当代社会政策分析 课件 第13、14章 反贫困社会政策、公益慈善政策

第十三章反贫困社会政策扶贫济困是社会政策的传统领域。缓解和消除贫困、实现社会成员的共同富裕,不仅是我国也是世界各国人民的普遍愿望。2015年,联合国通过了17项变革世界的可持续发展目标(SDGs),作为《2030年可持续发展议程》的重要组成部分。其第一个可持续发展目标就是“在全世界消除一切形式的贫困”。第一节贫困与社会政策的关系一、贫困的概念及其内涵从词义上看,“贫”在中国古代指“财分少也”,它指向分配的结果。蒲鲁东在《贫困的哲学》中也将贫困看成一种不平等,这些不平等是由社会分工、机器、竞争、垄断、捐税等造成的。亨利·乔治在《进步与贫困》中指出:“贫困及其伴随物正是以形成物质进步趋向的条件而出现在社会中。后来,随着经济发展、社会进步和人类文明程度的提高,学界对贫困内涵的认识不断深化。一是对贫困的表征认识不再局限于物质层面,而是开始关注心理贫困、精神贫困和人文贫困等。二是对贫困的内涵认识不再停留在经济(特别是收入)这一表层特征上,而开始认识到贫困是缺乏“能力”“机会”的表现。三是对贫困的主体认识由个人或家庭的层面扩展到区域、群体和社会层面,认为贫困是一种不发达的社会现象。四是对贫困的判定标准认识由客观的“缺乏”过渡到相对的标准,认为贫困线的划定具有社会比较性。在学术研究中,斯派克(Spicker)的“贫困轮”概念也揭示了贫困的多元复合内涵(见图13-1)。在《定义贫困:12个要素的聚类分析》一文中,他从物质水平、经济状况和社会地位三个维度定义了贫困,每个维度又可分为几个子维度。图13-1贫困轮示意图注:引自斯派克的《定义贫困:12个要素的聚类分析》,对斯派克的原图有所改动。二、贫困的类型(一)绝对贫困和相对贫困按照贫困程度,可以将贫困分为绝对贫困和相对贫困。大多数学者把不能满足基本生活需要的贫困称为绝对贫困,把基本生活需要解决了的贫困称为相对贫困。绝对贫困就是经济状况的最底层,这种按照经济状况定义的贫困,叫作收入贫困,也被称为物质贫困。(二)客观贫困和主观贫困按照贫困的界定标准所划分的绝对贫困和相对贫困,应该都属于客观贫困范畴。主观贫困是指在特定社会环境中的个体通过群体比较和自我比较,对社会所公认的最低生活标准做出的主观判断。它是一种感受贫困,指的是个体对于自身是否属于贫困状况的评估,通过对个体福利或生活的不同领域的满意度进行测量并加总来对个体的主观贫困状态进行分析。主观贫困可分为主观感受贫困和主观福利贫困。(三)收入型贫困和支出型贫困收入型贫困是指因劳动力不足、劳动能力较弱或获取收入的能力存在差距,从而导致收入较低无法维持正常生活的现象。支出型贫困是指由于家庭支出较大,导致家庭无法支付的一种状态,这种贫困大多数属于相对贫困。(四)个体贫困、区域贫困、阶层贫困从贫困所涉及的主体看,贫困可以分为个体贫困、区域贫困和阶层贫困等。一般语境中的贫困其实指的是个体层面的贫困。区域贫困是指在特定的经济发展区域内,人们由于没有足够的资源去获取社会公认的一般都能享受到的现金、生活条件、闲暇活动、舒适,参加某些活动和受教育的机会而处的状态,是区域内不同人群或社区境遇相比较得出的概念。阶层贫困源于社会学者将社会地位与贫困分析联系在一起,认为贫困是因为与之相关的个人或群体的阶层地位处于社会底层(下层阶级)。(五)文化贫困、资产贫困与能力贫困文化贫困关注贫困的形成原因。人类学家刘易斯(Lewis)在《贫困文化》一文中指出,“贫困文化”是一种拥有自己的结构与理性的社会亚文化。资产贫困认为穷人的贫困源于他们缺乏积累财富的机会,无法形成个人资产,从而导致贫困。能力贫困是由阿马蒂亚·森的理论发展而来的。他指出,贫困的实质是能力的缺乏。三、贫困的危害社会冲突学派认为,贫困本身就是对有限资源的不公平分配的一种表现,因此贫困本身就体现着社会层面处处存在冲突。大范围贫困现象的存在代表着社会不平等,不利于社会团结。在国外,贫困群体是城市犯罪的重要来源。英国学者盖伊·史坦丁(GuyStanding)曾用“不稳定无产阶级”(theprecariat)来概括城市里新出现的贫困者,“在不稳定的状态下,他们的行为与态度都趋向机会主义。他们的心理呈现出四个“A”特点:愤怒(anger)、失范(anomie)、焦虑(anxiety)和异化(alienation)。