诉求分类诉求分类和分流处理-构建涉诉信访解决规范之道下的应用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering诉求分类和分流处理——构建涉诉信访解决规范之道下二、失范——涉诉信访诉求处置的现行方式评价为解决涉诉信访难题，政法领导机关出台了不少文件，指导接访息访工作，各级法院也在实践中探索了一些有益和有效的方法，息访了大批涉诉信访案件。但勿容讳言，现行处访机制大多是治标不治本的做法，其效益大打折扣，老访反弹，新访不断。存在的主要问题是：1、涉诉信访接访主体多头，职权混乱。当前涉诉信访接待主体有诉讼案件受理法院及其上级法院，有执法主管部门，如政法委、人大，有各级政府及政府所属信访部门，还有本级领导或上级领导个人接访。受理法院对裁判和法官执业品质具有解释责任，同时本级法院院长发现裁判有错误可以启动再审程序纠正裁判，是当然的接访主体。上级法院由于具有法定的申诉复查权，故也是涉诉信访的法定接待主体。政法委是党委管理执法队伍的机关，对所有执法行为具有管理和监督职能，也是当然的接访主体。法院工作对同级人大负责，审判人员由人大任免，人大仍属于职权接访。但政府及所属信访部门接待涉诉信访或领导个人接访，并作为信访案件加以督办，显然属于超越职权的接访行为。法理逻辑表明，只有司法权能审查行政权，不存在行政权评判否定司法权。法律是解决社会矛盾和纷争的最高和最终形式，通过法律设置的程序、经过法定的审判形式进行的审判、依据法律规定做出的裁判，一旦生效，就具有既判力和拘束力，除运用法律规定的申诉复查再审程序纠正外，其他任何行政权力和个人没有评判和纠正的权力，所以，行政及行政领导不能接访以诉讼案件为基础的涉诉信访。即使是人大和政法委的职权接访，也存在职权不清问题。党的领导是现代司法理念的特征之一，法院的一切工作都应接受党的领导，同时根据法院组织法规定，法院由同级人大选举产生，法官由人大任命，法院接受人大法律监督，人大以及政法委对法院的管理和监督是对人和队伍的管理和监督，是对执法行为的监督，不是对个案审判结果的管理和监督。基于此，如果是法院队伍出了问题，导致审判、执行行为违法，政法委可以建议给予责任纪律处分，人大依据宪法赋予的监督职权，启动罢免程序，罢免违法审判人的审判资格，并由职权机关追究法律责任。因此，以上两职权接访也仅限于对审判、执行人员违法追究诉求的接访，并非对诉讼裁判不服或其他不与诉讼案件相关诉求的接访。2、涉法信访诉求处置方式行政化，不具法律权威性。现行涉诉接访处访方式，即涉诉信访个案终结，主要有以下方式和条件：领导包案制、听证、签订息访协议等。领导包案制。即一件涉法信访案，组成由一名领导牵头，配备原诉讼案件承办人和一名信访接待人员的处访工作小组，负责接待、答复和息访。听证。听证也称听取意见。涉诉信访处置由于没有法律规定的程序规范，于是借用行政处访的所设定的听证程序，即组织上访群众及其亲属，邀请人大代表、政协委员、律师、记者、信访部门、纪检部门、群众代表等参加，听取办案机关对案件办理过程、法律政策依据、处理结论等情况的说明;听取上访群众的陈述意见;由参加听证会的人员进行评述，评判办案机关是否依法按程序办案，裁判结论是否合法和被大众接受，评判上访群众的诉求是否恰当，理由是否充分。理性的目标是：通过听证人员的评判，确认裁判结论社会认可度，评价法官执业的道德状况，被认可的，上访群众要自觉接受，息诉罢访;不被认可，督促裁判做出法院启动程序予以纠正。签订息访协议。即是与涉法信访人就诉求解决进行协商，协商一致后签订息访协议，从而终结信访。以上处访程序设计，适用于非涉诉信访是勿容置疑的。仅限于报结一件信访案件，上级信访主管部门对此不予督办，对下级不予通报和影响社会综合治理考核，但不能终结信访行为。