新型城镇化与乡镇行政管理体制改革

新型城镇化与乡镇行政管理体制改革目录TOC\o"1-2"\h\u57451.绪论 1254252.乡镇行政管理体制的状况及问题 2270322.1乡镇行政管理体制的状况 262682.2乡镇行政管理体制的问题 3279873.新型城镇化对乡镇行政管理体制的挑战 556873.1对乡镇财政能力的挑战 63853.2对乡镇政府职能配置的挑战 7146463.3对乡镇发展模式的挑战 7253554.乡镇行政管理体制改革的取向探讨 9311345.结束语 139443参考文献 14TOC\o"2-2"\h\z\t"标题1,1"

新型城镇化与乡镇行政管理体制改革摘要:县乡政府管理体制的变革既是一项重大理论问题,又是一项重要的政策任务。中国目前,县乡镇政府财政实力欠缺和政府职能不落实,以及经济发展模式的不科学等问题,都表明了中国目前的县乡政府管理体制已无法适应中国新型城市化的发展需要。分权与基础公共服务的质量提升并不存在着必然的关系,但分权却可以引导基层经济社会发展的低效率;按照当前的乡村政府管理体制改革取向,应当以强化县级人民政府的社会经济发展统筹为先,并充分发挥乡镇政府在基本公共品和基础公共服务供给等方面的信息资源优势。关键词:行政管理，新型城镇化，乡镇改革新型城镇化与乡镇行政管理体制改革绪论在中国既有的公共财政体系下，乡村地区一级公共财政长期以来一直处在"食物财务"或"要饭财务"的地位。但是，由于乡村人民政府长期承担着沉重的经济社会发展与经济社会管理工作的责任，随着公共财政能力的窘迫，又长期疏于基本公共品和服务的供给，从而造成了城市贫富差距不断扩大。新城市化的价值理念就是以人为本，注重城市内基本公共品的均等化和资源节约、环境友好，这就对乡村人民政府产生了转变职能和增加服务投资的新需求。政府职能和财政能力与政府治理系统的机制设置有关，而政府治理系统的主要内容是各个层次政府部门之间的权利分享问题。传统的"奥茨分权定理"指出，地区公用品及服务质量供给的效率仰仗于权利的下放，而我国的实际产生了"强镇扩权"和"乡财县管"等不同方向的改革试点。基于中国国情，基于实现国家新型城市化的发展理念和基本任务，地方分权制如何才能帮助乡镇政府更有效地转变职能，以及更高效地进行公共品和公共服务管理?这也正是本文所探讨的重要课题。因此，本文将通过对中国城镇行政管理体制和功能变化的理论梳理，再加上对中国东、中、西区域内的部分城镇的实地调查，并根据中国新兴城市化发展的特征，研究既有城镇行政管理体制中所存在的困难或问题，进而从理论与实际二方面解决本章所涉及的研究课题。

乡镇行政管理体制的状况及问题乡镇行政管理体制的状况在1998年改革开放以前，在中国基层政府采用的是中国人民公社的政社一体管理制度。1985年，党中央发布了《有关推行政社分开，设置乡人民政府的通告》，在基层单位撤消了民众公区，并设置乡镇政府。到1987年，全县基层已基本实现了从民众公区到乡镇的过渡，并采取了县乡"分灶吃饭"的财税制度，以乡镇政府为县一级财政单位的执政地位得到了巩固。与先前的人民公社体制相较，在1982年国家自上而下的"放权让利"的经济体制改革背景下，乡镇政府能分担了少量的工商税收，另外还有部分农村税费、屠宰税、筵席税等，乡镇政府的财务得到了很大改善。不过，在1996年的分税制改革后，由于各级财力继续向前集中，乡镇政府的财源收到了很大限制；而在2007年，中央政府宣布废除了农业税和农村对不合理的价格收费后，乡镇政府的财力源泉也更加减少，甚至产生了所谓"乡镇财政哭爹叫娘"的局面。