底土使用权以及综合使用权。第九条通过三维界定海域分层界线，对分层用海项目进行严格审查，确保使同一海域不同层次用海项目之间有清晰边界。第十一条海域分层确权登记薄应当记载以下事项：（一）海域使用的空间范围、面积、起止深度等自然状况；（二）海域空间使用权主体行使方式及权利内容等权属状况；（三）用海方式;（四）海域使用期限……海域分层使用设权管理集约节约利用海域国海规范〔2016〕6号文：鼓励实施海上风电项目与其他开发利用活动使用海域的分层立体开发，最大限度发挥海域资源效益。广东省自然资源厅关于推进海域使用权立体分层设权的通知（征求意见稿）：主要使用水面（含上覆空间）的跨海桥梁、桩基式海上光伏、水面建筑物等用海；主要使用海床的底播养殖等用海；主要使用底土的海底电缆管道等用海。16用海方式用海面积构筑物用海-透水构筑物用海：单元风机基础、浮动平台、海上升压站其他用海方式-海底电缆管道用海：35kV

220kV海底电缆开放式用海-锚地用海：锚固风机基础填海造地-建设填海造地：海岸工程（或有）单个风电机组塔架用海面积一般按塔架中心点至基础外缘线点再向外扩50m为半径的圆形区域计算；安全区占用海域面积；海底电缆用海面积：按电缆外缘向两侧各外扩10m宽为界计算；各种用海面积不重复计算。准确界定用海方式、面积海上风电开发建设主要审批流程海域使用论证用海预审意见项目核准批复海洋环境影响评价报告批复海域使用申请批复海底电缆管道路由调查勘测许可海底电缆铺设施工许可通航安全论证批复接入系统论证批复水上水下作业许可竣工验收、并网验收项目建设和运行后评估三、海上风电海域使用典型案例违规使用海域的合规风险海域使用选址、论证海域使用申请、续期连续闲置超期无偿收回海域利益相关者协调海域权属重叠未批非法占用/批用不一擅自改变海域用途使用终止不按规定拆除设施行政责任民事侵权责任生态环境损害赔偿/环境公益诉讼刑事责任统计2015-2019浙江省审结涉海域使用的共44件行政案件中，6件诉讼案件以及37件非诉强制执行案件，从案件类型数量来看，以非诉强制执行案件为主，主要涉及未经审批非法使用海域的恢复费用和罚款实践中的问题：生态环境被破坏后恢复到何种程度为“恢复原状”，处理拆除残余物品的监管问题《民法典》第234条违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。《海域使用管理法》第42条未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款……第46条

擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款……海域使用报建不一致问题：1.处罚决定书认定项目公司构成的违法行为是什么？2.涉及非法占用，要不要恢复海域原状？海域使用报建不一致《国家海洋局关于进一步规范海上风电用海管理的意见》（国海规范〔2016〕6号）四、严格监督管理，切实加强海上风电项目用海事中事后监管海上风电项目建设单位必须取得海洋环境影响报告书批准文件和海域使用权后方可使用海域进行建设。项目用海方案变化，或项目海洋环境影响报告书批准后，工程的性质、规模、地点、生产工艺或者拟采取的环境保护措施等发生重大变化的，用海企业应及时向海洋行政主管部门报告并依法办理相关手续。考虑到由于海洋地质和水文动力等条件限制，海上风电项目从项目核准到实际施工，风机和电缆的具体位置发生局部变化调整的情况较为普遍，沿海地方海洋行政主管部门可以结合本地区实际，按照简政放权要求，研究制定简化项目用海变更手续的程序和要求。22未批非法占用海域2019年12月福建某公司非法占用海域进行石城海上风电场工程项目建设2020年5月24日海洋与渔业执法支队巡查发现，2020年9月15日莆田市自然资源局作出行政处罚，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处以429897元罚款。2021年8月3日厦门海事法院准予强制执行《行政处罚决定书》，由申请执行人莆田市自然资源局组织实施，2021年8月23日结案。责令退还、恢复海域原状2015年10月8日某公司开工建设风电基地2016年5月，中国海监江苏省总队直属支队巡查发现非法占用海域建设最终给予当事人从轻处罚，处以责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币380余万元的行政处罚余万元的行政处罚。利益相关者协调A有效协调利益相关者是顺利获得海域使用审批的前提条件B利益相关者协调处理不当法律风险中国特色社会主义法律体系的重要组成部分民事领域基础性、综合性的法律，社会生活的百科全书