涉诉信访截然信访条例定义的信访不同，其处访方式亦不能遵循信访条例确定的方式，即不能将法律裁判了的纠纷返回依行政方式处理。法律让民众敬仰，最重要的是法律权威不容侵犯，尊严不容玷污，既判力不容改变。涉诉信访是以生效的裁判的诉讼案件为基础的，不服裁判是诉信访的基本前提，其他诉求都是附加或无理诉求，只要裁判这一前提正确，涉法信访就应终结，裁判是否正确，必须经过法律设置的程序，组成合法的组织进行评判，现行法律设置的程序是申诉再审，其他非法律途径都是不恰当的，甚至是违法。正是在这一点上的模糊认识，涉诉信访处置不是以生效裁判对错为前提，运用行政形式接访、处访、息访，涉诉信访屡息屡访，息而重访。实践中，涉诉信访息访反弹率达45%以上。三、进路——涉诉信访诉求处置的理性方式探析正确及时处置初访，是遏制涉诉诉求变化，防止涉诉信访复杂化的前提和关键。实践中，对涉诉初访的接待和处置，由于存在接访主体职责不明、处访机制和制度不健全，套用《信访处理条例》规定的行政方式处置涉法信访，因之规范性和权威性欠缺，使之处访效果低微，成为困扰司法的又一难题。要破解这一难题，我们需要从以下方面着手。一、建立科学合理的初访处置工作机制，提高初访处理效益，遏制涉诉诉求变化首先要实行提级接待初访制度。提级接待初访，即由作出生效裁判的上级法院接待。首先有法律规定。民事诉讼法第一百七十八条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。”涉诉信访合理和正常诉求无非就是三方面：不服裁判、执行不作为或乱执行，以及追究审判违法和执行责任。不服裁判的法律规定救济方式就是“可以向上一级法院申请再审”，再审是评判原裁判是非的惟一法定方式，所以对裁判不服的信访接待无论是职权还是职责，都是生效裁判的上一级法院;其次具有权威性。民事诉讼法第一百七十八条规定“可以”之用语，意味着不服生效裁判也可以向生效裁判的本级法院申请再审。现实中正是基于此规定，涉诉信访初访接待权归属于一审法院，正如本人不能治本人之病一样(不敢用药，顾及药物副作用)，本级法院的复查结论甚至再审结论不能排除维护本院声誉或维护本院裁判人员之嫌疑，故不具有权威性，不是涉诉信访初访的最佳处访形式。由没有利害关系的上一级法院接待和处置对生效裁判不服的初访，其做出的结论就能排除合理怀疑，具有权威性，是信访的终局性裁判。其次要实行中立初访接访。中立接访即是信访人基于对违法审判或执行不作为，乱作为的怀疑，而提出处理违法审判人员，并赔偿由此造成的损失，或督促执行。对审判、执行权的法律监督有两种基本形式：检察机关的法律监督和人大的职权监督，如果涉诉信访诉求是对违法审判的追究，涉嫌犯罪的，则接访权应属于人民检察院，人民检察院启动侦查程序做出结论。基于审判、执行违纪的责任追究，根据《人民法院组织法》“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免”的规定，同级人大应为接访人，人大应根据规定启动特别调查程序，启动罢免权，终止违法审判、执行人员的法律资格，并转交有关部门进行纪律处分;因违法审判或执行造成损失，需要国家赔偿的，接访人应告知信访人申请国家赔偿，从而终结信访。其三建立专职接访工作模式，避免多头接访处访答复不一，导致信访复杂化。在初访接待中，经常出现越级的接访和领导个人行为的接访，越级和领导个人的接访并批示，往往成为信访人要挟被批示单位或领导下级的尚方宝剑，处访的下级为息事宁人，终结信访个案，往往越过法律和政策界线摆平信访个案，形成信访越凶，信访人获利越快越多，其他需要信访的人纷纷效仿的恶性循环局面。