“双核算”下高职院校预算绩效评价指标体系探究

摘要：高职院校的预算具有资金量大、产教融合和技能型人才教育导向明显的特点，其绩效评价应结合“双核算”的政府会计信息，构建包括财务指标和非财务指标的整体预算绩效评价指标体系，通过短期提升指标值水平、长期选换指标的方式进行预算绩效评价，提升资金使用水平。关键词：高职院校；预算绩效评价；双核算一、高职院校预算绩效评价的重要性公办高职院校作为提供公共服务的教育机构，虽然在不断拓宽收入渠道，但其主要办学经费来源仍然是财政拨款。按照新公共管理理论和委托代理理论，其向主管部门、财政部门和社会公众进行绩效信息的公开是保证公共财产得到有效利用、受教育人群权益获得保障的重要途径。财政部一直高度重视财政资金使用的绩效问题，从2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”要求后，便开始以中央部门预算支出进行绩效评价试点，随后预算绩效评价工作在全国全面铺开［1］，直到近年出台新《预算法实施条例》及上线预算管理一体化平台，在实际工作中将预算绩效评价放在了重要的位置上。对一般行政事业单位来说，高职院校的业务种类和资金量较多；而对于普通高等学校来说，高职院校的产教融合和技能型人才教育导向更加明显，这些办学特点直接体现在资金的运用中。所以高职院校预算绩效评价应以自身特色为起点，以具体院校所处发展阶段的中心任务为核心建立绩效评价指标体系，实施预算绩效评价进行预算绩效管理。而建立绩效指标体系就是最为急迫的任务，关系到高职院校能否通过选取符合自身实际的指标，实现绩效考核、评价应用、提高预算资金使用水平的目标。二、高职院校预算绩效评价中存在的问题（一）注重项目绩效轻视整体绩效项目绩效评价由于指向性明显，各级预算部门和主管部门以及财政部门均将其当作重点工作内容，但对于部门整体预算绩效的关注度不够。从2023年内蒙古自治区预算信息公开平台的数据来看，所有高职院校均公开了预算中项目预算绩效自评目标表，但鲜有学校公开其部门整体预算绩效自评目标。对整体预算绩效评价的忽视容易将项目执行和整体目标割裂开来，学校预算绩效管理呈现碎片化，不利于高职院校的长远发展。（二）以自评为主的方式，财政审核不严目前高职院校的绩效评价仍以自评为主，财政部门只对重大项目进行评价，对于常规项目及金额较小的项目审核不严格，这就造成高职院校趋于选择较容易完成的指标以及设置较低的指标值便于取得绩效评价的高分，往往出现同类指标扎堆、指标选取严重不平衡的情况。对于整体绩效指标的设计更为简单，而且有只将项目绩效指标进行简单选择堆砌的情况。部门整体预算绩效评价目前较为普遍的认知是依据部门工作职责、事业发展目标和年度重点工作内容为方向进行评价，但没有具体指标体系的指引，各预算部门倾向于单纯使用业务指标来进行评价，可比性和可理解性较差，导致绩效自评没有起到对资金使用的评价考核和优化调整的作用。（三）评价方式规范化，但仍缺乏具体指引目前财政部门主导应用的预算绩效评价方式主要是围绕预算绩效目标管理进行，通过目标设置、目标实施监控和目标完成自评和结果应用为过程，各项目、部门整体的预算绩效评价均以产出指标、效益指标和满意度指标为主要评价方向，已基本形成结果导向性的固定模式。但对不同类型的主体如何设计和选取三级指标鲜少出台具体的解释和说明，导致个体发挥水平不一，绩效评价政策不能很好地落地。（四）预算一体化系统对预算绩效评价的提升作用未体现自从预算一体化系统全面应用以来，已将预算信息、核算信息和评价信息等内容合成到一个平台中，其应用的初衷是将财务信息集成，便于互相印证、补充和统筹管理。预算绩效评价应在结合预算编报和核算信息的基础上进行，在获得更多可靠信息的前提下进行更为科学和合理的管理。但在实务中，预算与核算的结合并不理想，特别是“双核算”的政府会计改革并未对预算绩效评价工作起到改善作用，预算一体化平台对于预算绩效评价仅仅成为一个填报入口，而不是综合管理工具。三、双核算对高职院校预算绩效评价的意义（一）双核算的政府会计制度实施2019年，财务会计与预算会计同时记账的“双核算”政府会计制度全面实施，预算会计核算预算资金收支和结余，财务会计核算财务状况和收支情况。预算会计按照准则制度要求，只设置预算收入、预算支出和预算结余三个一级科目，并按照经济分类科目和功能分类科目进行核算，较改革前的核算方式来看是做了“减法”，核算内容和核算个性化设置的丰富性有限，更加专注于预算资金的收支，其余内容交由财务会计进行具体核算。财务会计一方面核算资产、负债和净资产等体现预算部门财务状况的科目，另一方面对经济资源的变动即收入和费用进行核算。收入和费用相较于预算收入和支出来说，财务会计核算范围更广，比如其中包括了预算外资金、非付现费用等。