按照经济社会发达程度的差异，乡镇财政主要体现为"吃饭财政"和"要饭财政"两个情况，前者主要发生于沿海发达地带，而后者则是在广大经济欠发达区域的真实写照。所说"吃饭财力"，就是指地方政府的可支配财政收入基本可以解决管理人员基本工资和地方政府运作的行政管理支出，用作公共服务和发展的部门很小。必须说明的是，这种现状不是源自乡村的财力，乃是源自现有财力体系。以J省K市(县级市)L镇为例，三项重要税种，增值税扣除中央政府拿走75%外，剩余的25%中，省里拿走13.6%，市县级人民政府再分走一些，事实上镇人民政府可以分到百分之七点五；所得税与增值税类似，镇人民政府事实上可以分到12%；经营税尽管镇人民政府能分到的比重较大，但近年来实行"营改增"，地方经营费的税基已明显减少。在此财政体系下，L镇2012年的全口径财政收支为8.9亿元，而本级财力所承担的可支配性项目却不足四亿多元。其中维持政府部门开销就急需约三亿元，而真正能进行项目实施的资金不足一亿多元，远远无法适应经济发展的现实需求(数据来源于2013年笔者对L镇的实地调研)所谓"要饭财政"，也就是由于经济欠发达的农村地区而自我生活财力相对薄弱，因此乡镇政府的所有行政费用都要依赖上级财政的补贴。以H省G市Z镇为例，2014年镇全口径财政收支为一千万元左右，即使县政府在自己权限内将部分财政收入交给了乡镇政府，但乡镇政府部门也只划到了四百万元左右，实际财政缺口仍有三百五十万元左右，如果自己政府无力解决财政供养人和影响财政运转的政府费用等问题，可以通过对上级财政的转移支付或其他补偿措施来缓解(数据来源于笔者2015年9月对Z镇的实地调研)。乡镇行政管理体制的问题虽然财政功能十分有限，但乡村人民政府的作用却是相当全能的。按照《中国地区各类人民代表大会和地区有关部门团体法》的有关规定，乡村政府的职能应该归纳为：(1)贯彻本级人民和上一级主管部门的决议和指令；(2)实施本管理区内的经济社会建设计划；(3)其他地方有关维护人民群众产品与生活的职责等。由这一定义可知道，乡村人民政府必须履行辖区内经济发展的全部职责。在中国当前纵向政府部门之间的"职责同构"的政策背景下，其实在各个政府部门之间并没有明确的职责划分。在中国长期"以经济建设为中心"的大背景下，一系列刺激措施与制约因素构成了政策激励机制，以推动各政府部门进一步凸显自身的职责，而乡镇政府亦不例外。在各类自上而下的经济发展与考核因素压制下，加之财政实力相对较差的现状，造成了乡镇政府经济发展职责指向高，但政府部门经济治理职责却指向弱的现象。显然，按照中国公共财政制度和社会发展体制，既有的乡镇政府管理体系实际上是一个权力不相匹配的管理体系，也就是公共财政力量和政府职能不相匹配，并由此造成了乡镇政府之间存在着职责偏差的问题。为了减轻政府财力困难的压力，将招商引资已经作为政府重点的工作任务，既无力又无心去认真高效地进行乡村公共品及社会公共服务，长期以来乡镇政府在教育、医疗、环境等方面的责任并不落实。有的研究者通过对江西、河南省的乡镇财政情况进行个案调研指出，中国财税体系的土地收入上收体制和农业教育支出的以乡村支出为主，都导致了乡镇政府巨大的财政负担，从而导致了基础教育事业发展滞后。在对国内外著名专家学者开展的调查中，百分之六十一点九的专家学者指出政府作用差是农村面临的突出难题。