生态修复的法律主体制度研究

生态修复的法律主体制度研究一、引言随着改革开放的不断发展，我国在经济上取得巨大成就的代价是对生态环境的严重破坏。我国生态问题突出表现在以下几个方面：植被破坏严重，水土流失严重，沙漠化迅速发展，草原退化加剧；水污染加剧造成水资源短缺；大气污染严重，突出表现为北方的严重雾霾。因此对遭到破坏的生态进行整治和修复已成为迫在眉睫的重要问题。主体是生态修复工作的参与者，主体的确定是顺利有效开展生态修复工作的首要问题。生态修复法律主体在我国没有明确的规定，为了解决生态修复主体不明而导致生态修复实际操作困难的问题，本文将探讨我国生态修复法律主体的相关制度，并通过对我国现存生态修复法律规定和长江大保护的实践论证分析，得出我国应当限定生态修复的主体，并对如何加强生态修复主体的建设提出自己的对策方法。二、生态修复及生态修复主体（一）生态修复概念所谓概念是指表达使用者对事物的理解。从原理来讲，概念的含义可以由使用者给定，只要使用者能够抓住事物的特征，把握清楚内涵和确定的外延，保证它与相关概念的协调，并保持前后使用的同一性就行了。目前，生态修复这一概念常出现在各种环境保护工程实践当中，法学研究领域以及立法并未给予其准确的定义。许多相关的研究者根据其研究目的对这个概念进行了阐述。焦居仁认为生态修复指停止人为干扰，解除生态系统所承受的超负荷压力，依靠生态系统自身规律演替，通过其休养生息的漫长过程，使生态系统向自然状态演化[1]。这是基于生态环境的研究角度去阐述的生态修复的概念。杨少林认为，生态修复指利用大自然的自我修复能力在适当的人工措施的辅助下，恢复其原有的生态功能，如保持水土、调解小气候、维护生物多样性、开发利用等经济功能[2]。这是基于环境保护的研究目的所阐述的概念。吴鹏认为，生态修复是为适应生态文明建设的需要，以生态系统整体平衡维护为出发点，由国家统一部署并实施的治理环境污染和修复受到干扰的生态平衡系统工程，以及一系列政治、经济、文化等综合治理措施[3]。这是作者从法治化的角度和法律规范的体制角度出发所阐述的概念。综上所述，不管出于什么研究目的和研究角度，生态修复都有共同点：即依靠大自然的规律在人工的辅助下进行修复以恢复其自身功能的治理措施。因此，在本文章中，从法律制度研究目的及法律关系的角度出发，生态修复的概念指的是在大自然本身的恢复规律的基础上，由法律主体通过法律的规定利用物理、生物等理论知识以及科技等手段对受到污染的生态进行修复，使得生态破坏得以恢复其原本的功能，使生态可持续发展的法律实施的过程。（二）生态修复法律主体的概念1.法律主体知道了生态修复是在大自然本身的恢复规律的基础上由法律主体施行，那么生态修复的法律主体是什么？由谁充当？范围又是什么呢？作为生态修复的修饰词，要知道生态修复法律主体的概念，首先得知道什么是法律主体，从而我们才能得知生态修复法律主体的含义。法律主体是法律关系的参加者，即在法律关系中享有权利或负有义务的人，通常又称为权利主体和义务主体。权利主体和义务主体也就是由法律对其行为加以调整的人。法律上所说的人包括自然人、法人、国家，此外有些不具有法人资格的团体也在一定范围内参加法律关系，如合伙、个体工商户、各级人民政府的职能部门等。2.生态修复法律主体本文生态修复的法律主体主要探讨的是修复的义务主体，承担修复责任的主体这一个法律主体的义务方面的内容，即谁有义务去维护生态的环境，修复被破坏被污染了的环境、生态等问题。从法律主体的义务出发，我们可以得出生态修复的法律主体是法律上负有生态修复义务的人。在法律主体上，“人”的范围很广，包括了自然人、法人、团体、国家和各级人民政府的职能部门。但是生态修复的法律主体是否包括这么多个方面的主体？这在法律中并没有明确规定。因为我国法律上没有对生态修复下定义，因此对生态修复的法律主体的限定也是缺失的。但法律关系主体确定的依据离不开法律活动的参加者，即参与环境法律关系活动的权利义务人。