论地方行政权力清单制度及其法制化

论地方行政权力清单制度及其法制化一、本文概述本文旨在深入探讨地方行政权力清单制度及其法制化的重要性、现状、挑战与前景。我们将对地方行政权力清单制度的基本概念进行界定，明确其在现代政府治理中的作用和地位。接着，我们将分析该制度的发展历程和现状，揭示其在实践中取得的成效以及存在的问题。在此基础上，本文将探讨地方行政权力清单制度法制化的必要性，分析法制化对于提升政府治理效能、保障公民权利、促进社会公平正义等方面的积极意义。我们将对地方行政权力清单制度法制化的路径和策略进行探索，提出相应的政策建议，以期为我国地方行政权力清单制度的完善和发展提供参考和借鉴。二、地方行政权力清单制度的理论基础地方行政权力清单制度作为一种新兴的行政管理制度，其理论基础深深根植于法治政府建设、权力制约与监督以及行政公开与透明化等现代行政法治理念之中。法治政府是现代行政的基石，它要求政府行使权力必须有明确的法律依据和程序，行政权力清单制度正是通过明确列举政府权力的方式，确保政府行为在法律的框架内进行。权力制约与监督是防止权力滥用、保障公民权利的重要手段，行政权力清单制度通过公开权力清单，接受社会监督，从而实现对行政权力的有效制约。行政公开与透明化是现代行政的必然要求，它有助于提升政府公信力，保障公民的知情权，行政权力清单制度的实施正是这一理念的体现。在理论层面，地方行政权力清单制度还借鉴了行政法学中的“控权论”和“服务论”。控权论主张通过法律手段对行政权力进行制约和控制，以防止权力的滥用和腐败，而行政权力清单制度通过公开权力内容和边界，使得公民能够对行政权力进行有效监督，从而实现对行政权力的控制。服务论则强调政府应以服务为宗旨，满足公众的需求，行政权力清单制度的推行有助于优化行政流程，提高行政效率，更好地为公众提供服务。地方行政权力清单制度的理论基础涵盖了法治政府建设、权力制约与监督、行政公开与透明化以及行政法学中的控权论和服务论等多个方面。这些理论为地方行政权力清单制度的建立和实施提供了坚实的支撑和指导。三、地方行政权力清单制度的实施现状地方行政权力清单制度自推出以来，已在我国各地逐步实施并取得了一定的成效。然而，在实施过程中，也暴露出一些问题，值得我们深入研究和探讨。在实施成效方面，地方行政权力清单制度的推出，有效地限制了行政权力的滥用，提高了行政效率。通过公开透明的权力清单，公众对行政权力的运行有了更加清晰的认识，有利于监督政府行为，促进了政府决策的民主化和科学化。同时，该制度也推动了行政权力运行的规范化，提高了行政效率和服务质量。然而，在实施过程中，地方行政权力清单制度也面临一些挑战。权力清单的制定过程需要更加科学和民主，以确保清单的准确性和公正性。目前，一些地方在制定权力清单时，存在过于依赖行政部门自行申报、缺乏有效监督机制等问题，导致清单内容不全面、不准确。权力清单的更新和维护也是一个挑战。随着经济社会的发展，行政权力也在不断调整变化，如何及时更新和维护权力清单，确保其时效性和准确性，是一个亟待解决的问题。地方行政权力清单制度的实施还需要加强监督和评估。目前，一些地方在实施过程中存在监督不到位、评估机制不健全等问题，导致制度实施效果不佳。因此，需要建立健全监督和评估机制，加强对权力清单制度实施情况的监督和评估，及时发现和解决问题，确保制度的有效实施。地方行政权力清单制度的实施现状既有积极的一面，也存在一些问题和挑战。为了进一步推动该制度的深入实施和发展，我们需要加强研究和实践探索，不断完善和优化制度设计，加强监督和评估机制建设，提高制度实施效果。也需要加强公众的宣传和教育，提高公众对行政权力清单制度的认识和参与度，共同推动政府治理体系和治理能力现代化的进程。四、地方行政权力清单制度的法制化路径地方行政权力清单制度的法制化，是确保权力清单制度得以有效实施和持续发展的关键环节。为了实现这一目标，我们需要从以下几个方面着手。