妨害公务罪对象之“国有事业单位人员”的界定

PAGE12 摘要最高人民检察院于2000年将“国有事业单位人员”以司法解释的形式纳入到妨害公务罪的侵害对象之中，而随着我国社会主义改革的逐渐深入，对于“国有事业单位人员”的定义也在此过程逐渐发生变化。因此，笔者尝试通过对相关文献进行研究分析，得出在当下刑法体系中“国有事业单位人员”的界定，并对司法解释将“国有事业单位人员”纳入到妨害公务罪对象的合理性和科学性进行评析。关键词：妨害公务罪国有事业单位人员司法解释ABSTRACTIn2000,TheSupremePeople'sProcuratorateincluded"state-ownedinstitutionpersonnel"intheformofjudicialinterpretationintothetargetofthecrimeofobstructingthepublicservice.WiththedeepeningofChina'ssocialistreform,thedefinitionof"state-ownedinstitutionpersonnel"hasgraduallychangedinthisprocess.Therefore,theauthortriestoobtainthedefinitionof"state-ownedinstitutionpersonnel"inthecurrentcriminallawsystemthroughtheresearchandanalysisofrelevantliterature,andevaluatestherationalityandscientificityofthejudicialexplanationtoinclude"state-ownedinstitutionpersonnel"intheobjectofthecrimeofobstructingthepublicservice.Keywords:ObstructingpublicbusinessPersonnelofstate-ownedinstitutionsJudicialinterpretation目录TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、“国有事业单位人员”的含义 1（一）何为“国有事业单位” 1（二）何为“国有事业单位人员” 3三、妨害公务罪对象“国有事业单位人员”之界定 4（一）执行职务的时间性问题 4（二）执行职务的内容性问题 5（三）执行职务的合法性问题 7（四）妨害公务罪对象的常见问题 7四、对《批复》将“国有事业单位人员”纳入本罪对象的评析 9（一）《批复》的积极意义 9（二）《批复》的消极意义 9五、总结 10参考文献 11致谢 12妨害公务罪对象“国有事业单位人员”的界定一、引言妨害公务罪，是我国刑法分则第六章“妨害社会管理秩序罪”中的首个罪名，保护国家机关工作人员、全国人民代表大会代表和地方各级人民代表大会代表、红十字会工作人员等在依法执行公务的过程中免受不法侵害。2000年3月21日，最高人民检察院发布的《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》（本文以下简称《批复》）中规定，“对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的……可以对侵害人以妨害公务罪论处。”增加“国有事业单位人员”为妨害公务罪的对象之一。而随着社会主义市场经济的逐步确立，我国正在进行与之配套的政治体制改革，“国有事业单位人员”的构成及定义也随之发生改变，且《批复》将“国有事业单位人员”列为妨害公务罪对象的行为也存在着一定的问题。据此，本文试图对“国有事业单位人员”的界定、《批复》规定内容的科学性及合理性进行讨论。二、“国有事业单位人员”的含义（一）何为“国有事业单位”首先，“事业单位”这一概念最早于1952年国务院《关于全国各界及人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中提出。