这一群体在“社会中散漫无序地存在,但有可能成为失败者,无法融入社会,转向铤而走险,变成犯罪分子”。四、贫困与反贫困社会政策(一)贫困与社会政策的产生社会政策与反贫困渊源颇深,社会政策被认为是解决贫困问题的最直接手段。对社会政策来说,从其诞生之初便以“克服贫困”作为目标。它主要通过再分配手段对社会财富进行调节以向贫困的弱势群体提供帮助。1601年,英国政府颁布的《伊丽莎白济贫法》是社会政策解决贫困的开端。自此以后,无论在发达国家还是在发展中国家,社会政策一直是解决贫困问题的一个必不可少的手段。(二)反贫困社会政策1.反贫困社会政策的前提:经济发展经济发展是反贫困的重要条件之一。换句话说,反贫困离不开经济发展,只有以持续的经济增长为前提,反贫困社会政策的实施才具有稳定性和连续性。经济发展对反贫困社会政策实施的作用主要表现在两个方面:一方面,经济发展能够增加国民财富,为贫困人口提供更多、更好的就业机会,有利于贫困人口贫困境况的自我缓解,这是经济发展对反贫困直接而积极的贡献;另一方面,经济发展促进政府的财政收入增加,使国家和政府具备实施反贫困社会政策的客观条件,从而使反贫困社会政策的实施和落实得到保证,使政府更有能力去帮助贫困人口,这是经济增长通过政府而间接地促进反贫困社会政策的实施。2.反贫困社会政策的形式首先来看就业,一般认为就业是解决贫困问题的最重要手段,因为就业能直接带来收入,提高个体的能力,增加社会支持,也有助于消除排斥。其次,社会救助也是反贫困的重要形式。社会救助是社会最后一道安全网,历来就是应对贫困问题和失业问题的重要制度安排和社会政策。再次,社会保障是减贫的重要工具(见图13-2)。社会保障涉及养老、医疗、住房、失业、工伤、社会服务等多个方面,能够为低收入者提供更完整、更高水平的社会福利和社会保护,能够对低收入者进行更为系统的干预,能够为贫困者建立综合全面的社会保护网。图13-2社会保障减贫发展机理资料来源:左停,赵梦媛,金菁.路径、机理与创新:社会保障促进精准扶贫的政策分析.华中农业大学学报,2018,133(1):1-12,156.最后是扶贫开发。扶贫开发这种反贫困形式的主要依据来自增长优先战略。该战略的理论基础是刘易斯的“二元经济模型”和西蒙·库兹涅茨(SimonKuznets)的倒U形发展理论。其基本特点就是先增长、后缓解贫困。在经济学上,该现象也被称为“涓滴效应”(trickle-downeffect)或滴漏效应。第二节我国反贫困社会政策的历史演进一、计划经济时期(改革开放以前)新中国成立后至改革开放之前,我国的农民生活水平较低,绝大部分农民为温饱而奋斗,贫困问题十分严重,农村基本处于一种整体贫困状态。在这一时期,中国的反贫困社会政策主要表现为社会救济项目。这种反贫困方式被后来的一些研究者称为“输血机制”。二、体制扶贫阶段(1978—1985年)这一阶段,我国制定了第一条贫困标准,即“1978年标准”。这是一条低水平生存标准,按1978年价格为每人每年100元。根据该标准,当时我国农村约有2.5亿人处于贫困状态,贫困发生率超过30%。三、扶贫开发启动期(1986—1993年)1986年5月,国务院成立了贫困地区经济开发领导小组,负责拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划,协调解决开发建设中的重要问题,督促、检查和总结交流经验。领导小组涉及农牧渔业部、计委、科委、商业、财政、民政、卫生、交通等部门。在第一次全体会议上,领导小组就提出要改变之前单纯救济的扶贫办法,“充分调动贫困地区广大干部、群众的积极性,发扬自力更生精神,克服小农经济思想,在国家必要的扶持下,利用地上地下丰富的自然资源,进行开发性的生产建设,发展商品经济,启动贫困地区内部的经济活力,走依靠自己脱贫致富的道路”。由此,中国的农村减贫方针由传统救济过渡到了扶贫开发阶段。我国开始了有计划、有组织、大规模的开发式扶贫工作。四、反贫困社会政策系统建设时期(1994—2010年)这一时期是国家的反贫困事业持续深度推进期,也是我国的反贫困社会政策系统建设期。通过这一时期的建设,我国基本建成了反贫困的两种政策体系,即针对农村的扶贫开发政策和针对城市的最低生活保障政策。针对农村的扶贫开发政策方面,国家制定了两个重要扶贫开发政策,分别为《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。