完善相关法律法规。在制定和修订相关法律法规时，应明确地方行政权力清单制度的法律地位、权力范围、运行程序和监督机制等，为制度的实施提供坚实的法律保障。加强制度设计和规划。在制定地方行政权力清单时，应遵循合法性、合理性、公开性和透明性等原则，确保清单内容的准确性和完整性。同时，还应建立定期评估和更新机制，以适应经济社会发展和行政体制改革的需要。再次，强化监督和问责机制。建立健全对地方行政权力清单制度的监督机制，包括内部监督和外部监督，确保制度的有效执行。对于违反制度规定的行为，应依法追究相关责任人的责任，形成有效的问责机制。加强宣传教育和培训。通过广泛宣传地方行政权力清单制度的意义、目的和要求，提高公众对制度的认知度和认同感。加强对行政人员的培训和教育，提高他们的法律意识和制度执行力，确保制度得到全面、深入的贯彻实施。地方行政权力清单制度的法制化路径需要我们从完善法律法规、加强制度设计和规划、强化监督和问责机制以及加强宣传教育和培训等多个方面入手，确保制度得以有效实施和持续发展。这将有助于推动地方行政权力清单制度在实践中不断完善和优化，为地方政府的依法行政和治理能力提升提供有力保障。五、地方行政权力清单制度法制化的保障措施地方行政权力清单制度的法制化进程，需要一系列切实有效的保障措施来确保其顺利实施和长效运行。以下将详细探讨几项关键的保障措施。应加快制定和完善与行政权力清单制度相关的法律法规，明确各级政府的权力范围、运行程序和责任追究机制。通过立法手段，将权力清单制度上升为国家意志，确保其在法治轨道上运行。建立健全对行政权力清单制度执行情况的监督机制，包括内部监督和外部监督。内部监督方面，要加强审计、监察等职能部门的作用，确保清单制度的落实。外部监督方面，要鼓励和支持社会各界、新闻媒体等对清单制度执行情况进行监督，形成全社会共同参与的监督网络。利用现代信息技术手段，建立行政权力清单制度的信息平台，实现清单的公开透明和动态更新。通过信息化手段，可以提高清单制度的运行效率，减少人为干预，防止权力滥用。针对行政权力清单制度的实施，加强对各级领导干部和公务员的教育培训，提高他们的法治意识和责任意识。同时，通过媒体宣传、社会宣传等多种方式，普及清单制度的相关知识，增强公民对清单制度的认知度和认同感。对于违反行政权力清单制度规定的行为，要依法依规进行严肃处理，追究相关责任人的法律责任。通过完善责任追究机制，形成对清单制度执行的有效约束和激励机制。地方行政权力清单制度的法制化需要法律法规体系、监督制约机制、信息化建设、教育培训和宣传普及以及责任追究机制等多方面的保障措施共同支撑。只有这样，才能确保清单制度在法治轨道上运行，推动地方政府依法行政、规范用权，为构建法治政府提供有力保障。六、结论与展望地方行政权力清单制度作为一种新型的地方政府治理工具，其实施与法制化进程对提升政府治理透明度和效率，保障公民权利具有深远意义。通过本文的分析，我们可以得出以下几点地方行政权力清单制度的实施，有效地推动了政府职能的转变和行政效率的提升。清单制度的推行，使得地方政府在行使权力的过程中，更加注重公开透明，从而减少了权力滥用和腐败现象的发生。地方行政权力清单制度的法制化进程，不仅有助于制度的稳定和长效，也为公民权利的保障提供了更加坚实的法律基础。通过立法手段，将清单制度的内容和要求固定下来，使得公民在维权过程中有法可依，从而更加有效地保障了公民的合法权益。然而，尽管地方行政权力清单制度及其法制化取得了一定的成效，但仍存在一些问题和挑战。例如，清单制度的制定和实施过程中，如何确保权力的全面覆盖和细化分类，如何避免清单的僵化和滞后，以及如何确保清单制度与其他法律制度的协调配合等，都需要我们进一步研究和探讨。展望未来，地方行政权力清单制度的发展方向应是更加精细化、科学化和法治化。应进一步完善清单制度的内容，确保权力的全面覆盖和细化分类，以适应日益复杂的社会治理需求。