与此同时，由于经济社会快速发展所需要的重大建设项目大多依靠土地出让金和土地投资完成，从而造成了"吃饭靠财力，经济发展靠国土"的格局，从而产生一系列影响：(1)对"国土财力"的过分依赖，将极大影响到对国土特别是优良国土资源的保障。(2)政府为了引导农民投资用地，在耕地征收中对农户的补偿进行了克扣或强拆强征，从而造成了许多社会群体性事件，严重威胁着农村社区的安定。(3)由于乡镇政府能力和人力资源的局限性，以乡村为单元的传统产业开发方式，很难产生大规模的经济效果和较完备的基础设施建设供给，所以目前乡村产业的发展格局或产业结构大多为较低水平的，不利于对土地资源的有效集约利用及其对自然环境的有效维护。

新型城镇化对乡镇行政管理体制的挑战近年来，我国已明确提出了新型城市化的基本战略，也就是"全方位蓬勃发展农业，加速城市化进度——走特色的城市化路子"(江泽民在党的十六大所作的《全面建设小康社会生活，开拓我国特色各项事业新形势》报道)；"完善城市经济发展统一制度——实施以人为经济发展服务核心的城市化，带动大中小城市和小乡镇经济发展、工业和城市经济发展，实现城市化和乡村建设工作协同开展"(党的十八届三中全会《共产党中央委员会对于全方位深化改革发展几个问题的决策》)；2014年3月，中国国务院发布了《全国新兴城镇化发展计划》，在都市人员、工业经济发展、环境保护、新城市化规模以及相关的社会保障制度等层面，给出了具体的未来经济发展目标。对于新型城市化的新意何在，不少专家学者都作出了解释或说明，指出新型城市化以科学发展观为指导思路，以集约化、生态经济为基本发展模式，以城市功能多样化、体制合理化为基础内涵，以城乡一体发展为基本目标。城市互补、能源节水、城乡质量、环保、集约发展、共同富裕等六个方面，是中国新型城市化的重要突破口。新型城市化的特点，主要总结为人本化、集约化、群体化、协同化等四大方面。新兴现代化城市的基本特点，可归纳为"人的城镇化、城乡一体、工业现代性、建设产业化、中国梦"等。虽然上述多种解释都以截然不同的侧重点汇总出了新兴现代化城市的基本新意内涵，但如果深入予以提炼，则与城镇建设息息相关的内容可归纳为如下两点：一是强调了城乡公共服务均等化。长期以来，在中国城乡分治的二元化制度下，"城镇居民-乡村"或者"城中人—乡村人"之间产生着很大鸿沟。另一方面，由于大部分在城市工作和日常生活的外来农民工都受制于户口体系，无法平等地享有城乡的基础公务，还存在着孩子教学、就医、养老和其他社会福利问题等困难。另外，由于城乡之间的基本公共服务供应方式也有一定差异，通常县人民政府主管县城、乡镇政府主管一町，许多乡村区域的基本公共服务供应出现了缺位甚至不足的状况，农村居民也由于工作所在地的不同，而无法享用到最基础的公务。李克强副总理在二零一四年十二届全国人大二次会议上作的政府工作报告中表示，中国新型城市化是以人为核心内容的城镇化。因此，中国新型城市化既要突破城里人-乡下人的户籍束缚，使城乡常住人口共同承担所在城乡的基本公共服务；也要突破城区—乡村的地域束缚，提升乡村区域的基础公共设施和基本公共服务。二是更加注重在城镇化发展中的环境友好与土地资源节约。长期以来，政府在以经济发展为导向的发展体制下，对乡镇政府产生了经济发展的强力刺激，从而产生了城市集体企业热与新开发区热。东部沿海地区城镇，利用了自身廉价的土地资源与区域优势吸纳资本，从而实现了国民经济高速发展；但许多中西部沿海地区的城镇，却由于区位、财政条件与人员素质低等原因，无法高效吸纳资本，从而产生了巨大的经济发展债务问题。