从我国的环境法以及与环境相关的法律中我们可以知道承担环境义务较多的主体是各级政府及其相关部门。根据环境保护法的“污染者付费，破坏者修复”的责任原则可知，污染者也是修复的主体，污染者就包括个人和企业。综上所述，我国的生态修复法律主体可以包括：政府及其职能部门、企业、个人、第三方机构等。三、关于生态修复主体制度的立法及法律实施现状（一）我国生态修复法律立法现状及运行实践1.我国生态修复法律主体法规概况我国没有专门规定生态修复的法律规范性文件，但是有关生态破坏和污染的法律和涉及生态修复的法条确实的存在于各种法律规范中，这表明我国有生态修复的法律规范和基础理论，只是没有明确的提出这个概念。这些关于生态修复的法律散见于各个部门法律规定与地方性法律文件当中。首先，全国性的立法文件有《环境保护法》《草原法》《土地管理法》《海洋法》《森林保护法》《土地管理法》《退耕还林条例》《矿场资源法》《土地复垦条例》等规范性文件；其次，地方性法规和政策性文件如《四川省人民政府关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》《湖南省矿山地质环境恢复治理验收标准》《四川省土地整治项目和资金管理办法》等[4][5]。这些法律概括性的指引了生态修复的主体，如《土地复垦条例》第三条对复垦的主体做了原则性的规定，根据“谁损坏，谁复垦”的原则，损坏者、复垦者被称为义务人；还规定县级以上人民政府为复垦义务人。《草原法》第三十一条对草原的破坏做了规定，由地方各级人民政府组织被破坏的草原建设。可以看出这些法律条文的规定就是生态修复的法律规定，只是法律没有生态修复的定义而用其他词语代替了，如用建设代替修复，用复垦代替修复。但是大多数的规定简洁，概括性强，涉及的有关部门指向不明，法律修复主体的界定模糊。在法律文件中“责令赔偿”的规定出现的次数很频繁，法律文件较多地规定了生态修复基金及社会援助，涉及生态主体和责任的内容依然很少。有少量法律文件对破坏和污染的责任主体做了一定的责任规定，如《森林保护法》第四十条中对非法采伐、毁坏珍贵树木的做了责任的追究，规定追究其刑事责任；如《土地管理法》对违反建设用地构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，上述法律文件规定的责任大都是人身罚，对生态修复的工作推进起不到什么作用。地方性文件比国家层面上的法律法规规定了更多的生态修复工作的具体内容，但是遗憾的是，依然缺乏对修复的主体的明确规定，有的只是在文件中建议社会工作者和企业突入到修复的工作中生态强有力的工作推进，没有起到积极的修复作用。通过对生态修复主体立法现状的分析不难发现，目前相关法律规定较为狭隘，只是在文字上做了表面功夫，而缺乏了法律规范的要素，如客体，权利义务，法律责任等，法律规定没有逻辑结构。且用词范围很大，内容空洞，如“相应的责任”“加强保护”，采取“必要的补救措施”等表述。2.生态修复法律主体的实践：以长江污染修复为例习近平总书记明确表示，把长江生态修复摆在首位，通过立规矩，倒逼产业升级，建立长江大保护项目。自项目成立以来，经过层层压实工作责任，全力推进长江经济带高质量发展各项工作不断深入，长江沿江生态环境得到明显改善、产业升级成效显著。但是，长江仍然是一条高负荷、高污染、高风险的河流，会给环境造成很大的污染风险，长江大保护这个项目仍然需要加强实施。马鞍山的钢铁厂位于长江东岸，后来在长江沿岸又衍生出不少相关企业，对长江水质构成影响。根据马鞍山市委书记介绍，因为没人管理，导致企业的废渣、废钢在堆积，严重威胁长江发水环境安全。同时马鞍山的企业长期落后，甚至不惜牺牲环境的代价换取经济发展。马鞍山的污染问题多年没有得到解决，直到长江大保护项目得建立，市委书记因17年中央环保监督办理问题，逾期没有整改到位而被省委书记约谈，长江经济带的生态环境才得到重视。