校园暴力的法律规制问题研究

摘要本文着眼于校园暴力此具体领域的法律规制体系的建立和完善，以期在现有法律规制的基础上进一步提出建议，满足实践中校园暴力事件有效处理的需要。通过概念分析，对校园暴力中物理暴力和软暴力的分析以及与校园欺凌等相似概念的比对，进一步限缩了校园暴力的概念边界。通过文献调查，本文对现有领域内的法律规制进行分析并总结其特点，指出校园暴力法律规制存在的不足。在校园暴力概念使用率低这一背景下，专门立法缺位、法律倡议性过强而具体化不足、法律在追责和事件处理程序上存在缺位等构成了校园暴力法律规制的主要问题。通过比较研究，比较国外专门的反校园暴力法的优缺点，比较我国校园暴力法律规制和国外的相关法律规制，提出了在进行校园暴力专门立法时应更多地注重实质而非局限于注重制定专门法这一形式的建议，并在建立并完善刑事法律、民事法律及行政法律相衔接的校园暴力追责体系、完善校园暴力的法定处理程序方面提出了自己的见解。本文在对校园暴力概念的确定、实践中提高校园暴力概念使用率、建立专门校园暴力监督和处理机构的进一步解决方面有所帮助。关键词：校园暴力；学生欺凌；未成年人保护法

目录TOC\o"1-3"\h\u174771绪论 绪论现今，校园暴力事件发生频率高、发生范围广，其中不乏性质极其恶劣、影响广泛、深远的事件。由于校园暴力的受害者往往是学生，在成长过程中经历校园暴力事件，对受害者的个人成长会产生极大消极影响。受害者通常在身体上和心灵上受到双重创伤。在校园暴力中，有主要实施暴力行为的行为人角色、有协助该行为的协助人的角色、有在事件中表示言语支持的附和人的角色、有遭受暴力的受害者的角色、有帮助受害者的保护者的角色、还有与事件无关的局外人的角色等，校园暴力不仅伤害遭受暴力的角色，而且伤害行为人和其他各种角色。比如，行为人可能由于长期对别人实施暴力行为，得到了精神上的自满，从而可能形成唯我独尊，对他人缺少关心的性格，而在一旁由于懦弱而冷眼旁观的角色，可能会因为自己的软弱和无能催生出负疚感。一方面，校园暴力会影响个体的成长和人格的健全。另一方面，校园暴力也不利于社会主流意识的传播，从而由影响个体延至影响社会，进而影响整个社会的稳定性。再者，校园暴力事件容易伤害大众的感情、动摇大众对校园安全、校园教育的信心。这警示我们要注重校园暴力问题的预防和治理，而法律规制便是其中重要的手段之一。进行校园暴力的法律规制问题研究，关注容易暴露在大众视野中的校园暴力事件的法律规制，也关注日常的校园暴力事件的法律解决途径，有助于理清校园暴力的法律规制思路，试图建立校园暴力法律规制完整而有衔接的体系，解决现存的校园暴力法律规制上的问题，帮助校园暴力事件在法律层面上有更好的处理。2校园暴力的概念2.1界定校园暴力概念的必要性界定校园暴力的概念，并且划定校园暴力与其相似概念的区分边界，是进行校园暴力法律规制的基础和前提。明确校园暴力的概念边界，在相应事件发生时，才能判断该事件是否属于校园暴力的范畴，才能确定后续是否按照相关规定追究行为人的责任。校园暴力的概念是校园暴力法律规制体系的地基。另外，界定校园暴力的概念边界，体现了法律上对校园暴力事件的正视和强调。由于发生在校园内，校园暴力事件有一定的隐蔽性，实践中也不乏学校对校园暴力事件进行瞒报和掩盖的情况，存在对校园暴力“事故化”的倾向。比如为大众熟知的后来被称为“玫瑰少年”的叶永志身亡事件中，校方一开始的说辞是其不慎摔倒，想要掩盖叶永志自杀的背景原因。在社会的高度关注下，经过新闻扩散，我们才得知，叶永志的自杀，与其长期以来受到的校园欺凌和侮辱息息相关。法律上校园暴力概念边界的不明确，给了相关责任方含混上报、逃避责任的空间。在社会对校园暴力的重视程度不足的时候，校园暴力不仅与校园欺凌、校园霸凌等名词混用，而且会被视作是具有偶然性、意外性的“事故”。