五、脱贫攻坚时期(2011—2020年)2015年11月发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确提出精准扶贫战略,要求在对贫困人口实行精准识别和建档立卡的基础上,根据扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求开展工作。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的颁布吹响了我国脱贫攻坚的号角,也明确了我国反贫困的方向——精准扶贫。六、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接期(2021年至今)2020年12月,《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》发布,提出:“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。……要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上,做好乡村振兴这篇大文章,接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。”为了做好衔接工作,国家规定脱贫攻坚目标任务完成后,设立5年过渡期,过渡期内在巩固拓展脱贫攻坚成果上下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持,对脱贫县、脱贫村、脱贫人口扶上马送一程。巩固脱贫攻坚与乡村振兴的衔接阶段,国家反贫困的主要特征是“两个巩固”,分别为巩固“两不愁三保障”成果和巩固拓展脱贫地区自身发展能力。在巩固“两不愁三保障”成果方面,国家提出仍然要坚持做好教育帮扶、“雨露计划”、健康帮扶、危房改造、安全饮水、社会保障、残疾保障、养老保险工作;在巩固拓展提升方面,要着力做好就业帮扶、产业帮扶、消费帮扶、易地扶贫搬迁后帮扶、生态帮扶、以公代赈、金融服务等工作。第三节我国当前的主要反贫困社会政策目前,为推动农村反贫困事业的发展,我国正着力实施巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的政策,通过不断完善和落实社会救助的政策来保障相对贫困人口的基本生活。总体而言,我国当前的反贫困社会政策以社会救助制度为底线,以扶贫开发为主线,呈现出综合性与立体性特征。一、社会救助政策在我国的反贫困社会政策中,社会救助已经成为反贫困的第一道防线。这条防线起源于20世纪90年代在城市建立起的最低生活保障制度,后来又与民政的特殊人员社会救助结合,于2014年正式形成。2014年,国务院颁布了《社会救助暂行办法》(简称《暂行办法》),2019年进行了部分修订。它标志着我国社会救助完成了从传统到现代的初步转型。《社会救助暂行办法》对社会救助的反贫困功能进行了定位,即托底线、救急难、可持续,与其他社会保障制度相衔接。《社会救助暂行办法》规定了我国社会救助的制度框架,分为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助八项社会救助制度,并明确社会力量参与社会救助的方法,建立综合社会救助体系(见表13-1)。表13-1我国社会救助政策的内容救助项目救助内容救助对象最低生活保障最低生活保障金共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭特困人员供养提供基本生活条件;对生活不能自理的给予照料;提供疾病治疗;办理丧葬事宜无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人受灾人员救助及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助;居民住房恢复重建补助;为因当年冬寒或次年春荒遇到生活困难的受灾人员提供基本生活救助基本生活受到自然灾害严重影响的人员医疗救助对医保个人缴费部分给予补贴;对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