与利益相关者的解决方案或协议是申请海域使用权必须具备条件之一《海域使用权管理规定》第17条

申请使用海域的，提交下列材料：（一）海域使用申请书；（二）申请海域的坐标图；（三）资信等相关证明材料；（四）油气开采项目提交油田开发总体方案；（五）国家级保护区内开发项目提交保护区管理部门的许可文件；（六）存在利益相关者的，应当提交解决方案或协议。《国家海洋局关于全面开展海域使用论证报告质量评估工作的通知》针对“利益相关者界定与协调分析”提出评估报告应考虑：①利益相关者的界定全面、准确；②利益相关关系分析合理；③利益相关者协调方案与建议客观、可行等。《广东省省管用海项目海域使用论证报告技术审查工作流程规范》报告公示期间，对举报项目违规或存在其他重大问题的情况，特别是涉及利益相关者冲突，需通过已有资料进行核实，确有必要的情况下，可通过电话访谈或现场核查等方式进一步核实，将核实情况及时向海域处汇报，并协助海域处协调海域使用申请人进行处理。对于公众反映的问题影响较大或者不能协调的情况，须如实向海域处反映，请示处理意见。有效协调利益相关者问题依据利益相关者协调利益相关者应如何界定利益相关者处理不当后果（一）经评审《海域论证报告》中列明的利益相关者（二）异议人能够提供对其造成影响的相关证据及事实依据，在证据及事实依据充分的基础上，可认定异议人的异议内容成立，而将其认定为利益相关者或利害关系人无法获得利益相关部门认可，项目推进将受阻：（一）未提供利益相关者解决方案，不属于不符合硬性条件而不能予以用海审批的情形，申请人可以在补充提供与利益相关者的协调解决方案后完成用海报批手续。（二）若利益相关者提出反对意见而申请人未能提供具体解决方案的，其申请将不符合海域使用行政许可条件。利益相关者协调海上风电与渔业养殖融合示范项目当前探索融合发展的法律障碍VS政策创新1.国家能源集团龙源电力、莆田市秀屿区政府深海网箱养殖融合漂浮海上风机示范项目2.阳西青洲岛风电融合海域国家级海洋牧场示范项目3.山东昌邑市海洋牧场与三峡300MW海上风电融合试验示范项目4.青岛深远海200万千瓦海上风电融合示范风场项目5.莱州市海上风电与海洋牧场融合发展研究试验项目……《海洋工程环境影响评价管理规定》第13条存在下列情形之一的，海洋行政主管部门应当作出不予批准的决定：（三）依据现有知识水平和技术条件，对项目实施可能产生的不良生态环境影响的性质、程度和范围不能做出科学判断的。2021年7月14日，农业农村部回复《关于推动“海上牧场+海上风电”建设的建议”》提到：海上风电是否会对海洋牧场中渔业资源产生影响需要长期监测评估，目前还不具备从国家层面出台相关政策和规划的基础条件。模式推广有待进一步验证：海上风电对海洋牧场生物行为和生物多样性的影响，风电场运行所产生噪音、磁场的负面影响研究等。《广东省自然资源厅关于推进海域使用权立体分层设权的通知》不同用海活动的兼容性。依据国土空间规划、海岸带综合保护与利用规划等确定的基本功能和兼容功能，充分论证实施立体分层设权管理的不同类型用海活动的兼容性，原则上兼容功能不得影响基本功能的发挥。利益相关者协调利益相关者协调：渔业捕捞权损失补偿纠纷案诉讼请求：确认舟山市政府作出的舟海权通〔2016〕5号《海域使用权批准通知书》对海上风电场区工程项目的海域使用批准违法。一审：（2017）浙09行初22号、二审：(2018)浙行终206号、再审：(2019)最高法行申290号（2019.02）驳回理由：政府在享有渔业捕捞权的情况下审批同意案外人海域使用，相关利益关系已经落实处理方案，绝大部分渔民协调完毕，并不违反法律的规定。《民法典》第327条因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第243条、第245条的规定获得相应补偿。诉讼请求：管委会对捕捞权益影响履行行政补偿义务一审：宁波海事法院诉浙江舟山群岛新区六横管理委员会不履行法定职责2019.8二审：浙江省高院(2019)浙行终1601号2019.12.驳回理由：证据无法印证涉案渔船及船上设备工具因风电项目被毁损或无法使用，同样不能印证其因风电开发项目而不能继续从事捕捞作业。《渔业捕捞许可证》并非海域使用权证书，不能据此享有对原捕捞场所的海域使用权。案由一：确认行政行为违法案由二：行政补偿物权保护遵循自愿协商原则《民法典》第二百三十八条侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿，也可以依法请求承担其他民事责任。第二百九十二条

不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。第二百九十六条

不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的,应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害。民事法律关系；自愿协商、无法定强制义务；不妨碍利益相关方进一步证明己方损失而向补偿义务人进行主张。利益相关者协调：渔业捕捞权损失补偿纠纷案HornseaThree位于英国北海，是全球最大的海上风电集群Hornsea（6GW）项目之一，离岸160公里，占海面积约700平方公里，规划装机容量2.852GW，预计安装200多台风机。英国鸟类保护组织皇家鸟类保护协会和其他环保组织向HornseaThree项目提出抗议，认为由于项目的建设，该海域的鸟类数量急剧下降。在开发过程中，HornseaThree两次因强烈抗议而未取得最终的开发许可。作为解决方法，沃旭宣布，将在项目附近的海岸上建造一处人工鸟巢，以补偿因撞击风机而死亡的三趾鸥。最终，2020年12月31日，英国商业、能源与产业战略部（BEIS）批准了Hornsea