奥巴马政府的外交框架与对华政策走势

奥巴马政府的外交框架与对华政策走势（上）2009-5-19奥巴马是在美国面临严峻金融危机和经济衰退以及陷于两场无望取胜的战争困境下当选总统的。为了领导美国走出困境，受命于国家危难之时的奥巴马总统，遴选美国政坛的精兵强将，不惜招揽对手委以重任，组建了强有力的经济和外交团队，决心振兴美国的经济，重塑美国的国际形象，强化美国的全球领导地位。世界各国正密切注视并努力判断白宫易主后的美国外交的走向。一、外交战略框架的变与不变冷战结束以来，美国把国家面临的安全威胁分为三大类，即被冠以“邪恶轴心”和“暴政前哨”的“失败国家”或“无赖国家”，恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散，以及正在崛起的新兴大国对其领导地位的潜在挑战。因此，美国应对的外交战略框架由四个基本要素构成，即坚持美国在全球、地区以及多边机制中的领导地位；巩固和加强现行联盟体系，使之适应冷战后的新形势；在共同利益和共同价值观的基础上，加强美国认定的民主国家伙伴乃至联盟关系，建立所谓的民主联盟。对其他新兴国家采取接触合作与防范牵制相结合的对冲战略，争取使之纳入现行体系，防范其对美国战略和国家利益的危害。敌视和打击所谓的“无赖国家”，“更替其政权”和“改变其政策”两种手法交替运用，直至使用武力推翻其政权。在克林顿执政期间，发动了科索沃战争，肢解了前南斯拉夫；在布什执政期间，发动了伊拉克和阿富汗战争，对其实行军事占领。但是基地组织和塔利班的核心领导成员仍逍遥法外，塔利班势力不但没有削弱，反而得到发展；卡尔扎伊政府非常脆弱，仍靠10万美军和北约联军保护。布什政府又以萨达姆政权发展核武器和支持恐怖组织为借口，挥军占领伊拉克，绞杀前政要，但是宗教和种族的政治对立和利益纷争使伊拉克战后重建举步维艰，至今仍有15万以美军为主的联军占领。更为严重的是，国际恐怖组织在巴阿边境山区建立起稳固的基地，使巴基斯坦从反恐前线国家演变成新的反恐战场。布什政府的反恐战争具有明显的异化趋势：一是聚焦三个“邪恶轴心”国——伊拉克、伊朗和朝鲜。事实上，这三个国家并没有卷入“9·11”恐怖袭击。对这三个国家，关心的主要问题不是恐怖活动，而是所谓的核扩散。调查证明，当时的伊拉克领导人并没有发展核武器计划，也没有支持基地组织。二是大张旗鼓地推行“转型外交”，实施“大中东民主改造计划”，把矛头对准那些所谓的“非民主”国家，在这些国家培植“民主”力量，形成反政府的政治派别，以企推翻现政府。国际社会还发现，“大中东民主改造计划”的首要对象却是中东的几个主要油气生产国或油气运输的过境国。总结布什反恐战争的遗产，人们清楚发现，“树敌、防敌”是布什政府的安全战略观：“军事打击、军事威慑”是其安全战略的应对主要手段：“强加于人、单边主义”是其外交的基本风格。奥巴马不赞成布什的外交政策，但不可能另起灶台。奥巴马政府外交战略框架取决于美国外交决策的五个基本恒律，即美国外交战略框架的延续性，美国内政外交两个大局的关联与互动，决策班子的外交理念取向，寻求两党一致的对外政策传统，以及遣词造句的创新性。因此，在分析奥巴马“变”的战略取向的同时，要注意其“不变”的外交框架；在指出奥巴马延续布什政策的同时，也要分析其因应形势的政策调整。不变的方面主要是：奥巴马和布什的外交理念和政策目标有明显的共性，即坚持美国的国际领导地位；坚持盟国第一，加强美国领导的联盟体系；坚持促进人权、民主和宗教自由；以及坚持对中国和俄罗斯推行两面下注的对冲战略。变的方面主要是：世界格局发生了很大变化，单边主义的外交已经行不通，因此与布什政府相比，奥巴马政府将更多地推进多边外交，但坚持在多边框架内确立美国的主导地位；在解决国际争端方面，将外交置于武力之上，不轻易对外动武。奥巴马尽管在其著作中声称“美国有权对那些准备破坏其目标的国家采取单方面的行动”，然而在结束目前两场战争之前美国再发动新战争的可能性不大；在处理与非西方大国和敌对政权关系方面，强调以对话代替对抗，尽量争取以外交手段达到美国设定的目标。这些也就是希拉里推出的所谓“巧实力外交”的主要内涵。二、外交议程优先次序的调整奥巴马政府的外交议程的优先次序将出现重大调整。在外交和安全领域，奥巴马政府面临三大挑战，即应对迫在眉睫的始于美国的全球金融危机以及由此引发的经济衰退，结束布什发动的两场战争，以及应对正在崛起的包括中国在内的新兴大国。