试论行政诉讼受案范围的立法完善

PAGE10PAGE1摘要受案范围不仅是行政诉讼法中的一个焦点，还是一个特有的问题。自1982年第一次创立行政诉讼法以来，我国行政诉讼受案范围为了符合其发展方向，受案范围一直在扩大。但从如今的角度来看，行政诉讼受案范围还需进一步的完善。对行政相对人来说，受案范围就相当于起诉范围，为了不损害到公民的合法权益，应当谨慎界定受案范围。本文通过分析最新修改的受案范围，找出其相关的优缺点，通过国外以及国内的案例，其提出完善建议。关键词：受案范围合法权益发展方向AbstractThescopeofacceptingacaseisnotonlyafocusintheadministrativeprocedurelaw,butalsoauniqueproblem.Sincetheestablishmentoftheadministrativeprocedurelawforthefirsttimein1982,thescopeofacceptingadministrativecasesinChinahasbeenexpandinginordertomeetitsdevelopmentdirection.Butfromtoday'spointofview,thescopeofacceptingcasesinadministrativelitigationneedstobefurtherimproved.Fortheadministrativecounterpart,thescopeofacceptingacaseisequivalenttothescopeofprosecution.Inordernottodamagethelegitimaterightsandinterestsofcitizens,thescopeofacceptingacaseshouldbecarefullydefined.Thispaperanalyzesthescopeofthelatestamendment,findsoutitsadvantagesanddisadvantages,throughforeignanddomesticcases,andputsforwardsuggestionsforimprovement.Keywords:ScopeofacceptingLegitimaterightsandinterestsDevelopmentdirection目录一、引言…………………1二、我国行政诉讼受案范围的现状………1（一）对现行法律适用的分析………………1（二）对新《行诉解释》评价…………2三、行政诉讼受案范围的相关问题………………4（一）立法模式…………………3（二）可诉范围…………………4四、完善我国行政诉讼受案范围的建议………………6（一）科学立法………6（二）抽象行政行为纳入受案范围…………………7（三）部分内部行政行为可诉…………………8五、总结………………8参考文献………………9致谢……………………10试论行政诉讼受案范围的立法完善一、引言行政诉讼案件的受理范围，是指人民法院可以依法受理行政纠纷的类型和权限。在行政诉讼之前，我们首先应具有受理案件的范围。确定受理案件的范围，对于实现行政机关依法行使相应权利的监督，对行政相对人合法权益的重点保护以及及时审判具有重要意义。因此，这是十分重要和必要来让行政诉讼受案范围拥有明确的立法。虽然我国现行的《行政诉讼法》也对行政诉讼受案范围作了相关的立法规定，但是这些规定存在着许多的问题，不仅使得部分行政行为监督遭受了流失，也不能很好地全面让行政相对人享有他们本该拥有的合法权益。综上所述，行政诉讼关于行政诉讼受案范围的立法完善还有着许多问题等着我们去解答。二、我国行政诉讼受案范围的现状（一）对现行法律适用的分析行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院依照法律程序，对各种行政案件适用法律法规（或参照法规），以检查行政机关的具体行政行为是否属于实务的活动。2015年5月1日其实施的《行政诉讼法》相比以往有更多的新内容，例如，扩大受案范围，行政机关不得干扰，阻碍法院立案，延长时效期限“半年”，可以跨区域管辖，复议机关为共同被告[2]。其中变化最大的莫过于关于行政诉讼受案范围的规定。对目前而言，国家为了改革，将司法审查作为了最主要的点，主要是将“具体行政行为”改为“行政行为”。这使得现行法律中有更多的行政行为由不可诉转变成了可诉，将行政强制执行、征用决定、滥用行政权限制竞争、违反行政协议等这些都转变成法院可受理的可诉对象，使得行政诉讼法的受案范围有所扩张。