在新中国成立初期，伴随着新旧政权的更替，我国政府将旧中国原有的公益组织收归国有，其后在政府机构精简中又将这一部分具有公益性质的行政部门划出行政编制，并相应成立事业编制处，使之成为具有独立编制的事业单位。也就是说，在计划经济体制下，事业单位即国有事业单位。诸如国务院直属的气象局等，均属国有事业单位。据此可以看出，国有事业单位具有社会公益和国有资产的特点，且部分具有一定的行政管理职能，例如高等院校依照国务院的授权颁发学位证书，便属于行政许可。另外，在与其他组织机构相比中，我们也能发现国有事业单位的不同之处：第一，相较于企业单位而言，二者间具有公益目的和营利目的的本质区别，且在运营经费上，企业单位依靠自主运营，自负盈亏，国有事业单位则依托于国家财政。而相较于行政单位而言，或许从性质上似乎如出一辙，但二者分别使用行政编制和事业编制，所承担的社会职能也有不同——行政单位承担行政管理职能，国有事业单位则主要承担社会公益服务职能。此后，“事业单位”的定义经过数次变更，并最终在1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条中被重新定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”在延续计划经济时期的“国有事业单位”这一种组织形式的同时，随着社会主义市场经济的不断发展，事业单位也逐渐发展出了另外两种不同的形式：第一种是集体事业单位。这种事业单位通过自主经营来承担自身部分或全部经费支出,不完全依赖国家财政拨款。其中，公立医院便属于集体事业单位；第二种是民营事业单位。这种事业单位由自然人出资并经法定程序登记，从事教育、医疗、文化等事业，并自负盈亏。这类事业单位从经营模式来看，民营事业单位更接近于企业。常见的有民营医院和民办高校两种。综上，从定义上看,集体事业单位和民营事业单位均不具有国有资产的特点，且具有一定营利性。另外，根据2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，现有事业单位将依照其所承担的社会职能划分为：第一，承担行政职能的事业单位。这类事业单位具有一定的行政管理职权，也称为参公事业单位，属于国有事业单位，主要由政府利用国有资产设立，并接受政府的授权或委托从事行政管理事务。例如，中国气象局、银保监会、中国证监会等；第二，从事生产经营活动的事业单位。这类事业单位面向市场从事生产经营活动，本身具备一定的盈利能力。例如，疗养院、会展中心、新闻出版社等；第三，从事公益服务的事业单位。此类事业单位由政府利用国有资产设立，专门从事科学、教育、文化等方面的社会公益活动。例如公立医院和公立大学。同时，对承担行政职能的，将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，对从事生产经营活动的则转为企业，而对于从事公益服务的事业单位则保留其事业编制。伴随着社会主义市场经济改革的不断深入，事业单位也在不断发展，新的问题也在不断产生。从一开始的事业单位即为国有事业单位，到事业单位类别逐渐增加，“政事不分，事企不分”等问题出现，再到国家提出分类改革、推进公益事业单位发展，都体现着“国有事业单位”这一概念的转变，原有的法律法规也逐渐出现滞后性。然而，如今也进入了中共中央国务院正式确定推进事业单位改革的第十个年头，我们也逐渐意识到，事业单位的分类改革并非一蹴而就的，其涉及面广、人员利益较多，任务繁重且工作要求较高，根据有关数据统计，在中共中央尚未正式发布有关事业单位改革文件前，我国使用事业编制的行政执法人员达到500多万人，且即使是中央事业单位改革试点的江苏省也是在2019年才基本完成“政事分开”。也就是说，在我国事业单位改革尚未完成且事业单位种类也不再单一的现阶段内，“国有事业单位”是指具有国有性、公益性的和非营利性，部分具有一定的行政管理职能，且非行政机构、非企业单位的社会组织，主要有承担行政职能的事业单位和从事社会公益的事业单位。（二）何为“国有事业单位人员”综合上文分析，“国有事业单位”指具有国有性、公益性、非营利性的特点，部分具有一定的行政管理职能，且非政府、非企业的社会组织，则“国有事业单位人员”即为国有事业单位中从事社会公益活动且具有事业单位人事编制的工作人员。