例如因为教师进行体罚而产生的学生受伤问题，如果根据2002年制定出的《学生伤害事故处理办法》进行判定，就会发现其未将此类事件纳入校园暴力的领域，而是将相关事件看作是“事故”。学生的意外离世和受伤本身具有意外性，可以被认为是事故，但当其背后的推手是校园暴力和欺凌事件时，事故的发生是具有必然性的，是由施暴者的主观恶意在背后推动的，这个时候，它就不再适合被认定为具有偶然性的事故了。由此可见，界定校园暴力的概念边界，是对校园暴力事件的一次有力的否定。2.2暴力的分类2.2.1物理暴力校园暴力，顾名思义，其暴力性是其首要特点。在实践中判断是否构成校园暴力中的暴力性，是重点也是难点。探讨暴力的概念和边界，有助于判断校园暴力的概念边界。暴力常使用于刑事法律中，其中有暴力犯罪和暴力性犯罪的具体表述。提到暴力犯罪时，可以发现，“严重危及人身安全的”是其使用的位于前方位置的定语，且在法律规定中相应列举了抢劫、绑架、行凶、强奸、杀人等罪名。这些具有严重人身伤害后果的罪行都体现了暴力的对象是人身安全，且往往伴随着一些强迫行为。提到暴力性犯罪时，可以发现，其是与一些极其危险、危害极大的犯罪并列的，如故意杀人、放火、爆炸、投放危险物质等犯罪，体现出暴力性往往代表了极大的危险性、对他人及社会的危害性。而单独的“暴力”一词常作为一种手段出现，当“暴力”字眼出现时，往往体现出行为人行为的恶劣性质和可预见后果的严重性。总体而言，暴力可以被综合定义为是一种在侵害他人的人身、财产等权利时所采取的摧残、强迫他人身体的凶恶的、残酷的手段。从上述定义可知，暴力一般体现为一种施加于人身的物理手段，这是暴力显著的特点。由于其暴力性，在众多官方文件中，校园暴力一词也常常与违法犯罪字眼并列出现。如在教育部等印发的《青少年法治教育大纲》中，就使用了“校园暴力等青少年常见违法犯罪行为”的表述。可见，校园暴力与违法行为尤其是犯罪行为是紧密相连的。比如在最高人民法院曾经公布的10起校园暴力典型案例中，涉及强制侮辱、故意伤害、寻衅滋事、聚众斗殴、健康权纠纷等案由，其中故意伤害这一案由的占比较大。案件起因多是因琐事产生纠纷，最终发生了暴力行为，造成了物理性的暴力伤害。由此可见，典型的校园暴力事件由于其暴力性，具有与刑事法律紧密相连的特点。进入刑事领域的相关校园事件当然属于校园暴力事件。但是，校园暴力事件不能直接等同于校园暴力犯罪事件，实践中也有很多未进入到刑事领域的校园轻微暴力行为。如上述典型案例中，情节较为轻微不构成犯罪的，以生命权、健康权、身体权纠纷作为民事诉讼的案由，这些校园暴力事件在民事领域的妥善处理体现了校园暴力法律规制的刑民衔接性。2.2.2软暴力在暴力性下，构成校园暴力的事件较之一般的学生间矛盾，具有人身冲突性强、易造成伤害后果等特点。然而，由于校园暴力手段的多样性，校园内以言语、网络等方式进行的欺辱屡屡发生，对未成年人造成心理和精神上的严重伤害。非物理手段的暴力行为也应该纳入校园暴力的范畴。在探讨校园中非物理性伤害是否能被视作校园暴力这一方面，我们可以借鉴扫黑除恶领域中软暴力的概念。在一系列扫黑除恶、对黑恶势力犯罪给予关注的相应法律文件中，对黑恶势力软暴力犯罪进行了关注。对软暴力的理解大意可以是：除了使用实际的物理力产生的作用于身体上的力量所实施的通常的暴力以外，软暴力下软性的手段还包含了足以影响、限制别人的自由、危及个人财产、影响生产、工作和生活的手段。言语欺辱、施加心理压力等非物理性行为也是一种强力，也应该被视作校园暴力的表现方式。2.3从校园欺凌看校园暴力的概念边界由于校园暴力与校园欺凌在使用时经常同时出现，校园暴力的特点和内涵可能被在描述校园欺凌时被使用，对校园暴力概念的历史追溯，可以从对校园欺凌概念的追溯入手。若要尝试定义校园暴力的概念边界范围，离不开一个举动，便是将其与校园欺凌的概念作辨析。