但不管东部或是中西部，基层人民政府的社会主义发展观都是重增长速度轻效益，这也导致了土地资源的利用效益较差，环境污染严重。新型城市化，并非不要求经济发达，而只是要求不把经济的发达建立在资源的粗放使用及其对自然环境的无限损害的基础上，要把经济发达建立在资源节省与对环境友好的基础上来。唯有这样的经济发展，才是可持续的发展，也才是能提高民众生存品质的经济发展。显然，通过上述对当前乡村现状及问题的剖析，新型城市化对既有乡村政府管理体系提出了巨大挑战，主要表现在以下几个方面：对乡镇财政能力的挑战在推动城市公共服务均等化过程中，城乡统筹发展一直是主要手段，这导致了乡镇政府中急需公共服务的人数明显增多。以经济相对落后的H乡Z镇为例，通过统筹城乡发展使镇政府所需求公共服务的人数，由2500左右城市居民口扩大至25000以下全镇总人口，对应的政府财政供给人数也与经济建设项目数量成比增长。而Z乡镇的本级政府财政收入，近十年间一直在年均100-400万元间波动，这与每年2000万元左右的资金需求相比是杯水车薪(750万元运转资金需求，1200万元左右建设资金需求)。在这种财力下，Z镇的工程资金，一方面必须主动向县政府争取建设资金，另一方面又不得不负债工程。在对我们的采访中，镇书记曾表示"一般一个项目，有1/3的资金投入我就敢启动，不然就办不成事。我来做书记，有九百万债务，大部分是工程拖欠款"。在经济发展的J省L镇，在全乡十二万常住人口中，本土人员仅三万，而外地总人口却多达九万。十年前的外地人口数大部分是高流动性的外来农民工，在当地打工，而其儿童教育和就医问题等也大部分由家乡政府提供；而当前的外地人口数大部分为八十后农民工，在本土生儿育女，安家立业，儿童教育和医疗保健等问题也由本土人民政府给予保障。该镇乡长表示，"上头留给我们的财务划分，都是根据吃饭财政来留的，要搞建设，包括中央政府提供的教育、医药、交通等，都必须自筹资金投入。自筹资金投入大部分是靠农村土地转让金、投资，2012年财力四亿，负债就有4.1亿"。由此可见，对新型城镇化的资金投入需求和现有政策下的乡镇财政承受能力，有着很大差距。对乡镇政府职能配置的挑战新型城市化的核心理念是以人为本，而这就需要乡村人民政府以提高对城镇居民的公共服务水平为核心责任。在现有乡村人民政府管理体系下，乡村人民政府既要发展经济社会也要来供给公众品和服务，由于财政实力的欠缺，使其难以达到二者均衡，而只能以蓬勃发展地方经济为重，对其余方面则心有馀而力不够，地方经济发展也分流了对当地政府的服务投资。事实上，从我们的调查中可以看到，即使乡村干部们也认为，当地政府重视经济社会蓬勃发展更是不得已而为之的，"基础设施建设，上面需要我们配合，就得我们自己出钱"(H省Z镇党委书记采访)；"当上面提出了出口增长百分之十，经济增速百分之八，于是我们就开始了做出口建设和经济发展的攻坚战。外贸那么多，产品也那么多，对老百姓有哪些益处啊?老百姓现在需要的都是比较实用的东西。上面以后能不能不要老是强调国民经济增长，回归到地方人民政府的基本职责啊"(J省L镇镇长采访)。此外，即使是在当时经济比较发展的苏南地区，也因为镇政府部门的人员编制有限，因国民经济规模增长而必须增加工作人员，政府不得不利用乡镇财政来招聘临时工研究工作和解决问题，而临时工和在编职工的比率更是达到了3∶1，极大增加了乡镇政府的财政负担。对乡镇发展模式的挑战新型城市化提出了城市统筹发展的要求，其中蕴藏了产业统筹发展的意义。