在之前的《行政诉讼法》中，受案范围一直是个大问题，它明确的列出了可诉与不可诉的范围，以至于受案范围十分的狭窄，导致平民百姓们不能很好的维护自己的权益，而将“具体行政行为”改成“行政行为”将曾经不可诉的部分抽象行政行为也变成了可诉范围的一份子。受保护的权益从“个人权利和财产权”到“除政治权利外的所有合法权益”。现行法律在行政诉讼中保护权益的范围也发生了变化，从以前的“以人身权利，财产权利为基础”发展到今天的“除政治权利外的所有合法权益”，这一点毋庸置疑。突破了行政相对人权利的限制。但是，根据第11条第2款的规定，法律和法规需要确定是否对侵犯政治权利等行为提起诉讼。“公民，法人和其他组织的权利不仅是人身和财产权，而且是政治权利。当行政机关侵犯公民，法人和其他组织的政治和其他权利时[6]，该怎么办？本法第二条本法规定，人民法院应当受理其他可以依照法律，法规起诉的行政案件。”但是，在现行法律第13条第二款中，法院不接受针对行政法规的诉讼，这使整个进展没有一个好结局。（二）对新《行政诉讼法司法解释》评价1、新《行诉解释》对当事人资格进行了明确界定在研究行政诉讼受理范围的过程中，应考虑两个问题，一是扩大受理范围，二是简化救济渠道[2]。两个问题是实现司法救济，以使可诉行为顺畅而有益。在新的《行诉解释》中，原、被告的资格已经有了明确的界定，此外，它还强调“与行政行为有密切关系”的行政相关人才是本案的适当原告。这样的措施使“打假人”不可能在行政诉讼中滥用诉权[2]，不仅解决了提起诉讼的门槛造成的诉权滥用问题，并且还节约了司法资源。从而从根源上真正地解决了一些将会损害行政相对人合法权益的行政争议行为。不仅如此，新《行诉解释》还明确了一些被授权组织的被告资格。往往在很多行政案件中就是被授权组织究竟是否为案件中的适格被告中出了问题，但此次新的修改大大的解决了该问题的并且还得到了其他方面的进步。按照以往的说法来讲，基层群众自治组织、各行业的自制协会、开发区的职能部门等等主体都不是法律上所认可的行政主体，这也导致行政相对人想将其列为被告时收到了阻拦，但是在司法解释和现行法律中，它们被告的资格是显而易见的。如果相关人员对这些机构的行为不满意，他们可以依法直接将其作为被告。这一规定，既避免了这些机关或组织推来推去，又救济渠道畅通，行政诉讼受理范围扩大，降低了诉讼难度。2、对规范性文件进行附带审查的程序进行细化过去，现行法律规定可以对规范性法律文件进行附带审查，但是没有具体方法可以审查此声明，但是新的“行动解释”对此做了更详细的规定。本次司法解释的一项巨大的进步就在于在对抽象行政行为的审查还规定了再审程序，该程序可用于审判监督，这无疑是将现行法其中的大漏洞狠狠地补了起来。新《行诉解释》还阐明了抽象行政行为的审查方法，它仅是从颁布机构是否超出职权范围，是否违反法律程序，规范文件是否违反法律等方面来审查合法性。上级法律，指定机关是否非法增加了自己的权利或增加了对方的义务或减少了对对方的权益等，这将大大增加了审查的力度，更好的制止某些不讲道理的行政机关。此外，审委会、上级法院、最高人民法院如果认为抽象行政行为不合法的，法律上也为其制定了相关的权利，既提起审判监督程序，这不仅将不合法的规范性文件的后路封死了，更是对不合法的规范文件上多了一层厚厚的枷锁。3、新《行诉解释》中存在的局限问题新《行诉解释》在现行法第13条的负面清单方面不仅增加了许多不可诉的行为定，还做了更详细的规定，这样的作法不仅使得行政诉讼受案范围有了更加多的限制，也是它的局限问题。但从法理角度来看，设置禁止列表中应严格遵循法律保留原则，既受案范围规定的权利应当交由全国人民代表大会及其常委会保留，任何人不准用任何方式将负面清单随意的变大或者变小[2]。可见最高人民法院此次颁行的新《行诉解释》在负面清单中增加了五项，更是违背了“法律保留原则”。不仅如此，新《行诉解释》的第一条将包括过程性行为共九类行为列入了负面清单之中，这样子的规定将会使得行政相对人更难以去维护自身的相关权益。不仅如此，新《行诉解释》第一条在负面清单中扩张了五种行为，例如内部处理行为，程序行为，辅助执行行为，信访处理行为，这将使行政相对人维护自己的相关权益更加困难。三、行政诉讼受案范围的相关问题（一）立法模式新的《行政诉讼法》于2015年5月1日生效，对受理案件的范围做出了新规定，其中包括第二条、第一十二条和第十三条。新规定第二条采用概括式的方法，明确规定了受理行政诉讼案件的范围包括：公民，法人或者其他组织认为其合法权益受到行政机关或者行政机关的行政行为侵害，相关人员有权依照本法向人民法院起诉行政机关和行政人员。并且在上述提到的行政行为主要指的是法律法规以及被授权组织所作出的行为，不然并不能将其称为行政机关或者行政工作人员，因为主体不适格无法作为被告。新规定中第一十二条采取了肯定的方式列举了受案行为。