马鞍山的环境治理成为生态修复，修复长江的政治任务。通过市委书记的管理和带领工作团队的工作对马鞍山整体进行改造，对经济产业升级，才完成了马鞍山的生态修复。在此任务中市委书记强调他本人和企业都必须按照长江大保护的要求去完成工作，对于一切能力不足的企业，以政府的财政拨款帮助其升级改造。马鞍山因此拆除了153家非法码头、22家船舶修造企业，整治了684家散乱污企业，清理了62处固废堆放点，解决了一批多年想解决而没有解决的环境突出问题，既提升了生态环境质量，又为优质产业项目发展腾出了空间，既没有影响发展速度，又提升了发展质量[6]。上述案例表明，马鞍山企业污染长江后的生态修复工作是有政府主导的，其实就是政府作为生态修复的主体充当了生态修复责任人的角色。虽然在政府的强力推进下，修复效果显著，但是该种做法无疑增加了政府的财政负担，将环境损害者的修复责任转嫁到了全体纳税人身上，最终是有违环境公平与正义原则的。这一生态修复的实践，进一步表明我国生态修复存在的事实，同时也表明了建立生态修复法律立法和确定我国生态修复法律主体的紧迫性与必要性。（二）生态修复法律主体制度的缺陷分析通过对我国生态修复主体制度的立法现状及实践领域存在的实际问题的分析，本文认为生态修复法律主体制度存在如下问题：1.法律规定不明确我国已有的生态修复的基础规定不严密，生态修复法律主体不明确。在我国存在大量的环境污染、破坏没有责任人治理的现象，特别是一些不可抗力引起的生态破坏，其实施没有依据，实际的生态恢复操作困难。例如火山烧林造成的林木破坏，没有明确的责任主体，只是对破坏者进行了少量的金钱罚款，对于林木的损失，没有起到补救、修复的作用。在2008年四川的地震中，四川省的生态遭受了很大的损害。根据四川省林业厅统计，汶川地震共造成四川省林地损失32.87万公顷，导致全省森林覆盖率由30.7%下降为30.2%，受损生态系统为97748公顷[7]。对于此类由不可抗力造成的损失，我国法律没有规定生态修复的法律主体，这些损害的修复大多由有关部门和灾区所在省份省级人民政府接盘。法律条款对于生态修复的法律主体只是做了指引，不能实现常态化的开展，也不能推动我国生态修复事业的常态化的发展，限制了生态修复的活动。2015年出台的环境法第三十二条规定国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。这反映了了立法者意识到了修复制度得重要性，生态修复的问题得到了重视，但是遗憾的是这一部新的法律依然没有明确修复的实施主体，再一次忽略了这个问题，这使得实际的生态修复工作难以开展。2.欠缺政策支持在我国，目前政府仍然是主要的生态修复主体，生态修复活动如果没有项目拨款，会由于资金不足导致生态修复技术人员的流失，生态修复的工作也就无疾而终。企业作为生态修复的主体，同样存在一些经济和能力不足的问题。一边是经济的发展，一边是能力不足的环境污染改造，如果没有政策支持，这些法律主体的生态修复实施没有保障，体现出的是心有余而力不足，导致企业牺牲环境谋求经济发展，甚至导致企业的破产，然而有些企业只需要一些机制就能制造经济和环境双发展的好景象，这些尚需国家政策的支持。3.政府的责任过重我国的生态修复责任多由政府承担，实践中多存在生态环境损害“企业污染，政府买单”的现象，由政府完全代替企业承担了企业本应承担的生态环境损害赔偿责任，混淆了政府与企业在承担生态环境损害赔偿责任方面的主次关系，未能明确政府承担赔偿责任的限制条件。在上述法律条文中也可以得知，我国有关环境污染问题和生态破坏的责任主要是由各级地方政府去承担，由各级地方政府去管理。这样的法律规定导致政府的责任过重。比如，2004年沱江重大水污染事件，沱江流域水生态遭受严重破坏，据有关专家估计，恢复到事故前的生态服务水平至少需要5年时间。