后,个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用,给予补助最低生活保障家庭成员;特困供养人员;县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员教育救助根据不同教育阶段需求,采取减免相关费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等方式,保障教育救助对象基本学习、生活需求在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员住房救助配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员救助项目救助内容救助对象就业救助贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员临时救助具体事项、标准,由县级以上地方人民政府确定、公布,主要包括经济救助、提供临时食宿、急病救治等因火灾、交通事故等意外事件,家庭成员突发重大疾病等原因,导致基本生活暂时出现严重困难的家庭,或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力,导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭,以及遭遇其他特殊困难的家庭二、巩固拓展脱贫攻坚成果政策(一)防止规模性返贫是政策的主要目标2020年3月,《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》出台,要求建立防止返贫监测和帮扶机制,并将防止返贫作为当前及今后一个时期扶贫工作的重要任务。(二)反贫困的对象根据巩固拓展脱贫攻坚成果的要求,反贫困的对象既包括人群,也包括区域。这是对脱贫攻坚政策的延续需要。在人群方面,我国反贫困的对象主要是“三类户”以及农村低收入人口。在区域方面,贫困地区也是我国目前反贫困的一个重要对象,主要包括原深度贫困地区、大型特大型安置区和脱贫县。(三)关于贫困的标准设立贫困标准是反贫困的第一步,贫困标准直接反映出社会政策反贫困的能力和水平。目前,我国没有划定全国统一的贫困线。2021年5月发布的《中央农村工作领导小组关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》明确指出:“各省(自治区、直辖市)综合本区域物价指数变化、农村居民人均可支配收入增幅和农村低保标准等因素,合理确定监测范围。”(四)反贫困的手段目前的反贫困政策包括兜底保障、产业帮扶、教育帮扶、健康帮扶、危房改造、残疾补贴、养老保险代缴、就业帮扶、消费帮扶、生态帮扶、以工代赈、小额信贷等多种帮扶政策,易地扶贫搬迁户还可以获得就业帮扶、产业帮扶、社会融入关爱服务等。(五)以政府为主导,同时不断强化市场和社会组织的作用《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出,充分发挥中央和地方各级党委农村工作领导小组作用,建立统一高效的实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策议事协调工作机制,这表明我国政府将反贫困作为自身的重要职能。此外,我国仍非常重视发挥市场和社会组织的力量,相关文件也规定要继续发挥东西部协作、对口支援、中央单位定点帮扶等制度优势,动员社会力量积极参与,创新工作举措,对监测对象持续开展帮扶。第四节我国反贫困社会政策的创新发展一、国际反贫困的一般趋势(一)持续关注不确定风险带来的绝对贫困加重现象当前世界正处于大变局当中,社会风险加剧。世界银行在《贫困与共享繁荣2020:形势逆转》报告中指出,受新冠病毒感染疫情、冲突以及气候变化影响,2019年至2020年的极端贫困人口增幅预计将大于世界银行开始持续跟踪全球贫困状况以来的任何时期。(二)关注相对贫困和多维贫困问题人类可以通过努力消除绝对贫困,但由于贫困的相对性,消除相对贫困是非常困难的。相对贫困主要包括两方面的含义:一方面是指由于社会经济发展,贫困线不断提高而产生的贫困;一方面是指同一时期,由于不同地区之间、各个社会阶层之间的各阶层内部不同成员之间的收入差别而处于生活底层的那一群组人的生活状况。