浅议全面正确理解政府的财政能力

浅议全面正确理解政府的财政能力

摘要:政府财政能力是衡量一个地区发展的综合指标,在过去的计划经济时代,我国政府财政重收轻支、重投入轻效益,并且这种现象至今仍在部分地区存在。新形势下,如何全面正确理解政府财政能力对于科学发挥政府对政配置作用尤显必要。本文试从其内函以及科学评价等方面阐述理解政府财政能力的新观点,并提出了相应的建议。

关键词:政府财政正确理解科学配置

政府财政能力这一概念,过去乃至现在人们很少论及。但凡在评价一个地区的财政状况时,常是依据财政收人的多寡作出判断:收人多者,日其财力雄厚;收入寡者,则曰其财力薄弱.这里所说的“财力”只不过是一个地方政府的财政收人规模,并非我们所要讨论的政府财政能力概念。随着我国经济的持续快速发展,各级政府的财政收人规模也在持续扩大。如何合理分配使用这笔巨大的公共资源,使其在履行政府职能和全面建设小康社会中充分发挥应有的作用,全面正确地理解政府财政能力尤显必要。

一、政府财政能力的内涵

(一)政府财政能力的核心是支出的效益。

英文中“财政”一Finance源于拉丁文Finic,其原意是指“支出的期限”。英语引进来表示财政,首先是指政府的支出,然后才是筹措保证支出需要的收人,后来进一步发展为公共财政一PubliCFinance。事实上财政的功能也正是这样,它是一种以政府为主体的经济行为,是为政府实现其职能,满足社会共同需要的支出提供资金保障与分配的经济活动。收人并不是财政存在的本意,只是因为有了政府履行职能需要的支出,才产生了收人的必要.支出是目的,收人是保障。长期以来,由于受旧体制思维惯性的影响,我们在对财政收与支的逻辑关系的认识上始终未能跳出计划经济思维的羁绊,重收轻支,重投人轻效益的现象至今仍然在相当一部分地区中存在。从根本上克服这种现象的发生,就必须使人们,特别是政府的领导和财政部门的公务人员牢固地树立“支出效益是政府财政能力核心”的认识,以使财政资金在稳定社会经济发展和构建社会主义和谐社会中发挥更大作用。

(二)政府财政能力概念。

自18世纪亚当·斯密创建财政理论以来,大量的财政学着作基本上都是按照财政支出、税收、国债、预算和财政政策的顺序编着,政府的财政能力正是通过上述各个部分内容的实施得以显示。但是,却很少有专门论述财政能力的,至于给政府财政能力概念总结出一个权威定义更是鲜见。笔者经过认真研究和探讨,认为从财政的功能作用出发,将政府财政能力概念表述为:是各级政府财政收支活动对政府职能实现的支撑保障强度显示,是政府实现其职能能力体现的物质基础较为适宜。由于财政本身是随政府产生而产生,财政的职能也是依据政府职能而设定,它的作用就是要支撑和保障政府职能的实现,所以财政能力的强弱只能用对政府职能实现支撑和保障的强度来衡量,别无它径。

(三)政府财政能力的内洒。

1.财政能力是政府职能行使效率的显示。我国在计划经济体制时期的政府是无限性政府,政府的职能范围几乎涉及到社会生活的方方面面,为保证这些职能的执行,就需要大量的财政资金支撑。奈于当时的生产力水平低下,税源有限,财政收人不多,比起需要的支出远远不足。所以,当时评价一个地方财政业绩时,往往依据于收人水平,收人多者为优,少者为劣。由于是计划经济,社会资源和财政资源配置一律按中央和各级政府的计划执行,效益高低也就无须考核。在这种体制下,重收轻支,重投人轻效益现象产生也就成为必然。

市场经济体制下,市场机制对资源配置发挥基础性作用,因而要求政府只能是有限政府,要从权利政府向责任政府和服务型政府转变,政府的经济职能范围被划定在克服市场失灵和提供公共物品方面。在这种经济体制下,对一个地方财政能力的评价就不能仅局限于收人的多少,更重要的是要评价财政收支对当地社会经济发展的影响,主要依据该地区市场作用的发挥,市场失灵现象的弥补及公共物品供应的状况,实际上即政府职能行使的效率。纵使一个地区的财政收人规模十分巨大,但其支出不当、效率不高,市场失灵现象严重,公共物品短缺,则其财政能力的评价仍然不佳。

2.财政收支的法制化和程序化是政府财政能力提高的保证。财政的支出是为了公众,财政的收人来自公众,所以财政活动应置于公众的审查监督之下。我国《宪法》明确规定:各级政府的年度财政预、决算必须经由同级人民代表大会的审议核准,重大的财政支出事项和

重大的收人政策调整也应事先经由同级人民代表大会批准后才能付诸实施。这些对各级政府财政收支活动政治程序规定的实质是为了保证财政收人取得的合法与适宜,加大财政预决算的透明度和规范性,提高财政支出的效益,保证财政资金真正用到为民众带来实惠的事务上。

我国各地出现的众多“政绩工程”,“县、市长或书记工程”,用的都公平分配。解决这个问题完全依赖市场机制只能是南辕北辙,主要是依靠财政机制。由于各国的经济发展水平和历史传统不同,收人分配的公平问题没有一个统一的使用于所有国家或地区的衡量标准,当前各国公认,采取由实际分配状况所描绘出的洛伦兹曲线计算得出的基尼系数(k)来显示收人分配的公平程度(参见下图)是较为通用的。

如图中所示,在洛伦兹曲线为45,角的直线时,表示收人分配绝对平均,而一般的洛伦兹曲线多是非A即Bo基尼系数(k)是由A线或B线与对角线围成的面积(x)与对角线以下的总面积(x+y)之比所得。基尼系数小于1,数值越小,表示分配越趋平均。根据国际惯例.系数值处于。.25~之间被视为合理区间。据中国社会科学院课题组研究资料表明,1988年我国基尼系数为。.382,1995年为,近几年有继续增大的趋势。由此可以看出.我国收人差距的扩大已到了非常严重的程度,不仅对社会稳定,而且对于经济的持续发展都构成了一定不良影响。因此,积极缩小收人分配差距已引起了党中央和政府的高度重视。当然公平不等于平均,承认人们的泉斌、努力和占有要素的差异,就应允许和正视收人差距的存在。但是差距要适度,防止差距过大与社会主义共同富裕的原则相对立,免蹈“拉美化”之覆辙。当前,应该在提倡一部分人依靠正当经营、诚实劳动先富起来的同时,必须通过完善分配制度以及财政手段积极调节收人差距,使之维持在合理限度以内,促进和谐社会建设,走共同富裕之路。

(三)地区社会经济的稳定和发展是政府财政能力兼顾公平与效率的体现。对于一个地区政府财政能力进行客观准确评价并非易事,因为对政府行为结果的评价不象是对微观经济主体评价那样,通过一些具体的经济指标即可得出可靠的结果.政府的财政行为多涉及的是宏观层面或至少是中观层面的事务,所以,对政府财政能力的评价只能从地区社会经济发展总的态势上进行判断。

在政府财政决策中,无论是出于公平考虑,还是出于效率考虑,一旦决策纳人客观经济分析的视野.都会与地区的社会经济的稳定和发展等问题在一起。因为.