同时财务会计的核算没有经济分类科目和功能分类科目的要求，可以在保持基本科目外自行设置符合自身要求的个性化科目和辅助核算方式，大大地提升了会计信息的丰富程度。（二）双核算对绩效评价的影响预算绩效评价主要作用是通过评价预算资金支出的效率和效益来推动其合理使用。在预算绩效评价过程中，仅关注预算资金的收支和结余是不够的，还需要关注资金的流动结果。比如，一笔费用化的资金是用于业务活动还是用于管理活动，对于项目的产出也许完全不同；再如，一笔资本化的资金支出形成了哪一类型的资产、在哪些业务中进行使用、是否需要更新换代等问题也会影响预算绩效的评价结果。基于财务会计的科目设置和包含非付现成本的特点，这些更为详细的数据均有赖于财务会计的核算。特别是对于整体预算绩效评价，通过一年甚至更长時间的预算执行，评价经济资源的耗费比关注资金的收支更为重要，同时评价对象的资产结构是否合理、是否存在财务风险等问题甚至可能导致绩效评价的一票否决。因此预算绩效评价应紧密结合政府会计“双核算”信息，才能更好地实现目标。（三）基于双核算的预算绩效评价要求政府会计“双核算”信息的利用对于提升预算效益、增强绩治有推动作用［2］，但在现阶段的预算绩效评价过程中其作用并未明显体现。一方面，“预算绩效评价就是预算会计评价”的思想在实践中比较普遍，财务会计的核算信息较少应用到预算绩效评价中，基于财务会计编报的政府综合财务报告与绩效评价协同性较差，其信息无法有效作用于绩效管理。另一方面，由于对财务会计的应用有限，财务会计核算的精细程度便没有引起足够的重视，记账时仅完成基本核算便结束了，并没有从核算主体的业务角度出发设置更为明细的科目和辅助核算，特别是对于收入和费用的精细化核算远没有达到“业财融合”的水平。上述两方面互相作用形成不良循环，导致预算绩效评价和会计核算的水平均无法得到较大的提升。因此，填补现有预算绩效评价的短板，基于“双核算”视角建立适合自身的预算绩效评价指标体系，是现阶段高职院校面临的重要挑战。四、建立高职院校预算绩效评价指标体系的建议通过梳理高职院校的主要工作任务，以财务和非财务指标为方向，讨论高职院校预算绩效评价的指标设计思路。（一）基于“双核算”政府会计信息的财务指标“双核算”的政府会计信息是可参考的数据指标中最为准确的信息之一，依据真实的经济业务进行核算，可以按照预算管理的要求进行信息的统计和分析，它是客观数据的体现，其与资金的使用息息相关，所以能更准确地反映资金流向、产出和效益。在核算精细化的基础上，结合预算会计和财务会计进行财务指标设计，突出定量可衡量的特点，为预算绩效评价提供更为客观的评判指向，其可以更多地应用于不同学校的对比，突出共性指标的特点。可供选择的指标如表1所示：办学收入费用比、行政管理费用增长率、业务活动费用占总费用比、科学研究费用占总费用占比、资产负债率、固定资产总值增长率、固定资产净值率、生均教学实训设备总值增长率、生均培养费用、校企合作办学收入费用比、科技成果转化收益率、双师型教师培养费用占总费用比、社会培训收入费用比、教学改革专项费用占总费用比、1+X证书试点费用占总费用比、双师型教师培养费用占总费用比、日常教学经费、横向课题到款额增长率、高技能人才引进培养费用增长率、日常师资培训费用占总费用比[BG）F]（二）结合高职院校业务发展的非财务指标以“高职院校发展”为主题在知网搜索2020年—2022年的核心期刊论文，共显示1547篇，其次要主题排名靠前的主要包括高质量发展、校企合作、产教融合、人才培养、职业教育、专业群建设、专业建设、教师发展、区域经济发展、社团发展、国际化发展、“双高”建设等。其中不乏以个别院校为例的实证研究，由此可以看出对于高职院校的发展方向，众多学者进行了大量的研究，也得出了较为统一的结论，那就是全方位的发展才是高職院校的必经之路，可以有阶段性的重点，但不可将以上的任一主题长期偏废。又因进行预算绩效评价，所以应在高职院校业务发展的基础上评价预算管理全过程的质量，因此结合高职院校的教育特点、发展方向和资金使用等各方面因素，非财务指标体系应至少涵盖预算管理、人才培养、师资建设、科学研究、产教融合等五个方面，结合定性与定量的方式选取能够具体体现以上内容的业务指标。可供选择的指标如表

2

所示：五、预算绩效评价指标库的应用预算绩效评价指标库应通过聚合—挑选—提升—挑选的思路进行应用。首先，预算绩效评价指标的设计和选择有赖于众多高职院校的共同开发，形成一个共用的指标库。本文所列预算绩效评价指标体系仅为提供设计思路和可供选择的部分指标，如想建立适合所有高职院校的指标库，需要汲取各校经验的智慧共同开发，通过聚合的方式将所需指标入库。其次，各高职院校可通过财务与非财务结合指标的绩