(三)反贫困的重点:从克服贫困到反对排斥、促进社会融合欧盟在20世纪90年代就成立了反社会排斥的国家政策观察机制。英国政府在1999年实施了名为“所有人的机会”的计划,旨在通过反贫困排斥来保障社会权利。2000年,欧盟启动了《里斯本战略》,通过了一系列关于反就业歧视和反种族歧视的指令。其中,社会融合是一个重要指向。之后,各成员国特别注意消除三种排斥:性别排斥、族群排斥和电子排斥。扶助贫困的重点已经从克服物质上的贫困发展到反对社会排斥,促进社会融合。(四)反贫困的内容:从物质扶贫到精神扶贫随着扶助贫困工作的推进,研究者们发现:贫困从表面上看是经济性的、物质性的,而实际上是深层的社会文化在起作用。这种社会的、文化的或心理的因素长期积淀后就形成落后的心态和一成不变的思维方式、价值取向,进而形成顽固的文化习俗和意识形态,即贫困文化。从这一层面来说,扶贫的内容不能仅限于救助生活的物质扶贫,而更要注重贫困人口的心理层面和所处的文化氛围,将其从“自甘堕落”的贫困文化的泥沼中拯救出来。(五)反贫困方法:注重社会工作专业方法的运用从社会工作的起源看,社会工作一直以反贫困为己任,以此来推动社会公平。一方面,社会工作者通过专业的方法和组织对贫困者进行就业辅导和职业训练,并为他们提供大量就业信息。另一方面,这些培训以及与社会工作者的交流,也有助于贫困者摆脱自己的贫困文化,从而脱离贫困。因此,社会工作方法在反贫困中的运用也是发达国家重要的反贫困经验。二、我国反贫困社会政策的创新发展(一)坚持共同富裕理念,通过高质量发展缩小阶层差距坚持用发展的方法解决贫困问题是我国脱贫攻坚取得胜利的主要经验之一。我国一直坚持扶贫开发策略,通过社会经济发展和对低收入群体的能力提升来消除贫困。(二)加快反贫困社会政策与乡村振兴战略的衔接乡村振兴为我国农村贫困治理提供了支撑和动力。后续的反贫困社会政策创新应该在政策理念、目标、政策内容等方面与乡村振兴进行深度衔接。(三)从制定相对贫困标准入手,形成清晰的相对贫困治理思路在脱贫攻坚和乡村振兴衔接工作完成后,绝对贫困规模性返贫问题将会得到解决,反贫困政策应该随着态势的改变将治理重心转移到相对贫困治理上,形成清晰的相对贫困治理思路。在此过程中,应该结合经济发展状况和贫困发生状况确定绝对贫困线和相对贫困线。(四)加快反贫困社会政策的城乡整合,构建一体化反贫困社会政策反贫困社会政策的创新发展不仅要适应城乡融合的大趋势,还应该成为城乡融合的助推器。为此,应该着手梳理反贫困政策的城乡差异,并进行梯队整合。具体而言,可以从先统一绝对贫困线入手,建立起城乡统一的绝对标准,统一建档立卡监测。(五)建设高质量社会保障体系,强化对贫困的源头治理完善的社会保障是制度化反贫困的关键,它有助于从源头上消除社会成员的贫困风险。社会保障能够有效地满足民生需求,及时高效的社会救助与社会支持能够帮助社会成员应对突发社会风险。(六)拓展社会组织参与反贫困的空间,优化反贫困的多元参与机制后续应该积极探索反贫困领域中社会组织与政府的同位关系,优化二者的互动机制,进一步激发社会组织参与反贫困的积极性与活力。同时,针对覆盖面不足的问题,应进一步从对接平台入手,完善社会组织参与帮扶合作机制,持续优化社会组织参与乡村振兴支持体系,引导更多的社会组织参与反贫困。(七)增强反贫困社会政策的发展性强调社会政策的发展性是当前反贫困理论的一般趋势,它代表着政策取向对贫困群体发展权的不断强调。以可持续生计框架理论为指导,后续的政策创新一方面要从经济活动这一要素出发,激励贫困群体参与经济活动,探索其参与经济活动的多样形式。另一方面,要积极探索资产的类型与组合对贫困群体脱贫的影响。【思考题】1.简述贫困与社会政策的关系。2.我国反贫困社会政策的发展可以划分为几个阶段?3.简述当前我国的主要反贫困社会政策。4.试述我国反贫困社会政策的主要特征及其经验。5.新时代我国反贫困社会政策应如何创新发展?第十四章公益慈善政策作为第三次分配的重要载体,公益慈善事业被赋予推进共同富裕的重要使命。以《中华人民共和国慈善法》(简称《慈善法》)的出台为标志,随着公益慈善实践的多元化迅猛发展,我国的公益慈善政策的法制化、专业化和体系化也在不断增强。第一节公益慈善政策概述一、公益慈善与公益慈善事业(一)公益与慈善的相关概念从词源上看,我国自古就有“慈善”一词。