应加强清单制度的动态管理，及时调整和更新清单内容，避免清单的僵化和滞后。应推动清单制度与其他法律制度的协调配合，形成更加完善的法治体系，为地方政府的治理提供更加坚实的法律保障。地方行政权力清单制度及其法制化是地方政府治理的重要创新和实践。通过不断完善和发展这一制度，我们有信心推动地方政府治理的现代化和法治化进程，为构建更加公正、透明和高效的政府治理体系贡献力量。参考资料：简政放权是当前中国政治体制改革的重要内容之一，旨在通过简政放权来释放政府部门的活力，促进市场经济发展。在此背景下，权力清单制度成为了一个重要的研究课题，其目的是通过制定权力清单来明确政府部门的职责和权限，规范行政行为，提高行政效率，促进市场经济的繁荣发展。权力清单制度的实施有助于解决政府部门的职责不清、权力滥用等问题。通过制定权力清单，可以明确政府部门的具体职责和权限，防止出现职责交叉、权力滥用等问题。这不仅可以避免政府部门之间的推诿扯皮，还可以提高行政效率，促进市场经济的繁荣发展。权力清单制度的实施有助于加强市场监管。在简政放权的过程中，政府部门需要加强对市场经济的监管，以确保市场秩序的稳定和公平竞争。通过制定权力清单，可以明确政府部门的市场监管职责和权限，防止出现监管不足或监管过度等问题，从而保障市场经济的健康发展。权力清单制度的实施有助于提高政府部门的透明度和公信力。通过制定权力清单，可以向社会公开政府部门的具体职责和权限，增强政府部门的透明度和公信力。这不仅可以提高政府部门的形象和信誉，还可以增强社会对政府部门的信任和支持。简政放权背景下，权力清单制度的研究具有重要的意义。通过制定权力清单，可以明确政府部门的职责和权限，规范行政行为，提高行政效率，促进市场经济的繁荣发展。因此，我们应该加强对权力清单制度的研究和实践，不断完善政府部门的职责和权限，为市场经济的繁荣发展提供更加有力的保障。权力清单制度，就是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。关于如何加快建设法治政府，《决定》提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求。而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。事实上，权力清单制度的首次提出是在党的十八届三中全会上:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这是加强权力运行制约和监督体系建设的一项重大举措，有利于深化行政审批制度改革，有利于加快政府职能转变，有利于政府治理体系现代化，有利于把政府权力关进制度的笼子里，打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府。当前，部分地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作。而我们要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标，公开“权力清单”是极其重要的一步。权力清单包括政府权力清单和部门权力清单。是推行政府权力清单制度的基本程序，一是全面厘清政府权力的底数;二是明确权力清单，即在权力入单的基础上，编制权力目录和优化权力流程，确保权力只能在依法赋予的职责和权限之内运行，最大限度地压缩政府机关工作人员行使权力的自由裁量空间，做到清单之外无职权;三是根据权力清单推进政府机构内部优化整合，加快政府职能转变。从实际情况看，权力运行暗箱操作，就容易导致权力滥用，进而产生各种腐败。要公开权力，就要厘清一个部门、一个岗位到底有多少权力，每项权力的运作程序是什么。