其中包括行政处罚、行政强制措施和行政强制执行、行政许可、行政确认、行政征收征用决定及其补偿、等协议的行为。新规定中第十三条采取了消极类型列举的方式，明确表示，有四种行政诉讼不属于该法的范围。除此之外，其他行政行为都是可诉的[10]。受案范围作为规范法院受理行政案件的范围，要用一定的方法表达出来才可使其具有可操作性。各个国家因不同的国情，对行政诉讼受案范围确定的方式是不一样的。有的国家以概括式确立行政诉讼受案范围，也就是由行政诉讼发电对于受案范围做概括性的规定，这压根做比较简单，也能更全面更大限度的保障行政相对人的合法权益，但由于范围较为宽广，可操作性不强。有的国家则采用列举式的方法确立行政诉讼受案范围，它的优缺点恰好与概括式相反。所有有的国家以混合式确立该国的行政诉讼受案范围，同时并用概括式与列举式，吸收两种方式的缺点，现在世界上大多数国家也是采用此种方式。我国行政诉讼受理案件的新范围采用混合立法制度，首先从总体上解释了受理案件的范围，然后列举了受理案件的具体11项行动，最后再用否定式将四种行为排除之外。主要也是基于我国的行政诉讼制度还不够发达，所以需要采取改写方法来明确受案范围从而保障法律制度的稳定性与适用性。但这也有弊端，毫无疑问，以肯定式列出的十一种行政行为将紧紧概括一般规定，缩小了受案范围。（二）可诉范围对比上一步《行政诉讼法》，现行法律明显的扩大了受案范围，呼应了法治和法治相关的改革目标和计划奠定了政府的基础。但仍存在需要修补的漏洞，具体表现由下面几个点：我国的行政诉讼范围过于狭窄，也很难保护当事人的利益。我国《行政诉讼法》第十二条规定，“公民在其人身权与财产权权益受到行政机关行政行为侵犯后可以依法向人民法院起诉获得救济，且救济范围仅限于第十二条的规定，除此以外的行政纠纷则不属于法院受理范围。”该法条仅仅将人身权与财产权列为了可诉的范围里面，而宪法规定的公民的基本权利不仅由人身权、财产权，还有社会权、文化教育权等等，可以表明在《行政诉讼法》第十二条就已经与宪法有关保障人权的规定相违背了，并且如果当事人的这些权利受到了行政机关的侵犯，他们就只能寻求行政救济而不是司法救济，这将从根本上不利于督促行政机关依法行政。司法监督范围之外还存在着部分行政行为，不好实现行政诉讼目的。现行《行政诉讼法》以监督行政权作为立法的目的之一，但是，行政诉讼的范围仍然存在一些行政行为，这也使得司法权力无法有效地发挥监督作用。这部分的行为主要有：抽象行政行为。抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人、不特定的事所指定的法规、规章和发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政行为。抽象行政行为恰恰与具体行政行为相反[1]。《行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院不受理当事人针对抽象行政行为提起的诉讼。但由于抽象行政行为是针对不特定的人和不特定的事情而作出的，一旦抽象行政行为违法，导致损失的范围和程度将会比具体行政行为违法更为严重，所以在法治发达的国家是允许针对部分抽象行政行为提起诉讼的。在英美法系中法律中都有明确的规定，将部分抽象行政行为纳入受案范围，可以监督行政权的行使，进而防止其损害更多人的合法权益。最高人民法院指导案例5号就是个典型的例子。在其中，某市盐务局对于某盐务公司没有报告相关许可证并经营的一系列行为作出行政处罚，虽说盐务局是依据相关办法来设定改许可证，但该行政许可在相关法律和国务院的《盐业管理条例》并没有直接的规定。这就是现实生活中常见的具体行政行为所依据的抽象行政行为违背了上位法的情形，我们往往能从现实中见到以抽象行政行为为始所出现的行政违法、越权等等行为。由于现在的法律以及相关规定，法官并不能直接认定该抽象行政行为无效。既不能直接否定，又不能损害行政相对人的合法权益，该指导性案例就使用了附带行审查的方式来解决这一问题。这种方式的关键就在于法官的裁判结论是针对具体行政行为作出的，并没有将抽象行政行为放在裁判结论里面，并且最终维护了行政相对人的合法权益。本质上，指导性案例将抽象的行政行为纳入审查范围，扩大了行政诉讼的范围，使更多的行政相对人获得了权利救济。二、内部行政行为。《行政诉讼法》中规定了内部行政行为也不属于行政诉讼受案范围。内部行政行为指的是行政主体在内部行政管理过程中所作的支队行政组织内部产生法律效力的行政行为，简而言之，这是任命和撤消行政人员的决定。如果当事方因内部行政行为而发生纠纷，通常是通过复议、申诉等方式解决。但随着时代的发展，内部行政行为不可诉也成为了一大问题。