与公务员不同，公务员从事国家行政事务，工资收入依照《中华人民共和国公务员法》的规定发放，并根据国家财政状况进行调资，享受的保险福利及人事变动等也同样按照《公务员法》的有关规定执行；而国有事业单位人员主要从事社会公益性工作，工资收入由事业单位视市场情况而定，一般比公务员高。享受的保险福利则按照国家有关社会保障规定执行，一般比公务员较低。人事变动则依照《事业单位人事管理条例》的有关规定执行。在对人员的管理方面，国有事业单位的权限也比行政单位要大。据此，“国有事业单位人员”，也即在国有事业单位中享有事业单位编制，主要从事社会公益性工作，福利待遇等参照《事业单位人事管理条例》执行的工作人员。此外，依据“国有事业单位”部分具有一定行政管理职能的特点，在国有事业单位人员中，也存在着参照《公务员》管理的从事公共管理事务的事业单位人员。三、妨害公务罪对象“国有事业单位人员”之界定综合前文分析，“国有事业单位人员”是指承担行政管理职能的事业单位和从事公益服务的事业单位中的公务人员。而依照《批复》中的规定，“对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的……可以对侵害人以妨害公务罪论处。”对于执行行政执法职务的，所指应是承担行政执法职能的事业单位。则本罪“国有事业单位人员”身份应为具有行政管理职能的国有事业单位人员。但即使在身份上符合《批复》的规定，也不一定能成为妨害公务罪的对象——须同时满足执行职务的时间性、内容性以及合法性。（一）执行职务的时间性问题根据犯罪构成理论，行为人构成妨害公务罪，首先应具有主观恶意，其次行为人的暴力、威胁行为客观上切实造成了妨害公务罪所保护法益的损害，即行为人的侵害行为阻碍了国有事业单位人员依法正常的执法活动，并产生严重后果。换而言之，构成妨害公务罪除了必要的行为要素，还需要特定的时间性——侵害对象应当是“正在依法执行行政执法职务”的国有事业事业单位人员。对于“正在依法执行行政执法职务”的时间性问题，学界存在着三种不同的观点：第一种观点认为“正在依法执行行政执法职务”的时间仅指国有事业单位人员着手至结束职务的时间。依据这种观点，只有当国有事业单位人员对具体的行政相对人执行具体的行政执法职务的过程中，才能成为妨害公务罪的对象；第二种观点认为“正在依法执行行政执法职务”的时间包括执行职务的准备、过程和待机阶段。也就是说，国有事业单位人员执行的行政执法职务如果认为是一个具有连续性的活动，则其事前的决策行为和暂时的中断停止，也应该视为行政执法职务中的一个过程，而不能简单地通过外观来认定；第三种观点则认为国有事业单位人员在执行职务或职务相关的过程中，或该项职务尚未执行完毕前因被授权而执行其他需较长时间完成的职务过程中，均应认定为“正在依法执行行政执法职务”。对此，笔者认为，对于“正在依法执行行政执法职务”的认定，应从妨害公务罪的立法目的出发。例如，证监会的行政执法人员在执行行政处罚并收取罚款后，根据前两种观点均认为行政执法职务已经结束，而如果此时行政相对人使用暴力、威胁方法要求证监会的执法人员退还罚款，便不能认定为妨害公务罪。但根据妨害公务罪的立法目的，国家对社会的正常管理秩序在这一情形下便最终没有得到保障。显然，前两者的对于职务时间的理解局限于固定形式当中，而没有从妨害公务罪本身的立法本质出发。相反，第三种观点则在弥补了二者缺陷的同时，又过分扩大了“正在依法执行行政执法职务”的时间范围。对于“国有事业单位人员因授权而执行的其他需较长时间完成的职务过程中”的描述，所能理解到的范围过于宽泛，这其中就包括了休息时间等。因此，同样依据妨害公务罪的立法目的，对于执行其他行政执法活动中的休息时间等，其本质上与行政执法活动本身没有关联性，不能一概地认为是“正在依法执行行政执法职务”的过程中，应当予以排除。最后，笔者认为，在总结上述三种观点后，行为人进行妨害公务的行为应当在国有事业单位人员正在依法执行行政执法职务的过程中，具体的时间应当包括：职务的执行过程或与职务执行密切相关的过程，或在该项职务尚未正式执行完毕前因被授权而执行其他需较长时间完成、且与职务具有密切关联的职务过程中。