这就要求我们从清理权力入手，严格按照法律法规的规定，对各级政府及其工作部门的权力进行仔细审核确认，对超越法律法规范围的权力坚决依法予以取消，对不符合法律法规要求的权力坚决予以调整，在此基础上把经过清理的各项权力列出权力清单，编成权力目录。在制定权力清单的过程中，应遵循减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则，分析每项权力的运行过程，找准权力运行的关键节点，厘清各个节点的内在联系，优化权力运行流程，固化业务操作程序，科学绘制权力运行流程图，明确权力运行的方法步骤、时限要求与具体边界，使权力运行明晰化、规范化、便捷化。法律法规有明确规定的权力运行流程，要按照法定程序编制;法律法规没有明确规定的权力运行流程，要按照便捷原则编制，能并联办的要并联办、能集中办的要集中办、能简化办的要简化办。对于不合法、不合理的权力运行流程，要进行流程再造，减少内部流转环节，规范限制自由裁量，实行权力运行流程法定;对于部门职权交叉的事项，原则上由一个部门牵头办理，力求避免多头管理、多层执法或监管空白。按照公开是常规、保密是例外的准则，除涉及国家机密和法律规定必须保密的事项之外，依法公开各级政府及其工作部门的决策权、执法权、审批权等职责权限、法律依据、法定程序、工作时限、服务承诺和责任追究，将权力目录与权力流程公之于众，把权力运行的每一个环节都置于阳光下，使隐性权力公开化、显性权力规范化，接受社会全方位全过程的监督，从而杜绝对责任“踢皮球”、对好处“抢蛋糕”等不作为或乱作为现象，确保各项权力规范有序运行。推行权力清单制度，必须遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，使政府机关职权的设定依照法律、法规、规章进行，严格实行法无授权不可为。各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务，都要在法定范围内进行，体现法治政府对行政主体行使权力的要求。同时，随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力的确定还要符合精简、统效能的要求。推行政府权力清单制度，可以充分释放社会的创造活力，有效发挥市场在资源配置中的决定作用。推行政府权力清单制度的一个重要目的，就是使政府从微观事务的干预中解脱出来，从要素资源的配置中解脱出来，把生产经营权交给企业，把资源配置权交给市场，把专业性服务交给社会;凡是企业能够自主解决的，市场能够自行调节的，行业组织或中介机构能够自我管理的问题，政府就不应通过行政手段加以干预;严格按照市场规律办事，严格约束职权行使界限，切实把政府的职能转到规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理上来;不该政府机关管的事情不能越位，该政府机关管的事情不能缺位，在把该管的事情管好的前提下，办事手续越简单越好。作为一项政府职能转变和运行流程再造的系统工程，推行政府权力清单制度需要完善配套的法律制度和机制平台来支撑，使政府权力制度化、程序化、规范化，具有统一的规范、清晰的界限、既定的程序和明确的责任，切实把政府权力关进制度的笼子里，用法治思维来管理政府事务，以制度的公信力来保障政府的公信力，以制度的执行力来提升政府的执行力。因此，要通过建立健全法律制度，规范政府与市场的关系、政府与社会的关系，使政府对外的职责边界清晰化;规范政府层级之间的关系、部门之间的关系，使政府对内的职责边界清晰化;规范权力运行步骤、方式、次序、时限以及权力运行效果评价办法和衡量标准，使政府运行的职责边界清晰化。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（下文称《指导意见》），要求地方省、市县级政府部门限期公布相关权力清单。2014年地方推行的情况有什么值得推广的经验？地方推行权力清单过程中会遇到哪些难题？