一般来说，现代产业中的产业链及供应链的联系范围常常超过乡镇的行政管辖范围，要求跨行政区域的协同发展。因此，国际上在1990年就产生了跨域治理学说，强调政府部门之间通过平等磋商和协调结盟，实现跨行政区的事务协同一，推动区域性产业链的发展。不过，随着中国改革开放初期建立的以村镇为单元的产业发展模型，我国乡镇政府间的横向联系更多地表现为竞争。比如，在J乡K镇(县级市)中拥有非常好的旅游自然资源，K市著名景点的Z镇想要将相邻乡村的旅游自然资源加以融合，从而建立具备大规模影响力的旅游产业链，却又和相邻乡村之间面临了"谁主谁次"的难题，双方无法协调。事实上，县乡间的无法沟通并不仅仅是地方财政利益的矛盾冲突使然，更关键的是乡镇政府能够进行地方统筹发展的政府工具还十分有限。众所周知，处在地方行政序列末梢的乡镇政府基本上只有执行权，自主制订地方政策措施的权限和力量都十分有限，加上财务实力的窘迫，又缺乏支撑地方政府协调发展的有效财政工具，在应对复杂的跨行政区域的地方协同发展问题上显然力不从心。这样，城市一直处于以城镇为单元的"碎片化"发展模式，无法产生集约化的规模经济效益，从而导致了对资源的低效率利用和对自然环境的严重损害。综上所述，在中国新型城市化的大趋势下，乡镇政府财政实力的欠缺和政府职能的不落实，以及发展模式的不科学，均意味着既有城镇行政管理体制已无法满足现代发展的需要，也难以更高效地处理当前城镇发展中遇到的问题，因此需要与时俱进，积极探索城镇政府管理体制的深化改革问题。这既是一个基础理论问题，又是一项重要的社会政策课题。

乡镇行政管理体制改革的取向探讨在新兴城市化背景下，农村政府管理体系的变革要服务于提高农村的基本公共品和公共服务商品的供应力量，以提高乡镇经济发展效益，这就涉及到政府权责的调整问题。在实际实践中，围绕着乡镇政府的管理体制改革问题，近年来已出现了若干实际探索，主要有"强镇扩权""乡财县管"和"撤乡变街"等多种表现形式。所说的"强镇扩权"就是政府有选择地给与市场经济的镇更多权力。党的十七届三中全会审查批准的《共产党中央对于促进农村变革发展几个问题的决策》提出，要"法律给与国民经济增长快、总人口吸收力量强的小镇区一定行政部门管理工作权力"。据此，中央政府编制办公室与中央政府农办、我国发改委、治安部、民事部、财政厅共同印发《有关实施城市镇行政管理体制改革试验工作的通告》，在我国十三个省选定二十五个城市的村镇，实行"强镇扩权"试验。改革试验的内容涉及：制度创新(如行政区域调换)、下放权力(如城建、环境保护、治安行政权力，同时提升乡村财政)、编制工作质量管理(提升乡村工作人员编制工作)。此次改制的核心内容，也就是"保持权责一致、事财配套，给与镇政府履行职能应有的事权和财务"。总的来说，在这项改革试验开展五年多来，尽管省级人民政府比较积极，乡镇政府也比较期盼，但处在关键环节的县级人民政府，并没有积极全面地推进强镇试点，而只是在小范围、有选择性实施放权。通过笔者对试点县所在的J州K市(县级市)P镇的调研，K市政府虽然发出试点的通知，但下放行政权限的具体目录长期没有落实，对P镇的财政放权仅限于财政收入的增量部分(基数部分按照原来的县乡比例分配，增量部分百分之一百归P镇)，并且地方财政方泉只保留了四年，4年后再议。当然，在"强镇扩权"的实际问题上，县市人民政府往往是消极心态，而这里方面除县市人民政府有其本身的利益考量之外，还受某些合情理性的客观因素约束。