2.3.1校园欺凌的概念表述在《中华人民共和国未成年人保护法（2020修订）》（下称“《未成年人保护法》”）中，明确指出：“学生欺凌，是指发生在学生之间，一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。”从该条规定中可以看出，相对于校园暴力和校园欺凌等范围更加广阔的概念，在具体的法律条文中，“学生欺凌”这一概念更受欢迎。上述概念涵盖了学生欺凌的常见手段，明确了欺凌的法律含义，即实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。另外，该法还规定：“任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为。”上述概念丰富了欺凌行为的表现形式，即实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象的行为。在《中华人民共和国预防未成年人犯罪法(2020修订)》（下称“《预防未成年人犯罪法》”）中表述的“……偷窃少量财物，或者有殴打、辱骂、恐吓、强行索要财物等学生欺凌行为”则进一步丰富了欺凌行为的表现形式。而2021年教育部发布的《未成年人学校保护规定》在列举时，还将“恶意排斥、孤立他人，影响他人参加学校活动或者社会交往”视作欺凌。这里提到的一些具体化的表述如殴打、辱骂等都是对“实施欺压、侮辱”的具体化列举，综合而言，欺凌的法律含义应参照在学生欺凌一词中的概括式定义，及上述列举式定义。而校园欺凌与学生欺凌和网络欺凌在概念、范围、侧重点上都有所不同。于校园欺凌而言，校园环境本身更被看重，具有特殊性的是校园二字，想要重点关注的是发生在校园区域内的欺凌行为。于学生欺凌而言，主体身份的特殊性更被看重，重点在于学生二字，关注的是欺凌行为在学生间的开展。在校园环境内，学生并不是欺凌行为的唯一行为主体，教师及其他学校雇员也可能成为欺凌的行为主体。但基于校园欺凌保护和关注对象的特殊性，一般而言，校园欺凌的行为对象仅指学生，不包括教师及其他学校雇员。因为关注校园欺凌，其意义之一是关注学生身体和人格两方面的健康成长，而校园内的教师及其他雇员受到欺凌，往往并非归因于校园这一特殊的环境，而是一种根源于人际关系不合的职场上的欺凌，是一般性的社会欺凌，他们受到欺凌与否与他们是否在校园内工作并没有根本上的联系。换言之，他们在其他工作环境中也有可能受到同等的欺凌。而校园是学生获取知识、塑造人格的重要环境，并且这一环境是不可替代的。学生在校园中受到欺凌，与其体力和人格上的弱势息息相关。而校园欺凌与网络欺凌的定义有交叉地带，发生在校园环境内的网络欺凌是校园欺凌的一种特殊形式。2.3.2校园暴力与校园欺凌的异同校园暴力和校园欺凌在一些细微之处有所不同。如学者任海涛的观点大意为：校园暴力包含校外人士侵害学生和教师的人身和个人财物的行为，但校外人士非校园欺凌行为的主体；其次，校园欺凌行为是持续性的、反复性的，偶然的伤害不被纳入，校园暴力则不然；第三，心理、精神上的欺压凌辱，如孤立、起绰号等，为校园欺凌，但难以纳入校园暴力范畴；不可忽略的是，校园欺凌中，受害者仅为在校学生，而校园暴力受害者中既有学生又有老师。综合考虑，可以试图将校园暴力和校园欺凌在以下方面做出区分：其一在行为人范围方面，其二在行为对象范围方面，其三在发生频率方面。在以上三个方面，校园暴力的范围都要较为宽泛。在行为人方面，校园欺凌的行为人范围仅仅为校内范围，即行为人为校内人员，包括校内学生、教师和其他学校雇佣人员。而校园暴力的行为人在以上校内人员之外还包括校外人员。在行为对象方面，校园欺凌的行为对象涵盖人身方面及财产方面，但仅是学生的以上方面，而校园暴力还将校内其他人员，包括校内教师和其他学校雇佣人员的财产方面，以及作为环境的学校的财产方面及其教学管理秩序作为行为对象。在发生频率方面，校园欺凌具有重复率高，非一次性侵害的特点，而校园暴力可以是仅一次性的侵害，也可以是曾重复进行的侵害。