规划水资源论证导则-编制说明

一、工作简况（一）任务来源规划水资源论证是落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”和水利行业强监管的重要抓手，开展《规划水资源论证导则》（以下简称《导则》）编制，对规范规划水资源论证报告书编制和审查，推进规划水资源论证工作具有重要意义。《导则》是由水利部水资源司主持、水利部水资源管理中心编制的水利行业标准。根据《水利部关于下达2019年第二批中央预算内水利前期工作投资计划的通知》（水规计[2019]196号）《水利部关于追加下达2019年中央基建支出预算的通知》（水财务[2019]276号），水利部水资源管理中心承担了2019年《水利水电工程技术标准规程规范前期工作》项目，建设内容为“编制规划水资源论证导则”，项目时间为2019-2020年完成，其中，2019年的工作任务是完成《导则》（征求意见稿）的编制。（二）主要工作过程一是开展需求分析，编制《导则》项目建议书。3-4月，在开展调研和需求分析的基础上，研究起草了《导则》（草稿），提出总体框架和各章节主要内容。5月，根据2019年第4次部长办公会议要求，提出《导则》编制的项目建议书。二是编制《导则》工作大纲，并通过审查。6月，《导则》编制列入2019年水利标准计划安排。8月，《导则》工作大纲通过水资源司组织的审查。三是深入研讨咨询，完善《导则》内容。8-9月，先后在合肥、贵阳等地共召开4次专家研讨会，重点针对规划水资源论证的适用范围、节水评价的论证要求、退水方案的论证深度等难点问题进行了深入研究，完善《导则》内容。四是经过反复修改完善，10月提出了《导则》（征求意见稿），并报送水资源司。《导则》（征求意见稿）对规划分析、区域水资源状况及承载能力分析评价、规划需水预测与节水评价、水资源配置方案论证、退水方案分析、规划实施影响分析、水资源节约、保护与管理措施等技术要求进行了全面规范。（三）主要起草人及其所做的工作《导则》主要起草人及其所做的工作具体如下：于琪洋，水利部水资源管理中心主任、教高，指导、审定和协调。于义彬，水利部水资源管理中心处长、教高，总体负责、起草组织、全文统稿。欧阳如琳，水利部水资源管理中心高工，负责标准全文统稿，负责标准总则、术语、论证内容与程序、论证范围、水平年及基础资料、水资源节约、保护与管理措施等章节编写，参与规划需水预测与节水评价、水资源配置方案论证等章节的编写。何宏谋，黄河水利科学研究院水资源所所长、教高，负责水资源配置方案论证章节的编写，参与规划需水预测与节水评价、退水方案分析等章节的编写。张淑玲，水利部水资源管理中心副主任、教高，指导和审核，负责导则框架的修改与完善。毕守海，水利部水资源管理司处长，技术指导。高华斌，长江勘测规划设计研究院分院副院长、教高，负责规划需水预测与节水评价、退水方案分析等章节的编写。刘友春，水发规划设计有限公司分院院长、高工，参与规划分析、区域水资源水资源承载能力分析、水源配置方案论证等章节的编写。刘晓民，内蒙古农业大学教授，负责规划实施影响分析的编写，参与水资源保护管理措施等章节的编写。陈莹，水利部水资源管理中心副处长、教高，负责参与水资源节约、保护与管理措施等章节编写。二、主要内容及来源依据（一）主要内容本导则主要包括以下内容：（1）总则总则主要包括界定规划水资源论证目的、依据、原则等内容。（2）规划分析规划分析主要是对规划方案或规划文本、报告的主要内容的介绍和分析，主要包括规划的名称、范围、规划期、规划目标与规模、结构、实施计划等，重点介绍规划的主要发展指标和涉及水资源开发利用需求，分析规划与其它规划的相符性和协调性。（3）论证范围、水平年和基础资料主要是明确进行规划水资源论证的基础工作，包括进行规划水资源论证工作的技术基础要求和作为依据的文件材料，识别规划中与水资源有关的内容，确定规划的论证范围、论证水平年以及需要收集的基本资料。（4）区域水资源状况及承载能力分析包括说明规划所在区域的水资源状况和水资源承载能力，分析论证范围内的水资源状况、水资源开发利用现状以及水资源开发利用潜力及其存在的主要问题，以及说明区域水资源管理控制指标落实情况等的内容和要求。（5）规划需水预测与节水评价包括现状节水水平分析、规划规模及结构分析、现状需水预测、规划需水预测、规划区域用水总量和用水效率控制指标分析等论证内容和论证要求。（6）水资源配置方案论证包括水源配置原则、可供水量分析、对规划供水水源与配置方案和有关管理要求的一致性和协调性分析论证、规划主要供水水源的可靠性分析等的论证内容和要求。退水方案分析退水方案分析主要包括按照主要污染负荷预测、水功能区限制纳污分析、退水方案可行性和合理性分析等论证内容和论证要求。（8）规划实施影响分析分析论证规划实施对水资源配置格局、水生态环境、相关利益方可能产生的影响，提出影响的消减对策措施或替代方案。（9）水资源节约、保护与管理措施提出确保实现规划的用水水平、供水方案、污水处理要求、再生水利用量等须在规划实施中落实的水资源节约、保护和管理方面的对策措施。（二）来源依据目前，国家已将城市新区规划、煤电基地科学开发规划、石化基地规划水资源论证纳入规划审批决策程序。水利部已先后组织对上述范围内的19个规划水资源论证报告书审查并出具审查意见，全国累计审查规划水资源论证报告书600多项。各地规划水资源论证工作为《导则》编制提供了依据和参考。