因此，自从党的十六大上明确提出"科学发展观"乃至"转变增长方式"至今，各个地方都强化了经济的统筹规划，亦即对建设用地来源、产业布局和基础设施等相关内容的统筹规划，这关系到土地和项目审批及其派生权力的走向集中。这一趋势与向城镇放权不相吻合，这正是为何"强镇扩权"实施结果不尽如人意的主要原因所在。所说的"乡财县管"一般是指根据乡村财政部门承受能力不够情况所实行的地方财力整合政策。由于二零零五年我国已全部废除农业税，导致乡村政府部门的自有财力比重减少，对上级政府的财力依赖性也明显上升。在此背景下，国家财政部门于二零零六年发布《继续开展乡财县管各项业务的通告》，旨在实现"完善乡村收支手段，防止和解决乡村债务风险，维持乡村基层政权和稳定性"的目的。这项调整的内容为"计划共编、账务统设、汇集结算、购买统办、发票统管、乡村互联"。尽管此次改制的核心内容是解决了乡镇财政管理工作的规范化问题，而不是触动了乡镇政府的财务自主性问题，但县财政部门的规范化管理实际上将乡镇财政开支的主要项目引入了县财政部门的管理体系，乡镇在财政开支方面的独立性也得到了弱化。对县财政来说，政府因为加强了对乡村经济的实质性干涉，对实施这项改制比较积极，而乡镇政府又因财力需要仰仗着县财政的大力支持，对政府支出自主权有所削弱不满足但又能够承受。所以，"乡财县管"的改制推进比较顺畅，截止二零一一年底，实现了"乡财县管"改制的乡镇约为2.5万户，约占全县乡镇的四分之三左右。所说的"撤乡变街"就是将原乡级政府部门改为街区办公，它一般发生在原县城以及周围区域。这一改变实质上就是撤消了原城镇的一层政权，使其成为了上层民众政府部门的派驻机关———街区办公。例如，浙江大约百分之三十的城镇已改为了街道办事处，而四川大约7%的城镇已改为了街道办事处。街道办事处已经成为了上层人民政府的派出机构，最根本的改变就是不再成为省级别单独财政预算的地方政府单位，管辖内的经济社会发展与社会管理完全由上层人民政府统筹规划，而街道办事处则仅仅承担着落实上层人民政府的任务安排。上述的一些研究都触及了一个关键理论问题，也就是关于基层政府治理要求集权或分权的课题。"奥茨分权定理"(Oates，1972)指出分权的重要性在于，因为分权可以提高当地人民福祉的改善和政府资源配置的效能，也因此越贴近现实的地方行政层级就越了解实际的情况。而一般来说，地方公共服务职能通常最好由一个更贴近居民的地方当局加以执行，因为集权性的结果造成服务供给的同一化，而没有顾及到各地区的不同偏好，所以在特定区域的同一化的服务也可能造成了剩余的损失。福利损失也可能被认为是由于资讯不充分的结果，而基层当局则由于获得了更充分的资讯。所以，解决顾客剩余风险的一条主要途径便是分权。公共决策的分权化是帕累托效用增进的，其理由在于它能够降低顾客过剩的绝对风险，它通常被称为"奥茨分权定理"。理论研究的实验结果都是构建在对理论研究假设检验的基石上而得到的，奥茨分权理论的假说一般是指：(1)政府部门要求社会福利最优化，是来自选举压力；(2)由于信息不对称或不充分，使地方政府财政上比中央更拥有信息的优势，因此通过分散而不是集中供给公共品可有效减少利益风险。假定(1)在西方资本主义国家是存在的，亦即确定资源及利润分享的政治制度流程是依靠选票(无论是动手选举或用脚选举)来实现的，而这和我国的政治制度实际情况不相吻合。假设(2)相对来说比较具有普遍性，但如果从我国的具体情况来看，则还需要进行分析。