（二）执行职务的内容性问题行政执法是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件作出直接影响行政相对人权利义务的的具体行政法律行为。因此，对于国有事业单位人员所执行的行为，内容上是否属于行政执法职务，需满足以下条件：第一，主体适格。广义上的执法包括司法机关和行政机关等依据法定程序执行法定职务，区分行政执法与其他执法活动，主要通过执法的主体是不是行政机关或其他法律授权的组织及其公职人员来确定。另外，作为《批复》的适格主体，还应当是具有行政管理权的国有事业单位人员。第二，执法活动合乎法定职权范围。我国《行政处罚法》对于行政机关授权或委托国有事业单位及其公务人员所执行的行政执法活动范围作出了规定，而国有事业单位也往往在某些特定行业内才具有行政执法权。例如银保监会于2020年3月对中国人保、农行、邮储银行作出罚款618万元的行政处罚，其依据是国务院依法授权银保监会对于对于银行业和保险业具有监督管理职责，反之，如果没有这一依据或不在国务院的授权范围内，则银保监会作出的的行政处罚也就不能成立。第三，符合法定程序。公务人员在执行公务的过程中应当遵从法律对于执行程序的规定，相应的，国有事业单位也会通过制定相应的办法、细则，对其公务人员在执行行政执法职务的过程中所应遵守的程序作出规定，也就是说，国有事业单位人员违反法律或其所在单位制定的办法、细则规定的法定程序时，其行为都有可能被认定为个人行为。当然，在实践过程中难免会存在或多或少的程序瑕疵，这时候就要通过区分命令性程序要件和任意性程序要件来判断这些瑕疵是否会对程序的合法性造成影响。首先，命令性程序要件不能存在瑕疵，比如气象局的公务人员在作出重大行政处罚时，必须要告知相对人听证权利，否则就属于违法行为，行政处罚也将归于无效。而任意性程序要件则对公务人员要求较低，即使存在瑕疵也不会影响程序的合法性。第四，属于具体行政行为。具体行政行为是对特定相对人的权利义务具有影响的单方行政行为，行政执法便属于具体行政行为。国家对社会的管理主要体现在其通过行政机关行使行政管理职权，对行政相对人的权利义务产生影响。因此，区分行为是否属于具体行政行为，本质上也是区分是否属于妨害公务罪所保护的法益。比如，气象局的公务人员发布气象预警的行为，即使属于行政行为，但其并不存在特定的行政相对人，也就不会产生权利义务上影响，故而不属于《批复》中所规定的行政执法职务。（三）执行职务的合法性问题国有事业单位人员要成为妨害公务罪之行为对象，其所执行的职务须具备合法性。而对于执行职务的合法性问题，除了上文对行政执法的内容性问题的考虑外，还应当着重考虑执行职务的法律依据问题，具体如下：首先，执行职务有法律依据。国有事业单位人员执行行政执法职务应当具有法律、法规的依据，若国有事业单位人员作出一个没有法律、法规依据，或者法律、法规所禁止的行为，则该行为只能认定为国有事业单位人员的个人行为，而不能认定为其行为属于行政执法职务，进而否定行为人具有妨害公务的行为。此外，根据《批复》中的规定，国有事业单位工作人员执行行政执法职务的依据为法律和行政法规。在法律和行政法规同时列出的情形下，从逻辑上看，此时的法律便不宜再作广义理解，而应解释为享有立法权的立法机关所制定的法。相应的，行政法规则指由国务院为主体所制定一系列法规。也就是说，作为国有事业单位人员执行行政执法职务的依据，只能是法律和行政法规，而不包括其下位的部门规章、地方性法规等，否则将无法满足妨害公务罪的构成要件。例如，中国气象局制定的《气象行政处罚办法》，若国有事业单位人员依据本办法的规定进行行政执法，但法律和行政法规并没有对行政执法活动提供相应的依据，则不能认定为妨害公务罪的对象。（四）妨害公务罪对象的常见问题在探讨妨害公务罪对象时，往往会存在以下两个问题：第一，对于国有事业单位人员的亲友能否成为本罪侵害对象的问题？对于国有事业单位人员的亲友能否成为妨害公务罪对象是一个存在争议的问题。有的观点认为：“国有事业单位人员的亲友与其本人的人身及行为都是独立的。”对亲友的侵害固然会对本人的情绪及行为造成影响，但根据罪刑法定原则，构成某一犯罪的犯罪对象应有法律明文规定，国有事业单位人员的亲属和亲友显然超越了“国有事业单位人员”所能表达的文义范畴，且行为人对国有事业单位人员的影响是间接的，并不必然导致阻碍的后果，因此不能认定为妨害公务罪。