面对国际国内严峻的经济和安全挑战，大国均势与协调将会成为奥巴马外交的主要特色。回顾冷战结束以来克林顿政府和布什政府的外交议程，不难发现其外交议程与国内议程是关联和互动的。克林顿就任总统之初，美国经过了20世纪80年代经济结构的调整和短期的经济萧条，推进了以信息技术为先导的新经济战略，国内经济迅速复苏并且强势走向国际市场。克林顿政府在北美地区通过谈判建立了北美自由贸易区，在亚太地区启动亚太经合组织非正式经济体领导人峰会，推进地区投资和贸易自由化，确立世界10大新兴市场作为美国企业进军的目标。重要机遇，也是重大挑战。”他提到美国应该欢迎一个和平崛起的中国，“同时也要时刻准备应对这种崛起转向有问题的方向。”另一方面，奥巴马不会根本改变前几届政府所实行的对中国既接触又遏制的双重政策。他对中国的军事现代化持怀疑和警惕态度。他指出，“虽然中国现在的军事投入只有我们的十分之一，但我们必须在紧密观察和认真研判中国战略实力的同时，促使中国增加军事行动的透明度。”民主党的竞选纲领坚持一个中国的政策和《台湾关系法》，并强调一个中国的政策是建立在《台湾关系法》的基础之上，主张只能用和平手段解决台海问题。目前奥巴马在其发表的文章和政策声明中还念念不忘要关注西藏的人权问题。美国习惯于利用人权、宗教信仰自由等干涉中国内政，在反对分裂主义和恐怖主义方面，采取双重标准，甚至支持和庇护危害中国边疆安全和社会稳定的恐怖活动。美国新总统在这方面的政策举措须引起高度警觉和关注。在经贸问题上，奥巴马对华显示出较强硬姿态。他在2008年10月29日写给美国全国纺织业组织理事会的信中，提出中国必须改变贸易政策，并指责中国有意压低人民币汇率，导致中国巨大的对美贸易顺差。近年来，布什政府顶住来自工商界的片面要求，在每年发布的外国货币政策评估报告中，都拒绝把中国列为操控货币的国家。奥巴马的上述言论是从布什政府有关立场上的后退。事实上，中美之间的贸易逆差是由多种因素造成的，包括经济全球化下产业分工加速调整，以及美方对华出口的种种限制。在未来的岁月里，中国对奥巴马政府的对华政策充满期待，但是也不要过于乐观。两国之间仍然缺乏战略互信。回想克林顿总统第二任期，虽然两国决定建立面向21世纪的战略伙伴关系，但其对华政策却是接触与牵制；到布什总统第二任期，提出了两面下注的对冲战略，在要求中国做现行国际体系的负责任的利益攸关方的同时，坚持防范牵制中国。从竞选期间奥巴马对华政策班子的评论分析，奥巴马政府将中美关系定位为合作和竞争的关系，其对华政策强调三个关键词：一是“接触”，加强与中国的双边接触，就广泛的议题进行对话、交流和谈判；二是“融合”，把中国纳入目前其还没有参与的国际组织，如八国集团等；三是“平衡”，就是利用美国在亚洲的盟国、东盟中的越南、印度尼西亚、泰国和印度，形成牵制中国崛起的网络。但总的说来，从奥巴马及其外交团队的言行看，对华接触、交流与合作，将是奥巴马政府对华政策的主要方面。最近胡锦涛主席指出，中国是现行国际体系的参与者、维护者和建设者；在当前国际形势下，中美有着广泛而重要的共同战略利益。中美不仅是利益攸关方，而且应该是建设性合作者。奥巴马在感谢胡锦涛主席祝贺他当选美国总统时表示，中国是一个伟大的国家，中国的发展和成功符合美国利益。在当今国际舞台上，美中关系是至关重要的关系，发展美中合作不仅有利于两国，也有利于世界。美中关系面临很多发展机遇，希望双方加强合作，推动美中关系取得更大发展，造福两国人民。美方希望同中方加强在安全、气候变化、地区热点等问题上的磋商和协调，推动问题的解决。2009年1月30日，两国元首又进行通话，双方再次表达了加强合作应对地区和全球挑战的愿望。胡锦涛强调，在新的历史时期，中方愿同美方一道，牢牢把握两国关系发展的大方向，加强对话，增进互信，扩大合作，尊重和照顾彼此核心利益，共同应对各种全球性挑战，推动中美关系持续稳定发展。奥巴马表示，美国政府愿同中方共同努力，发展积极的、富有建设性的中美关系。对中美两国而言，没有比两国关系更为重要的双边关系。双方有着许多共同利益。中美两国加强建设性对话和合作不仅有利于两国，而且有利于世界。美方期待着在重大国际和地区问题上同中方加强合作。希拉里国务卿在参议院外交委员会作证时说：“中国是全球局势变化中非常重要的角色，美国愿意同中国发展