在西方发达国家如欧美等，基层的政府部门并不具备管理市场经济的职责，产品开发主要是依靠市场经济的私人活动，而政府部门并不负责为中小企业的市场信息服务，也不需要市场经济信息管理。这样，所谓地方政府具有信息优势，仅指对地方的服务需要信息。但在我国基于政府部门领导市场经济活动的特殊性，乡镇政府又有着管理市场经济的职责，所以也必须了解市场经济信息。现代市场经济中的市场范围已经大大超过地方行政区域特别是基层的行政区域范围，地方行政区划空间范围越小的地方政府要想了解市场信息也就越难，而这一点又和地方的公共服务需求信息恰恰相反。但是，因为基层政府在制订政策的权利将非常有限，在适应市场变动上的政策工具也将极其有限。所以，从发展市场经济的视角来看，无论技术还是信息并不是说基层行政最有优越性。综上所说，信息分权学说的二种基本学说假定，当中约有一半(亦即假定1)的假定不符合中国实际，余下有关消息问题的另一零点五假定(亦即假定2)则由于并未触及市场信息方面，对我国来说也只能部分应用。因此，因为公共服务确定的经济政治制度流程与基础政府职责的不同，"奥茨分权定理"在中国的适用范围就大打折扣，这也正是为何在"强镇扩权""乡财县管"和"撤乡变街"三个实施模型中，有着明确权利方向集聚特点的"乡财县管"和"撤乡变街"能占据主导，而有着权利落地特点的"强镇扩权"在实施中却举步维艰。分权思想的一个方面，就是强调分权才能产生效益。在西方市场经济的思想逻辑中，生产效率是和市场密切相关的，这也就产生出了一种结果，即市场体制下需要分权。但必须说明的是，即便在市场体制下分权也是有限制的，并不是对一切权利都逐级的。因此，在美国有关的高等教育、公立医院和道路工程等，公共品供应及公共服务都主要是由县政府负责进行的，而不是直接将这种权利及职责下放在县政府(county)或镇(town)等一级政府部门，也因此公共品的供应也讲究大规模效率。此外，由于台湾政府部门完全采用了市场体制，在近几年来在城市城镇化进程中，也逐渐将占比约百分之三十的乡镇政府变成了人民政府的派出机构(区公所)，此一变化也涵盖了台湾总人口的59.8%和土地面积27.3%以上的农村区域。造成这一转变的最主要因素是，由于经济结构的转变而使基础政府财力下降，以及基础公共管理效率的减少。这一转变的核心含义是，区政府不再是单独的省一级地方财政预算行政单元，区政府管理范畴内的主要经济社会事业和民生事项均由省政府统一规划和支出，而区政府则只履行省政府的计划支出。由此可见，分权制并不一定能够保证对基层服务的有效性，而效率和分权也不存在着必然的关系。鉴于对以上理论与我国其他地方经验的综合分析，在目前我国试验探讨的基础政务管理变革的三个方式中，"乡财县管"和"撤乡变街"的变革既适合我国，也有利于提升经济和公务效能。所以，在新兴城市化的进程中，要使基础政务能更多地供给公众品及服务质量，就必须坚定基础政务职能方向聚焦的行政管理体制改革方向。由于我国还有广袤的农村，并非每个乡村都能够改为街区办公，因而"乡财县管"和"撤乡变街"两个方式将会一直共同出现，而这二个方式的另一个共性就是，强化上下一级政府部门对乡村的经济社会变革的协调。在经济社会发展观协调中，县级人民政府要根据经济社会发展水平与资源利用的效果，对资源配置与产业布局作出全局性的统筹安排，以减少城镇间的社会竞争，以及城市碎片化发展的资源利用低效果以及对自然环境的损害，同时通过减少地方经济职能以降低基层人民政府部门对发展地方经济社会的压力，以促使基层人民政府部门逐步回归其根