但也有观点认为：“妨害公务罪的侵害对象不应局限于国有事业单位人员，侵害人之侵害行为即便指向的并非依法执行行政执法职务的国有事业单位人员而是其亲友，但在客观上同样导致了危害结果的发生。”对此，笔者基本认同后者的观点。首先，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第277条及《批复》中的规定均为“以暴力、威胁方法阻碍侵害对象”的表述，这一表述可以认为其并未表明侵害行为的直接对象是国有事业单位人员，而只要客观上造成了阻碍国有事业单位人员依法执行行政执法职务的效果，且侵害人实施了暴力、威胁行为，即应认定侵害人之侵害行为符合妨害公务罪的客观构成要件，这一解释实际并没有超越本罪在刑法条文中的文义所涵盖的最大范畴。其次，如若侵害人为达到其阻碍公务之目的，而在国有事业单位人员在场的情形下，将暴力、威胁手段施加于国有事业单位人员亲友，那么这种行为对国有事业单位人员来说也是一种威胁。也就是说，如果侵害人最终构成了犯罪，则其对国有事业单位人员亲友的暴力、威胁行为可能同时构成故意伤害罪和妨害公务罪。此时，国有事业单位人仍为妨害公务罪的犯罪对象，而其亲友则是另一犯罪行为的侵害对象。此外，若侵害人在国有事业单位人员不在场的情况下，对国有事业单位人员的亲友实施暴力、威胁行为，并于事前通知，则仍属于威胁。第二，对于接受委托执行行政管理职务的非事业单位编制人员是否可以成为本罪的对象？在我国幅员辽阔的现实因素下，委托非事业单位人员执行公务的行为普遍存在，对于这些受委托人员能否妨害公务罪对象也存在不同的观点。首先，第一种观点是“身份说”，“身份说”坚持罪的对象应由刑法明文规定，对于犯罪对象不可以任意作出扩大解释。对于受委托从事公共管理事务人员，其妨害公务罪所规定的对象不具有身份上的一致性。妨害公务罪的侵害对象应当局限于刑法的规定，受委托从事行政管理职务的非事业编制人员不应认定为本罪对象；而另一种观点“公务说”则认为受委托从事公务的人员可以成为本罪的对象。理由是：妨害公务罪所保护的法益根本上是国家的正常管理活动，而非具体的某个国有事业单位人员，对正在执行职务的受委托人员进行暴力阻碍的行为，也应当认定为妨害公务罪。对此，笔者认为“公务说”更具合理性。对于罪的对象应由法律明文规定这一观点无可厚非，但从立法目的来看，对国有事业单位人员执法的保障和对受委托人员执法的保护障本质上并无区别，且忽视委托公务普遍存在的现实，最终也会导致审判结果与立法目的相矛盾，不利于保障国家对社会的正常管理活动。四、对《批复》将“国有事业单位人员”纳入本罪对象的评析（一）《批复》的积极意义不可否认的，对于《批复》将“国有事业单位人员”纳入到妨害公务罪对象中，具有不错的实践意义，且在一定时间内取得不错的社会效果。首先，评价《批复》的合理性应当充分考虑我国国情。我国行政机关可以依照法律、法规规定，通过行政授权或委托的方式授权事业单位行使行政管理职权。接受授权的事业单位在行使行政管理职权的过程中便与行政机关具有相同的性质。而如果对这些行使行政管理权的国有事业单位人员不纳入到妨害公务罪的保护范围，则其行政执法活动便无法得到充分的保护。此外，回归法条本身，作为妨害社会管理秩序罪中的一项罪名，妨害公务罪所保护的法益本质上是国家对社会的正常管理秩序，而非某个具体的公务执行人员。执法的本质是维护社会公共秩序，对国家机关工作人员依法执行职务进行保护，和对国有事业单位人员执行职务进行保护，其本质上具有一致性，二者所代表的均是国家对社会的正常管理。因此，将“国有事业单位人员”列为妨害公务罪的对象，实际上符合本罪的立法目的。从某种角度上看，也是对本罪法律漏洞的填补。（二）《批复》的消极意义从法律解释行为本身来看，《批复》将“国有事业单位人员”以司法解释的方式纳入到妨害公务罪对象中，实际上违背了罪刑法定原则。在《刑法》妨害公务罪的规定中，仅有国家机关工作人员、全国人大和地方各级人大代表、红十字会工作人员四类犯罪对象。《批复》在《刑法》没有规定“国有事业单位人员”为妨害公务罪的犯罪对象的前提下，将阻碍国有事业单位人员依法执行公务的行为认定为犯罪，显然有违罪刑法定原则。根据罪刑法定原则的基本要求，司法解释不能超越或违背法律，不得任意