【审计实操经验】财政审计大格局下应构建五种运作机制

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财政审计是国家审计的基本职能，是审计的永恒主题。随着政府职能的转型，政府管理的不断规范，经济社会的不断发展，财政审计的内容和方式也在不断地发展和变化。当前，审计署和省审计厅提出构建财政审计大格局的理念，这无论是在审计工作的定位，还是在审计层次的提高和审计方式的转变上都是一个新的飞跃。笔者认为，构建财政审计大格局要体现“大、全、高、细、深”五个字：大，是审计部署大安排；全，是审计资金全覆盖；高，是审计目标高定位；细，是审计跟踪细问底；深，是审计建议深层次。因此，财政审计大格局下应当构建以下五种运作机制：

一、统筹安排的机制

统筹安排，就是审计部署“大”安排。要在上下级审计机关之间、同一审计机关的各职能股室之间，对审计计划、审计力量、审计项目进行统一整合，统筹安排，达到审计资源的有效、合理利用和审计成果的最优化。首先是审计项目和审计力量统筹安排和运用。如，下级审计机关在上级审计机关组织的行业审计、“上审下”、“交叉审”的统一安排下，配合上级审计机关审计，合理组织本级审计项目，调配审计力量，认真开展统一组织下的审计。同级审计机关应当以财政预算执行审计为龙头，其他股室的各项审计为财政预算执行审计的延伸，构成一个大的、完整的财政审计体系。项目安排上，可采用多种审计类型相结合、“一拖N”等方式组织开展审计，避免重复进点，实现“统筹”效果。其次是审计成果的综合利用。一项审计成果应当在各级审计机关和同级审计机关各部门之间相互应用。同级审计机关在不同行业和领域的审计情况也要互通信息，成果共用。各股室之间可定期召开审计信息通报会，互通有无，“一果多用”，实现财政审计成果效益最大化。

二、全面覆盖的机制

全面覆盖，就是审计资金“全”覆盖。要做到把全部政府性资金和资产纳入财政审计范围。一是把税收收入、非税收入、政府性基金等全部纳入审计视野。从当前的情况看，县级财政资金管理还不够规范，一些应当纳入预算管理的资金还没有完全纳入预算管理，因此，无论是进入金库的资金还是财政专户管理的资金都要全面审计，不留盲区。防止财政资金游离于财政预算管理之外。二是把上级财政下拨的资金全部纳入审计范围。近些年来，上级财政转移支付资金和专项资金的数额越来越大，其资金量已占到县级财政收入总量的大部分，而且有部分资金县级财政没有纳入预算，因此搞好这部分资金的审计，特别是延伸审计意义非常重大。三是把全部国有资产的管理情况纳入审计范畴。国有资产是保证国家机器运行和行使公共行为的物质基础。审计要把国有资产的安全运行和保值增值作为重点。要考查部门和单位对国有资产的管理是否规范，国有资产的处置是否符合法律要求，国有资产的收益是否纳入预算管理等。四是把政府性融资纳入审计范围。政府性融资平台取得的资金，都是以财政资金作为后盾而取得的，且数额巨大，能否用好这些资金，使它既安全运行，又能发挥最大的效益，也是财政审计所要研究的重大课题和努力的方向。五是探索开展对取得财政性资金的非国有经济的审计。真正做到“财政资金运行到哪里我们就跟进到哪里。”

三、绩效考评的机制

绩效考评，就是审计目标“高”定位。财政审计要以“管理”审计为中心。要达到这个目标，归根结底是要对资金使用的绩效进行考评。我这里说的“绩效”，包括资金分配的合理性、资金运行的安全性和资金使用的效益性。财政资金的使用绩效如何，是要看它是否最大限度地满足了社会公共需要。我认为应从以下几个方面加以关注：第一，预算安排是否公平合理。财政资金的最大特质就是它的公共性，是公共的，那就要公平使用，让它为全社会而服务。公平合理使用，应当成为我们进行财政资金审计时所首先要考虑的问题。从当前情况看，实行部门预算后，县级财政资金在合理、公平安排上有了很大的进步，但是预算不细化、部门预算不完整、以批支代预算、项目资金预算不够合理等问题还依然存在。因此，财政审计要通过提出合理化建议，促使财政部门真正意义上实行零基预算，下大功夫实现预算编制的合理性和公平性。第二，资金使用是否安全可靠。财政资金使用的安全，涉及到国家经济的安全。财政审计要密切关注整个经济运行安全状况，高度关注财政经济安全和风险。例如，时下，政府性融资平台所筹集资金运用的安全性、以及一些重大政府投资项目决策的科学性和可行性都是我们要倍加关注和加以考核的。第三，资金使用是否最大限度地发挥了效益。财政资金发挥最大效益是财政资金使用的最高目标。财政资金运用的效益性，涉及到许多宏观的财政政策，也涉及到具体的项目安排。审计的重点是要防止决策失误造成损失浪费以及考核资金使用的效果。现阶段应当注重对社会保障、教育卫生、扶贫救灾等民生性资金以及政府性重大投资等项目立项的可行性、建成后的效益性等情况实施审计监督。

四、全程跟进的机制

全程跟进，就是审计跟踪“细”问底。要跟着财政资金的走向，全过程跟进审计，直到具体的用款项目、单位和个人，确保资金在运行过程中使用性质不走样，资金数量不流失。首先要将预算编制、预算批复、预算执行、预算调整及决算全过程纳入财政审计范围。认真关注每一个环节，并且要环环紧扣，严格考核预算的合理性、公平性和科学性，预算执行的严肃性和刚性，预算调整的合法性。其次要实行联网跟踪审计。通过联网审计，及时掌握每一笔财政资金的具体走向和用途，提高审计跟踪的效率。第三，各职能股室相互配合，搞好部门预算执行审计和延伸审计。财政审计以审计财政、税务部门为出发，沿着资金走向进行辐射，按照温总理所说的“财政资金运行到哪里我们就跟进到哪里。”部门预算执行审计要以年初财政部门批复的《部门预算》为依据，全面考核部门收入和支出情况。通过延伸审计，可以有效地发现一些问题，如部门预算编制是否合理和完整、有无隐瞒截留收入、扩大支出、弄虚作假、资金转圈、贪污浪费、挤占挪用等。

五、综合建议的机制

综合建议，就是审计建议“深”层次。要从微观到宏观，通过对具体项目的审计，运用综合分析，从体制、机制、制度方面，向政府和人大提出改进相关财政政策的意见和建议，这是审计机关在财政审计中发挥建设性作用的最高目标。从某种意义上讲，能不能提出深层次的、综合的、宏观的审计建议，是衡量审计质量高低的一个重要标尺。当前，随着经济社会的发展，财政管理体制、机制、制度方面还存在许多需要进一步完善的地方，例如，如何做到财权和事权相匹配、如何提高转移支付资金的透明度和资金结构的合理性、如何加强非税收入管理、如何提高部门预算的合理性、如何扩大国库集中支付的覆盖率，等等。这些，都需要我们在财政审计工作中认真思考，提出改进财政管理的意见和建议，提高财政资金管理水平，提高财政提供社会公共产品的效益性。

总之，财政审计大格局是一个庞大而系统的工程，构建以上五个运作机制是构建财政审计大格局的基本要求。我们应当在审计实务中积极探索，把构建财政审计大格局这篇文章做