但是该起事件中肇事企业只是进行了财产以及进行了免职的惩罚，并未承担生态环境损害的赔偿责任，修复环境的费用几乎全由政府承担，企业并未承担其应当承担的生态环境损害赔偿责任。在我国的各种法律中，规定由政府承担责任而没有具体规定其他部门的法律居多，在政府承担责任的也常见于各种法律规范性文件。4.生态修复法律主体意识不足我国国家政府和领导近几年都比较重视环境的保护，国家主席习近平提出绿水青山就是金山银山，也提出人类命运共同体的概念，重视环保理念，这是我国领导者对环保意识进步的表现。但是在整体上修复主体的环境保护和生态修复的意识是不足的。（1）公民环境保护的意识不强，法律主体对生态的保护和修复工作持放纵的心理。首先是不爱护环境，随意破坏生态环境的行为随处可见，一个不爱护环境的公民怎么会对生态修复有认识。其次是人们参与生态修复的活动不积极，在公民看到植被、土地被污染破坏时，没有履行举报和投诉的职责。（2）企业的修复意识不足，企业缺少环保理念，缺少对环境保护的责任感，以牺牲环境来谋取经济发展，不考虑环境污染所带来的后果，任由其污染排放到环境当中，对应该升级的产业，不符合环境标准的设备没有及时升级和更换。甚至有些企业的工程没有通过环境评价影响报告。（3）管理人员的修复意识不足，没有对生态修复工作监管到位，因此才造成企业偷放排放污染严重的行为，造成大量污染堆积却没人管理的现象。（4）立法工作者对生态修复的意识不强，所以导致了我国生态修复法律缺失、修复主体难以确定的问题。四、国外关于生态修复主体的规定（一）日本土壤防治对策法上世纪日本遭受了七大公害事件中的四大公害事件，对环境的损害严重。为此该国非常重视生态的修复与环境的治理，对待生态修复工作具有一定的前瞻性。为保护公众健康和预防环境污染对公民的损害，日本在1970年就制定了《土壤防治对策法》。该法规定了县级行政首长(都、道、县、府、知事)可以对土壤污染进行调查，规定土地所有者为整治义务人即生态修复主体。该法规定，土地所有人承担整治所有义务，即不管是什么时候不管是什么原因导致的土壤污染，土地的所有人无论有没有过错都要承担连带责任。政府对无过错的土地所有权人给予财政支持，对有过错的土地所有权人采取修负责人和财产双罚制度。可以看出日本对于土地所有权人的要求是很严格的，建立了较为严密的责任主体制度。该法从颁布以来已经适用于多起生态修复的案件，且依靠其合理紧密的机制配合完成了很多生态修复工程，可见该法是一部成功的法律。（二）美国超级基金法美国超级基金法的产生背景是在20世纪美国许多产业进行搬迁，而搬迁后的产业对当地都留下了一定程度的污染，美国必须清除这些污染，而真正产生这部法律是源于拉芙运河事件的爆发和政府的处置不力。该法律明确了负有治理责任的主体包括总统、州政府、地方政府、印第安部落、危险废物设施或船舶的所有者和营运人及法律规定的其他主体，这里涉及的主体范围包括了基层组织，可以说是非常全面，为生态修复的落实提供了有力的保障。但是该法关于修复责任主体的规定也有一些被人诟病的地方，比如责任主体涉及的范围过于宽广，连带责任过大[8]。五、完善我国生态修复法律主体制度的对策（一）明确法律规定各个环境要素保护领域的立法都应当对本领域内的生态修复做出规定，再由司法解释对之做出具体的说明，使法律具有实践的可操作性。对我国的法律进行完善，明确法律主体的牵头人，明确细化各个部门的分工，而不是笼统的规定由相应的部门负责，完善法律的过程一定要注重这个问题，保证各个部门之间的联系，防止出现灰色地带。相应领域的修复法律主体就由相应的部门法进行具体的完善。对于土壤污染的，由《土地保护法》进行修改，明确修复法律主体，可规定由破坏的主体进行生态修复，或者调查出与此有关联的责任人并规定其生态修复责任。对于海洋污染的，由《海洋环境保护法》进行修改，明确责任主体，由污染的主体进行生态修复，或者其他与此由关联的破坏主体。对一些难以细化的责任在《环境保护法》中做总体的规定。