《新华访谈》邀请中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传为网友解读。王满传说，这次的《指导意见》主要针对省和地方，有利于落实国务院这两年简政放权的措施。因为国务院各部门取消和下放权力的实施部门要靠地方承接。公布地方的行政权力清单，就知道国务院原来取消了哪些权力，以及地方取消和落实的情况。国务院取消，但地方政府权力清单里还有，就会逼着地方政府取消。部委审批权下放，但是地方的权力清单里还没有，就会逼着地方承接。国务院出台《指导意见》，是从顶层设计的角度，针对2014年企业、群众反映的，尤其是这两年简政放权落实工作中间发现的问题来制定的对策。地方权力很多，用晒权力的办法来清理，是“快刀斩乱麻”的手段。但是需要分步骤，尤其要在市县级有序推进。王满传说，2013年一些地方在推行权力清单中有一些探索，但也遇到一些难题：比如，深圳市龙岗区推行“权责清单”时，因为权责事项真正清理的时候会发现数量极为庞大，面临不知道从哪儿着手的难题，所以需要群策群力。王满传说，从省一级来看，现有权力清单的标准不一样。比如安徽省公布了75个行政工作部门的1700多项权责事项。浙江公布了42家省级单位的4000多项权力。广东公布了51家直属部门的6900多项权力。这就说明，各省份统一口径不一样，导致了数量上的差异。有的省是七八百项，有的是三四百项，有的是大项，有的是小项。那么龙岗区的方法是设计了“最小颗粒度”。比如行政处罚中交通违规的处罚，闯红灯、乱停车，可以算成一项交通违规的处罚，但是它将闯红灯算一项，乱停车算一项。颗粒度很小，所以它清理出来一万多项。王满传认为，清单的推行在政府工作部门也有阻力。因为亮出权力就是对权力的制约，就不能任性，权力寻租空间也小了，多了约束，增加了负担和压力，所以有些政府部门有抵触情绪。王满传说，在权力清单的推行中，深圳龙岗区有四个方面值得其他地方参考。第一，同时将权力、责任清单列出来。做一个权责清单。过去在地方发现，政府部门有个不太正确的理念，就是政府部门要审批，谁审批谁负责，审批了就要负责任。2014年简政放权不审批了，有人就说，不审批就不负责。其实这是不对的，因为审批是政府一种管理方式，2014年政府部门事前不用审批了，但是事中、事后的监管责任还要有，所以要列出责任。第二，建立统一的协调统筹机制，如果不是当地党政部门甚至主要领导亲自指导，就会有很大阻力。有的部门权力取消下放，但是有的部门还没有，那么事情就无法落地。第三，建立专门的部门审核机制。龙岗梳理了一万多项权力，哪些该取消，哪些不该取消，应该有个相对专业性的评估。可以请专家，或是有关编办、法制部门形成工作组来专门做这个事。第四，引入了社会参与。哪些权力清不清楚，哪些该取消？让社会、企业、服务对象来说。龙岗区就有个公开征求意见的环节。推行权力清单制度与实行问责制是紧密联系在一起的。权力与责任是对等的，权力意味着责任，权力越大责任越重。授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。对于各级政府及其工作部门来说，明晰权力的过程也是明确责任的过程，公布了政府的权力也就公布了政府的责任，这样人们就可以通过权力清单了解政府的权力范围和责任界限，促使政府更加审慎地对待和行使权力。因此，推行政府权力清单制度，可以强化行使权力的责任意识，加大违规和违法用权的成本，从而降低和减少权力滥用的几率。推行政府权力清单制度，政府自身成了改革对象，如果没有壮士断腕的勇气，改革就难以拓展和深化，权力就难以约束和规范，简政放权就会形成放内不放外、放虚不放实、放明不放暗、放责任不放权力的局面。因此，各级政府部门要胸怀大局、把握大势、担当大任，勇于自我净化、自我革新、自我完善。当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐步规范，就要把执行提到重要议事日程。