概括而言,可涵盖慈心和善举两个层面:前者指悲悯之情,后者是基于此的帮助或者救助行为。而现代意义上的公益慈善事业,其中的慈善和公益概念则与西语中的“charity”“philanthropy”以及“publicbenefit”“publicinterest”等词密切相关。从对应关系上看,“charity”与“philanthropy”经常被译作慈善,前者原指来自教会的传统慈善,后者则是以企业为主的现代慈善,二者分别被称为狭义慈善和广义慈善。除去从外延和主体上进行的广义、狭义区分,也有学者从公益和慈善的性质角度对两个概念进行了辨析:利他性和志愿性是两个性质分析维度。公益是与私益、互益相对应的概念,既不是为私人利益,更不是特定群体内部的相互利益，而是为公共利益,其本身即包含利他性;慈善概念的利他性所包含的对象,既包括公众也包括单个的人。(二)公益慈善事业在我国的发展在我国古代,慈善事业与政府救助是一体的。从商汤赈恤饥寒的措施,到管仲提出的“兴德六策”与“九惠之教”,这些具有救助色彩的活动,都被视为国家慈善事业的施行。我国民间的公益慈善事业肇始于佛教的兴起。新中国成立后,慈善事业经历了曲折的发展过程。尤其是改革开放之前,我国的慈善事业一度陷入停滞。“归结起来,是当时的政治、经济、意识形态等因素共同作用造成的。”改革开放之后,我国的慈善事业得到了恢复和发展。一方面,政治环境得到改善,政府的职能也发生转变,政府的工作重心从阶级斗争转变为经济建设,不再统揽一切,而是逐渐实行简政放权;另一方面,在经济体制上由“计划经济”走向“市场经济”,使社会可以拥有自由支配的资源和自由活动空间,同时,市场经济之下的区域发展差距和贫富分化等问题,为公益慈善事业的复兴提供了基础与契机。二、公益慈善政策的发展历程所谓公益慈善,是将志愿服务、慈善捐赠等公益资源动员起来,通过组织、项目等各种形式,致力于解决社会问题,帮助受益者改善生活状况,旨在提高社会整体福利水平的活动。而公益慈善政策,则是国家和政府为规范公益慈善活动,促进公益慈善事业健康发展而制定和采取的原则、方针,具体表现为法律、法规、规章以及其他规范性文件等。(一)零散化阶段(1978—1997年)该阶段的公益慈善事业处于恢复萌芽时期,相应地,公益慈善政策呈现出零散化特点,对基金会、社会团体等组织尚未形成理论性认识,相应的政策制定也存在一定瑕疵,但这也是我国公益慈善政策发展的必经阶段。(二)系统化阶段(1998—2015年)之所以将该阶段概括为公益慈善政策的系统化阶段,原因在于狭义的三类社会组织——社会团体、民办非企业单位和基金会相关的核心政策先后在该时期出台。系统化阶段的公益慈善政策主要包括两个方面:一是有关社会组织的“三个条例”在该阶段陆续出台,构成了社会组织核心政策框架,为后续公益慈善政策提供了基础;另一方面,《公益事业捐赠法》作为专门规范捐赠行为的法律,与之后《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》共同为促进和规范公益慈善事业的发展提供了依据,协同《江苏省慈善事业促进条例》等地方性试点法规,为后期全国范围内《慈善法》的出台提供了条件。(三)法制化阶段(2016年至今)2017年,《志愿服务条例》颁布并实施,旨在鼓励和规范志愿服务,发展志愿服务事业。至此,社会公益资源的三大组成部分均已制定了相关政策,具体包括:对社会捐赠进行规范的《公益事业捐赠法》以及《慈善法》;对志愿服务进行规制的《志愿服务条例》;对彩票公益金进行规制的《彩票管理条例》。在法制化阶段,公益慈善政策趋于完备,并向完善化迈进。三、公益慈善政策的结构与特点在公益慈善政策体系中,《慈善法》占据核心地位;《公益事业捐赠法》与《境外非政府组织境内活动管理法》则以法律的形式,从捐赠活动和公益主体等不同层面对《慈善法》进行了补充;以社会组织“三个条例”为主,联合《志愿服务条例》与《彩票管理条例》等行政法规分别从公益慈善事业的主体范围以及公益慈善资金来源等方面为《慈善法》的实施打下了支持性基础。归根结底,法律法规层面的公益慈善政策要依靠民政部等部门规章,以及地方性法规来贯彻执行。当前,我国具体公益慈善政策结构如图14-1所示。图14-1我国公益慈善政策结构图我国的公益慈善政策结构呈现出如下几个特点。第一,政策体系逐渐完备。第二,政策原则趋向一致。