近年来，水利部水资源管理中心开展了大量与规划水资源论证相关的专题研究工作，主要包括《规划水资源论证管理与制度体系建设》《国民经济和社会发展规划水资源论证技术框》《规划水资源论证适用范围研究》《城市总体规划水资源论证技术要求》《开发区水资源论证技术框架》《产业聚集区规划水资源论证技术要求》《国家重要规划体系与水资源论证重点分析》《重要规划水资源管理控制指标符合性分析》《重要规划水资源论证重点分析》《城市规划需水预测方法及适用条件研究》《工业园区规划水资源论证技术要求》等。通过专题上述研究工作，明确了规划水资源论证的适用范围、主要内容和技术要求，为《导则》主要内容的提供了技术支撑。三、国内外相关标准对比分析目前，与《规划水资源论证导则》相关的标准有《建设项目水资源论证导则》（GB/T35580-2017）和《规划环境影响评价技术导则》（HJ130-2014），国外暂未发现同类标准。（一）与《建设项目水资源论证导则》的协调性《建设项目水资源论证导则》（GB/T35580-2017）是建设项目水资源论证报告书的编制和审查的技术依据，为水资源论证报告书的编制人员提供了技术规范，提高了建设项目水资源论证报告书的质量，规范了建设项目水资源论证工作，为各级水行政主管部门开展取水许可审批提供了重要的技术支撑。通过建设项目水资源论证，对单个建设项目的水资源开发利用行为进行科学分析，既保障了建设项目的合理用水，又促进了水资源的合理配置和高效利用。从服务对象和作用上看，《规划水资源论证导则》服务于规划的审批和实施，从水资源条件、水资源承载能力出发，协调区域经济发展与水资源利用关系，保障规划的用水需求，并使规划对水资源所可能产生的影响最小化，达到水资源可持续利用的目的；《建设项目水资源论证导则》则是针对具体的建设项目论证其取退水的合理性及影响，从水资源管理角度为项目的建设进行指导和支撑。从工作重点和开展阶段上看，《规划水资源论证导则》着眼于水资源问题的全局性和根本性，重点解决的是规划涉及的一定范围内和一定时期内的水资源配置以及影响问题，是在规划阶段；而建设项目水资源论证侧重于单个项目，重点解决具体的项目取用水以及影响等问题，是在具体实施阶段。规划水资源论证是建设项目水资源论证的前提和依据，对建设项目有指导和导向作用，建设项目的水源配置、取水总量、退水排污等应当与规划水资源论证相协调。因此，《规划水资源论证导则》与《建设项目水资源论证导则》的适用范围和技术内容是相互协调的。（2）与《规划环境影响评价技术导则》的协调性现行《规划环境影响评价技术导则》（HJ130-2014），以《环境影响评价法》第七条、第八条的规定为依据制定。规划环评的目的是“实施可持续发展战略，在规划编制和决策过程中，充分考虑所拟议的规划可能涉及的环境问题，预防规划实施后可能造成的不良环境影响，协调经济增长、社会进步与环境保护的关系。”主要为识别、评估规划目标、指标、方案环境问题和环境影响。《规划环境影响评价技术导则》重在对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。而《规划水资源论证导则》的重点是从水资源的角度，科学分析规划实施的水资源支撑和约束条件，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。通过规划水资源论证，对水资源条件具备的规划，应提出保障规划实施和水资源可持续利用的水资源节约、保护和管理对策措施；对水资源条件不具备的规划，应提出规划优化调整的建议，为规划和水资源管理决策提供科学依据。因此，《规划水资源论证导则》与《规划环境影响评价技术导则》的适用范围、技术内容和发挥的作用是不相同的。重大分歧意见的处理经过和依据（一）关于规划水资源论证的适用范围长期以来，基于不同法律规定和政策要求，我国逐步制定并形成了众多不同类型、不同层级的规划，这些规划横纵交织，构成了我国复杂的规划体系。2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2019年3月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），提出推行区域评估，在各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，推行由政府统一组织对压覆重要矿产资源、环境影响评价、节能评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、水资源论证等评估评价事项实行区域评估。在上述背景下，编制组经过多次研讨和研究，将征求意见稿中1.0.2表述为“本导则适用于各类规划的水资源论证报告书的编制和审查，也适用于区域的水资源论证。”关于节水评价2019年4月，水利部印发《关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》（水节约[2019]136号），提出开展规划和建设项目节水评价工作，是落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针的重要举措，要在规划和建设项目现有前期工作中突出节水的优先地位，充分论证各类用水的必要性、合理性、可行性，提出客观公正的评价结论，从严叫停节水评价不通过的规划和建设项目。2019年9月，水利部办公厅印发《规划和建设项目节水评价技术要求》，明确节水评价内容、技术方法与有关标准。本导则根据《规划和建设项目节水评价技术要求》，将节水评价的有关内容加入“规划需水预测”章节，并