在法律中可以规定一个可以达成的生态修复目的，规定修复开发的模式，经费来源，明确规定每一个阶段的时间和任务，如不能修复则分配到其他可以完成的生态修复任务中去，不能以财产罚代替其生态修复责任。各地方根据地方环境的特点发布相应的地方性法规或者规章，落实生态修复的法律主体和具体法律制度。（二）扩大适格主体范围当前我国生态修复的法律主体多为政府、企业和个人。为了责任分配的公平、效率和扩大生态修复的参与者，根据损害担当原则，合理分配生态修复主体义务人的责任，可以扩大生态修复的适格主体范围。同时改善政府反客为主的现象，减少政府的负担。将村委会和居委会确定为生态修复法律主体。村委会和居委会是以一定的和居住地为范围建立的基层自治组织，具有自我管理、自我服务性质，优点在于具有群众性和基层，它能够再居住范围内全方位、综合性的自治。基于基层自治组织的性质和优点，利用它对所在地区环境的熟悉，对于信息的接收和环境视察的及时性，能够及时的发现环境污染，快速投入到生态修复的建设工作。将土地所有权人确定为生态修复法律主体，这类人对于土地的使用是有收益的。他们受到土壤的影响是最大的，同时也是使用土壤的受益人。这类主体在享受生态资源的利益时同时消耗了其他生态资源，基于公平原则，土地所有人在享受利益的同时应当承担生态修复的责任。将其他与生态修复或环境保护有关的人、组织确定为修复主体，如社会工作者、环境保险机构、环境影响评价机构等。（三）政策支持每年出台关于生态修复的政策文件，统领年度计划和引领生态修复的思想，地方各级部门根据地方特色出具细化的实施文件。对于企业能力不足的，给予资金补助，对于一些没有能力转型的企业，帮助其改造，帮助升级，提升发展的潜能，减少企业污染以此达到生态修复的效果。对于以传统的产业为生计的主体提供工作，保证其生活条件，如长期以养殖鱼类的渔民，长期以驯养禽兽为生活的农民，给予其补贴，关闭其驯养场，对我国的驯养类职业进行集中式管理，集中生产，减少驯养对环境的污染，加强生态的可持续发展。各政府部门不仅要对落后的企业给予帮助，还要对企业的生产施压，对不必要的环境污染物品控制生产数量，如塑料袋、一次性使用物品的生产，从源头上减少塑料袋和一次性物品的使用，替换对环境友好的布袋等。对市场的高污染产品流动进行控制，限制年销售量。建立财政补偿政策，对于有过错的责任主体实行财产惩罚用于生态修复工程，对无过错的责任主体给予财政支持，这样可以对污染的责任主体起到警示作用，对没有过错的义务人有积极作用，还增强了生态修复之制度的灵活性。（四）加大宣传和监督管理不仅要提高生态修复主体的意识，还要提高社会的生态修复意识。对于企业人员而言，应定期进行培训，培训内容主要以加强环保意识和社会环保责任感和预防为主的精神。新闻媒体开展破坏生态环境责任法律法规的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。建立监督机制，公开信息，公布联系电话和举报热线。环保部门或者政府应该定期对企业和工业进行检查。国家工作人员具体落实生态环保义务，严格控制地区的环境。地方各级环境部门的宣传组定期到工业区或者街道等地方进行宣传，严厉打击违法的人员。落实管理制度，规定生态的负责人，每年的环保指数要达标，如果没有达到标准要切实进行走访，进行批评，给企业排放污染的企业压力，以及环境标准，并且要督促其进行完成目标，严格管理。政府不能盲目的追求GDP，对市长的考核实行经济和环境指数效率，即一个城市的GDP增长要平衡一个城市生态的修复支出，由此对该城市的GDP实行综合判断。上级领导在考核市长的年度把环境的治理进入个人考核制度，严格审核该项制度，有不合格的地方要向市长问话，再由市长去提升，管理这些不合格的问题。六、总结总体而言，我国的生态修复法律制度相对滞后，这与我国当前的工作重点和环保指导思想不无关系，我国正处于经济大发展的时代