第三,政策横向配套与纵向落实逐渐实现。第二节我国的社会组织及志愿服务政策一、社会组织政策(一)社会组织在我国的发展社会组织又称“民间组织”“非营利组织”“非政府组织”“第三部门”等,作为公益慈善事业的主要主体,在我国经历了曲折的发展过程。社会组织也有广义和狭义之分。狭义的社会组织是根据现行法律制度,在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位三类组织。广义的社会组织,是在狭义的社会组织之外,又不属于国家或者市场范畴的组织,比如工商注册的非营利组织和社会企业等。社会团体是改革开放前社会组织的唯一存在形式,彼时社会团体指“人民群众团体、文艺工作团体、学术研究团体、社会公益团体、宗教团体,以及其他人民政府法律允许组成的团体,所包含的范围几乎包括了所有类型的社会组织”。(二)社会组织政策的演进关于新中国社会组织政策的演变,不同学者给出了不同的阶段划分。李友梅、梁波将变迁轨迹概括为:“从严格控制到适度培育,再到选择性适度培育加规制”。李健等则将1950—2017年我国社会组织政策变迁历程划分为两个政策均衡期和一个政策间断期:1950—1987年“身份信任”政策图景下政策均衡期,1988—2011年“清理整顿”政策图景下政策均衡期,2012—2017年“放管结合”政策图景下政策间断期。黄晓勇则将新中国70年的社会组织政策跃迁划分为四个阶段:1949—1977年的初始与停滞阶段,1978—1997年的恢复与规范阶段,1998—2011年的开放发展阶段,2012年至今的规范发展阶段。1.社会团体监管时期(1950—1997年)“20世纪80年代之前,中国社会组织的种类相对单一,主要为高度行政化的社会团体。”这种情况一直延续到1997年前后,所以将社会组织的这一段历程定名为“社会团体时期”。这一时期以1950年政务院颁布的《社会团体登记暂行办法》为起点,1951年发布《社会团体登记暂行办法实施细则》,将社会团体分为全国性和地方性社团,并由内务部和地方政府分别对其进行管理,这是新中国最早的有关社会组织的分类管理规定。2.民间组织管理时期(1998—2003年)2000年,民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》,体现了对民间组织活动的强力监管。所以,在民间组织管理时期,当时的社会组织官方称谓是“民间组织”,组织形式包括社会团体和民办非企业单位,基金会仍归于社会团体之下进行管理,政策取向仍以强力监管为主。3.社会组织发展时期(2004年至今)2004年,国务院发布《基金会管理条例》,将基金会彻底从社会团体中独立出来,使其成为与社会团体和民办非企业单位并行的、独立的第三种社会组织类型。至此,社会组织的“三大条例”全部出台,形成社会组织法律制度的基础。但是“社会组织”这一法定称谓直到2006年才出现,之前仍然统称为“民间组织”。(三)现阶段社会组织政策的特征第一,坚持党的领导。第二,从整顿限制到“管育并举”。第三,从民间结社到社会治理主体。二、志愿服务政策(一)志愿服务在我国的发展1.1949—1993年:民众自发探索阶段新中国成立以后,随着社会主义制度的确立,我国的社会主义道德文化建设也被提上了日程。1955年,为解决粮食短缺和城市青年失业问题,北京市组织了第一支青年志愿垦荒队。1963年,毛泽东主席发出“向雷锋同志学习”的号召,全国掀起了“学雷锋”活动热潮,奠定了志愿服务事业的社会基础。2.1994—2007年:政府推动阶段1994年12月5日,团中央成立我国最早的促进志愿服务事业发展的全国性社会团体——中国青年志愿者协会。依托各级共青团组织,建立起全国、省、市、县四级青年志愿者协会,部分地区延伸到社区、农村,建立镇(街)青年志愿服务中心和社区(农村)青年志愿服务站。3.2008—2015年:全民参与阶段2008年在我国志愿服务事业发展史上具有里程碑式的意义,被称为“中国志愿服务元年”。在汶川地震救灾期间,数以千万计的志愿者参与抗震救灾;北京奥运会期间,170多万名志愿者为奥运会提供了热情周到的服务,受到国际国内的广泛赞誉。2008年的这两大事件,推动了志愿服务的全民化发展。4.2016至今:法制化阶段2016年3月,十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要把志愿服务纳入加强和创新社会治理的总部署。