执行不到位，权力清单就成了中看不中用的花瓶。只有通过监督和问责，避免出现边减边增、明减暗增，或有利不放、无利推让等现象，确保权力清单不折不扣地严格执行，才能使推行权力清单制度达到预期目的。因此，要把监督检查纳入权力运行的全过程，对权力运行进行实时跟踪、全程监督，及时发现、纠正和查处权力滥用行为，确保各项权力科学高效运行。推行权力清单制度，要围绕“清权、减权、制权、晒权”等主要环节，把与企业生产及群众生活密切相关的行政职权放在优先位置，着力解决群众反映突出的实际问题。《意见》要求，各省级政府2015年底前，市县两级政府2016年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位的权力清单制度的公布工作。此次由党中央、国务院部署的权力清单制度，是贯彻十八届三中全会《决定》“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。权力清单制度是推动依宪执政、依法行政，建设法治政府的重要改革举措，其核心是一切权力出自法律，法无授权不可为。权力清单制度首先就是要以法律为准绳，对现有的行政权力来一次彻底衡量，合于法的明确之，不合于法的去除之。就像公布法律一样，也将权力的“家底”公之于众，接受公众的监督。推行权力清单制度，重在“制度”二字。要实现权力公开运行并实现良性循环，不仅要公开权力清单，还要公开权力运行的过程和结果。因而在权力普查基础上列出权力清单之后，还需要作出具体的权力流程图，让公众看得懂、能监督，并及时公布权力行使结果。最后还要根据公众的反馈意见作出改进，从而进一步完善权力清单和流程图，完善权力清单制度。权力清单制度涉及行政体制、法律体系的方方面面，牵一发而动全身。建立健全权力清单制度，需要将权力清单制度置于全面深化改革、全面推进依法治国的整体规划中有序推进。一方面要按时按质建立和完善权力清单制度，将它当作深化改革和依法治国的抓手和突破口，倒逼政府治理水平和法治化水平的提高。另一方面要切实做好全面深化改革和依法治国的各项工作，做好权力清单制度的配套改革。权力清单制度的实施范围、主要任务、方式方法以及时间表已经明晰。千里之行，始于足下，公布权力清单，加强权力清单的执行和监督，让权力在阳光下有序运行，真正实现权为民所用、利为民所谋，进而以局部带动整体，推进“四个全面”战略布局的实现，这是广大人民群众对权力清单制度的殷殷期待。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。“权力清单”，顾名思义，就是详细规定权力究竟应该干什么，不能干什么，到底怎么干，等等。权力越透明，权利就越有保障。只有厘清权力的边界，杜绝不作为、乱作为或以权谋私等乱象，才可能使权力得到有效监督。当前，我们要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标，公开“权力清单”是极其重要的一步。一方面，推行“权力清单”是民心所盼。一个成熟的法治社会，公民对政府权力及其运作“洞若观火”乃是一种常态。但长期以来，在老百姓的印象中，各级领导“上管天，下管地，中间还要管空气”，难免会让人对其权力运行的公正性心存疑虑。推行“权力清单”，让权力公开透明，有助于消除权力运行中的暗箱操作、权力寻租和灰色地带。另一方面，推行“权力清单”是责任所系。权力意味着责任，权力越多，责任越大，权力越清楚，责任就越清楚。把各级政府及其工作部门的权力公布出来，就是公布了各个主体的责任。民众就可以通过“权力清单”知道政府究竟该怎么办事，这就在实际上增加了政府的责任意识。当然，“权力清单”要想真正发挥作用，“责任清单”还得及时跟上。既要强调权力与责任的对等性，同时要有针对权力运行的问责机制。