从法理学的角度上来看，国家机关工作人员具有普通公民与公务员两种身份，如果说国家机关做出的行政行为是针对公务员这个身份做出的，那么该行政行为就属于国家机关内部事务，从而表明了法律将内部行政行为规定为不可诉是有道理的。但如果国家机关所做的行政行为涉及到了公务员的公民身份时，这时也必然涉及到了他们的权利，这就从内部行政行为转化为了外部行政行为，使他们的基本权利产生了影响，这也违反了“宪法”规定的保障公民的基本权利。三、终局行政行为。《行政诉讼法》第十三条第四项中规定了法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。终局行政行为指行政机关对某些纠纷作出裁定后，当事人不满意的，只能向作出最终裁定的行政机关或者其上级机关提出上诉，而不能像人民法院一样提起行政诉讼[4]。简单来说就是发生在相关规定内的纠纷时当事人职能向行政机关寻求救济，该规定的目的在于减少法院的诉讼，需要促进行政行为的稳定性与行政机关的权威，但该规定始终违背了私法最终解决原则，完全偏离了建设法治中国等的目标。四、完善我国行政诉讼受案范围的建议（一）科学立法现有立法措施的缺陷是行政诉讼范围不完美的主要原因之一[2]。负面清单并不能包含着无数的不可诉行为，我们可以用混合的方式来建造这个体系，但应该只采取概括式和否定式列举，概括式的规定需通过更多的司法解释和立法解释来进行释明因为其范围太过广泛，对于一些较为具体的问题难以界定。而2015年的新《行政诉讼法》在立法模式上仍然采用这种“权利说”模式。在现代法治国家中，处理行政诉讼案件的范围与我国不同，因为它们都是根据利益理论进行立法的。例如，在特殊权利和义务的关系中，行政相对人的自由权被剥夺，并带有义务，导致行政相对人有了服从命令的义务，并且拒绝服从的话行政机关还有着惩戒的权利。这样的权利义务关系侵害了相对人的合法权益。我国虽然在新的行政诉讼法中将抽象行政行为归纳进行政诉讼受案范围里面，但是并没有消除这种不公平不合理的存在[4]。有学者建议不仅要将符合概括式列举额的规定纳入到受案范围中来，还要将特别权利义务关系废除，让行政诉讼法在实践当中发挥更好的作用并且更好地保障行政相对人的合法权益。（二）抽象行政行为纳入受案范围在当下法治社会面前，由于抽象行政行为的特殊性质，我们需要尽快地将其纳入司法监督，这是一项重大的任务。抽象行政行为与具体行政行为大不相同，若具体行政行为违法，它只是某些人与事被破坏，而抽象行政行为是大大相反。如果抽象行政行为是违法的，那么就会出现一系列大量的行政违法问题，因为抽象行政行为总是针对未指明的人和事件。我们认为，在审查抽象行政行为时，我们可以跟从一个方法，即规范性文件应该能够作为可操作的对象来审查其合法性，并且对合理性不能审查但能提建议，由司法机关提交给规范性文件的制定者及其上级部门进行审查[2]。从历史来看，行政行为接受司法监督都是一个必然的趋势。比如说在法国，他们有行政法院的存在，一般性的条例都是要接受那里的司法审查。美国的行政法规在颁布值卡都是要经过法院的合宪性审查。英美法系可见在某些方面还是比较完善的，而我国对于抽象行政行为没有像某些国家有设立单独的审查制度，我国也不像法国有行政法院，而是用附带审查的方法来审查规范性文件。有关学者认为，司法机关应积极行使监督权，审查具体行政行为所依据的规范性文件。也就是说，司法机关自己本身有责任对规范性文件进行全面审查，即使行政相对人没有提出审查要求，审查的内容并不局限于程序方式等是否合法，还必须审查作为基础的规范性文件的合法性，不仅解决特定行政行为引起的纠纷，而且还要审查该行为的基础，从而防止出现更多侵害行政相对人权益的行为。同时还要新增一些对抽象行为提起公益诉讼的制度，对一些存在问题的行为但还未造成侵权的隐患进行审查，要从根源处罚才能保障行政相对人的合法权益。在公益行政诉讼当中，主体方面应该有所规制。有关学者认为可以由人民检察院提起公益诉讼为主，其余的专业组织及协会为辅，针对有关行政行为和规范性文件提起公益诉讼。专门的人做专门的事，由专门的法院来管理改些案件，保持审理的专业性。对于规范性文件的审查方式，应当围绕其合法性，是否违宪、违反上位法等进行审查。（三）部分内部行政行为可诉行政诉讼法明确规定了公务员的内部行为，如奖惩决定，任免决定等，是不可诉的行为。它认为不可诉的情形只有当外部影响是内部管理行为的时候。这也导致公务员与公民之间的权利已经有了天差地别。按常理来说，行政相对人才是行政诉讼的适格主体，然而行政机关工作人员即公务员在工作过程中并不是以公民的身份，而是代表着机关，由此可得出他们并不是适格的原告。而且行政机关履行职能当中并不包含对于公务员的奖惩，这也不符合行政法当中的相关规定。所以公务员不仅将无法提起行政诉讼，也不能提起相关行政诉讼法违背宪法的