2017年国务院颁布实施《志愿服务条例》,标志着我国的志愿服务事业进入法制化发展阶段。(二)志愿服务政策的演进1.民政部、共青团等部门志愿服务政策探索期(1949—1998年)随着早期尤其是改革开放之后,我国各地志愿服务实践的兴起,中央层面对作为国内新兴事物的志愿服务给予了肯定,并批准民政部和共青团两个部门优先试验发展志愿服务。所以我国早期的志愿服务政策多出自这两个部门,围绕社区志愿服务和青年志愿服务展开。这一时期的部门政策不仅对引导、推进社区志愿服务和青年志愿服务起到了重要作用,而且也将志愿服务和志愿者等概念引入大众视野。但同时带来的问题是,公众在对志愿服务的认识上存在局限性,认为志愿服务仅仅是共青团和民政部门工作的一部分,不涉及其他领域。所以,破除误解,推广志愿服务成为下阶段工作的主要任务。2.地方性志愿服务条例发展期(1999—2007年)20世纪末,随着中国青年志愿者协会等全国性社会团体和行业性志愿者协会的陆续建立,志愿者服务开始进入深化发展阶段。同时,党的十五大报告中提出依法治国和以德治国相结合的治国方略,地方政府纷纷响应。在此背景下,地方性志愿服务条例陆续出台。总体来看,这一阶段各省市志愿服务条例的制定呈现出三个趋势:一是立法对象由单一的青年志愿者群体扩展为全体公民;二是从强调党政及群团部门协调转变为在党政统筹支持下社会自主协调发展;三是对志愿服务的限制越来越少,更多以鼓励为主,并强调对志愿服务的激励和保障。3.全国志愿服务政策统筹推进期(2008年至今)2008年北京奥运会和汶川地震的志愿服务实践,大大推动了全国范围内志愿服务的发展和普及。在此背景之下,志愿服务政策也从之前的单独部门政策和地方政策,逐渐走向多个部门的不同领域,政策层级也逐渐从地方走向全国。这一时期的政策发展有如下特点:第一,面向不同领域的志愿服务政策不断出台。第二,志愿服务事业发展被纳入国家总体规划。第三,全国性的志愿服务立法有序推进。(三)我国现阶段志愿服务政策的特征1.政策体系不断完善在中央党政纲领性文件指导下,当前有关志愿服务已经形成了包括法律、法规、部门规章、行业标准等多种形式、多种层级的政策体系。2.政策实践更加丰富党的十八届三中全会提出,要“支持和发展志愿组织”。以此为导向,各领域、各行业纷纷制定出台部门政策,以推动本领域志愿服务的发展。3.政策取向走向制度化、标准化具体体现在两个方面:首先是各领域不断制定完善本部门、本行业的志愿服务专门政策,以推进行业志愿服务的规范化与制度化,如前文中提到的法律援助、生态环境、文化、脱贫攻坚等领域均制定或修订了专门政策规定。其次是在标准化的推进上,自《志愿服务条例》实施以来,作为配套政策的行业标准不断出台,至今已经针对志愿服务术语、志愿者标志、志愿服务组织三个方面制定了全行业标准。第三节公益慈善政策展望一、进一步明确公益慈善事业的功能定位对未来公益慈善事业的发展,郑功成教授提出两个尊重:“尊重现代慈善事业的客观发展规律,尊重中国的具体国情,不能以规律为由脱离国情,也不能以国情为由扭曲规律。”在两个尊重前提下,郑功成教授提出对慈善事业的定位:一是中国基本经济制度特别是收入分配制度的有机内容;二是中国社会保障体系的有机内容,特别需要其与社会救助、社会福利及特殊群体权益维护有机结合;三是中国社会治理体系的有机内容,充当着共建共治共享的社会共同体的有效载体和社会成员参与社会建设并发挥作用的重要途径。(一)关于慈善事业与分配制度的关系不同于前两次分配的市场机制和政府机制,第三次分配是社会机制,以慈善事业为核心,如何实现三次分配制度的协调配套,王名教授认为:“这是对我国公益慈善事业提出的更高要求,就是要在改革创新的实践中,探索企业、政府与慈善组织的深度合作,努力构建市场机制(初次分配)、公共服务机制(再分配)与公益的社会服务机制(第三次分配)三种机制之间的协调配套的制度体系。”(二)关于慈善事业与社会保障的关系问题慈善事业作为社会保障体系的组成部分,或者作为社会保障的补充形式,一直是党和国家的基本政策表述。在我国当前公益慈善政策中,从政策表述来看,“小慈善”观念仍然占据主流。值得指出的是,“大小慈善”之争,从另一个角度证实了公益与慈善的关系,以及将公益与慈善概念放在一起的必要性:前者是对后者使用传统的有力补