同时，审判活动具有严格的程序性和专业性特征的，其中证据的对抗是诉讼胜负的关键，越级接访，不熟习审判过程，也具备对证据对抗的审查，其答复不具有专业性和权威性，即使是对违法审判、执行的追究信访诉求也无权处理和答复，其接待仅是登记和对下督促，加强下级对信访案件的处置责任和力度。所以，接访中要区分涉诉接访和行政接访，行政接访的专业机构是政府所属信访局，相应地，涉诉信访也要建立专职性接访机构，杜绝行政接待涉诉信访和领导个人接访。根据职权规定，宜由法院和人大建立专职接访机构，再根据诉求指向分流处理和答复信访。二、构建涉诉诉求分类处理机制避免职权和职责界限而使办理不能导致诉求变化社会管理因职权和职责不同而分别设立不同的管理部门，各部门只能依职权和职责行使各自的权力，任何超越职权和职责行使权力都构成滥用职权。涉法诉求处置应遵循该原理和原则。首先要根据部门职权和职责分工，依诉求指向分流解决诉求。涉诉诉求直接、正当和合理的诉求，是应该与诉讼案件有关的，比如，对裁判、执行不服，因错误或违法裁判造成损失的赔偿、同时追究违法审判责任等。信访人是社会人，活动在复杂的社会关系中，即生活在复杂多变的矛盾纠纷中，所面临的矛盾和纠纷，有些矛盾和纠纷通过私力救济解决了，有些矛盾和纠纷则需要借助公力救济方式维护和实现权利，于是产生大量诉求期望公权力解决;法院和承担其他社会管理职能的部门，都是公权力行使者，信访人自然把这些公权力部门视为一体。因此，在向法院提出涉诉诉求的同时，将其他社会性诉求一并提出，期望一并解决，是正常或为不得已选择。事实上，信访人诉求越高越多，处访难度越大，越能引起领导和社会关注，也是诱使信访人在提出涉诉信访直接、正当和合理诉求时，将其他社会矛盾和纠纷作为附加诉求一同向法院提出。由于涉诉诉求存在附加性、多元性特征，并不仅仅针对诉讼案件和案件审理法院，所以法院一家无力处置，涉诉信访成为社会性难题。仅仅针对诉讼案件和执行提出的诉求，法院应依法律设置的程序进行救济，救济程序结束意味着信访案件的终结;对涉诉讼案件以外属于社会其他管理部门处理的诉求，理应回归到其他部门处理，由职权部门做出答复。同时，对行政部门的诉求处理，实行司法审查制度，确立司法终局机制，司法审查结论为诉求终结结论。这是符合行政权受司法权审查的权力制衡原理的。涉诉诉求的处访，要以诉求的指向，分流为职责部门处理，法走法道，行政之道走行政之道。针对诉讼案件不服的诉求，由生效裁判的上一级法院接待，并组织对案件进行复查，裁判程序和实体没有问题的，裁定驳回申诉，复查发现因程序和实体问题，损害当事人权益的，决定启动再审程序纠正，这些法定程序结束，就是信访案件的终结;如果确因诉讼造成对信访人经济损失的，告知通过国家赔偿程序解决;如涉诉信访诉求是针对违法审判的，则由人大接访，人大启动特别调查程序，对诉求做出认定，违法构成枉法裁判的，移送检察机关立案查处，不存在违法行为的，则答复信访人，答复应视为终局答复。对涉诉讼信访附带诉讼案件以外的诉求，是上级法院作为接待人的，通过其同级人大向下级人大批转，并由下级人大监督政府职能部门办理，并报告办理结果，政府职能部门办理结果，属于政策落实的，可进行司法审查，如是救济性质，则行政部门的结论为终局性结论，诉求处置终结。这种处理方式符合中央精神，中央政法委办公室发布的《涉法涉诉信访问答》中规定“对法律问题已经解决到位，并给予一次性司法救助，但还有特殊困难需要继续帮扶的，办案机关可以帮助信访人报请当地政府，纳入政府救助、社会救助、民间互助范围，使信访人的基本生活得到保障。”从而达到以法律规定和设置的程序息访，避免因职责和职能不清相互推诿，从初访发展到重复访和缠访。三、建立无理涉诉信访制裁机制控制类比效应信访是公民的宪法权力，因此，无论是社会信访和涉诉信访，都不能限制公民行使权力。但公民行使权力，不得阻扰、侵害国家、集体和他人的权力。正当诉求依法依政策处理