无数事实证明，只要权力没有追责机制，就会出现职能退化或者乱作为。地方行政制度是国家为了方便行政管理的实施，而划分行政区域、设立地方分治机构的制度和惯例。为国家地方行政制度在地域上的体现，是国家实施行政管理的重要组成部分。地方行政制度的管理类型、管理层次的确定，其合理性、科学性与否，影响着整个国家的行政管理体制。中国自古就是行政制度发展完善的国家，《周礼》载：“惟王建国，辨方正位，体国经野，分官设职，以为民极。”“体国经野”与“分官设职”就是划分行政区与建立地方政府。中国的地方行政制度，经历了不断改革、发展和完善的过程，对中国历史发展产生了深远的影响。夏商时期实行的是封国建藩的地方行政体制，诸侯虽然具有地方长官的属性，但仍保留着相对的独立性。进入封建社会以后，专制主义中央集权制度的建立，不仅表现为中央政权集中掌握在皇帝手中，而且还表现在地方权力集中到中央。由中央对地方的统属关系所构成的行政组织形式，称为郡县制。西汉在地方推行郡县制，同时又兼有封国制。郡国并行制导致了王国问题的出现，中央集权受到严重威胁。东汉的地方行政区划由郡县两级转变成州、郡、县三级制。在漫长的历史沿革过程中，地方行政机构的组成层次曾出现过：郡县或州县两级制；州、郡、县，或路、府、县，或道、府（州）、县三级制；省、路、府、县，或省、道、府、县四级制。由于县一级的行政权力机构有千余个，中央难于一一控制，因此，在县以上再设一级政权，以监督县的工作，对中央负责。这样，就形成了犹如一张大网，逐层布下，遍布全国每一个角落的三级或四级政权形式，而提控网纲的是皇帝。在地方权力的分配上，历代统治阶级的指导思想都是：分割地方权力，使之各有其主，并且使地方官吏之间互相制约。比如，秦代在郡中设有守、尉、监，把行政、军事、监察诸权分立；省设正、副两名长官相互制约。在正、副长官之下还按中央政府组织部门的分工，分别设置相应的官署机构，在长官指挥下分工办理各项事务。地方各级政府的主要长官要由中央任命，有规定的任期和籍贯回避。在明、清两代，地方行政制度基本相同，府、州县以下的建制无多大变动，但在省一级则有几次较大的变动，这反映出，朝廷既要紧密控制各省的一应行政权力，将财权、军权、司法审判权尽可能集中于中央，但在实际统治中，又深感地区分散辽阔，不给予地方一定的权力，实难充分并较好地履行统治职能。为此，在500多年中，随形势的变异，一再对省级行政制度作了实际上的重大调整。明朝立国后为强化专制主义中央集权，对元的行省制加以改革：①改行中书省为承宣布政使司，废除与中枢相同的机构与官名，降低其品秩等级。②地方分权，相互牵制,由布政使司掌民政、财政,另设都指挥使司主兵政，按察使司主刑狱,三机构互不统属,各直隶中枢，凡遇重大政事便共同商讨。③整顿地方机构统属关系，实行布政使司、府和直隶州、县和一般州三级统属。洪武十四年(1381)，朱元璋废中书省与丞相制，原由中书省直辖地区更名直隶，归六部管辖。从此，“省”的机构不复存在，只因各布政使司辖境与原行省相同，习惯上仍以行省称之。但自永乐以后，鉴于地方分权无法应付农民起义与边患，不得不派部院大臣担任巡抚奔赴出事地点，总揽军政大权，相机处理。明中叶后还加派更高官秩大臣出任总督，跨省区统一指挥。但明朝廷严格规定督抚为中央派遣大臣,限制其插手地方政务,督抚辖境、治所尽量避免与布政使司重合。布政使司虽听从督抚指挥，仍为一省的行政首脑。清承明制，在内地设18行省。省置巡抚，总揽军政；撤销都指挥使司,降布政使司、按察使司为省属机构,使巡抚成为一省之长。同时置8总督，统辖除鲁、豫、晋3省以外的行省。其中，直隶、四川为一省一总督,两江总督辖3省，余皆各辖2省。督抚治所除江苏外，皆在省城。同治后经逐步调整,凡督抚同在一城的省,存总督而废巡抚；非总督驻节的省,巡抚可全权处理军国大事,只江苏一省因督抚治所不同仍维持原状。全国分为省、自治区、直辖市；中央政府在必要时可以设立特别行政区。在省、直辖市、县、市