可以看出，校园暴力较之校园欺凌，具有更宽泛的定义，且基本涵盖了校园欺凌的范围。也就是说，一件校园暴力事件往往是校园欺凌事件，但一件校园欺凌事件不一定属于校园暴力事件。尽管存在许多不同，校园暴力和校园欺凌二者间的联系远大于二者间的区别。除了校园暴力的范围较校园欺凌广外，校园暴力更多地体现为校园欺凌事件进一步演变的结果。也就是说，一件校园欺凌事件，由于严重性上升，会演变为校园暴力事件。如欺凌者对受害者用言语进行精神上的侮辱，事件轻微时仅属于校园欺凌事件，但当其伤害达到一定程度时则构成了一种软暴力，容易演变为校园暴力事件。从校园欺凌和校园暴力事件的不同之处，可以发现，校园暴力的一个特点是，造成一定的身体上或精神上的伤害后果，这也是暴力的应有之意。3校园暴力的法律规制现状3.1现有校园暴力法律规制特点3.1.1法律规制分散通过查阅和总结发现，现今与校园暴力有关的规范性法律文件众多，但仍未形成稳定而清晰的体系。其中在法律层面上，全国人大常委会在2020年10月和12月先后发布了新的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，成为规制校园暴力中未成年人施暴者和保护校园暴力中主要受害者的核心法律文件。在部门规章层面上，早在1988年，公安部就发布过《公安部关于切实加强校园治安保卫工作的通知》，是校园暴力规制方面最早的规范性法律文件。在2021年教育部发布了《未成年人学生保护规定》，是规制学生欺凌的重要法律文件。在地方性法规层面上，较为显眼的是天津市2018年发布的《天津市预防和治理校园欺凌若干规定》。在地方政府规章层面上，主要有《陕西省学校校园周边环境管理规定(2012修订)》和《贵阳市校园及周边治安防控和其他安全管理办法(2021修改)》。另外，司法解释方面，2015年9月，最高人民法院相继发布了一系列发生在校园内的刑事犯罪典型案例，为分析校园暴力的类型和特点提供了帮助。地方规范性文件方面，细数有武汉市教育局《武汉市教育局关于进一步加强学校及周边治安综合治理预防和打击校园暴力事件的通知》等17个文件。此外还有部分相关的地方司法文件。总体而言，在上述法律文件中，使用校园暴力概念的法律文件呈现出位阶较低，个性化较强的特点。使用学生欺凌概念的法律文件，体现出与校园暴力的相关性较低、对校园暴力的针对性较差的特点。在中央层面，相关法律文件对校园暴力的针对性不强。在地方层面，地方立法分散，相互间联系性差。总的来说，众多规范性法律文件呈现分散态势，我国校园暴力法律规制体系仍不完善。3.1.2校园暴力概念的使用率低在传统的刑事法律和民事法律之外，校园暴力的现有法律规制还重点体现在与未成年人相关的法律上。无论是作为突发事故还是作为具有特殊性的校园暴力事件，毫无疑问的是，对校园暴力的预防和规制一直是未成年人保护工作的重点之一，所以校园暴力的法律规制也是未成年人法律体系的重要方面。目前，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》是我国未成年人相关方面的核心法律文件。然而，其中都未曾出现“校园暴力”或是“校园欺凌”的字眼，而是使用了“学生欺凌”这一表述。这两部法律文件对学生欺凌的规制主要分为有关部门建立学生欺凌防控制度、要求学校对欺凌行为向有关部门进行报告、鼓励学校聘请专业人员预防和处理学生欺凌事件，包括进行有效的宣传、训练和教导工作等、学校完善发现、解决欺凌事件的流程、规定受网络欺凌者有权采取的相关措施等，皆为倡议性表述，指导性强，操作性弱，缺乏一定的惩戒措施和配套的具体操作。事实上，对比两部法律的新旧版本，我们可以发现，在2012年的旧法中，并未出现任何“欺凌”字眼，而在新的《未成年人保护法》中出现了14处有关“欺凌”的表述，在新的《预防未成年人犯罪法》中出现了5处有关“欺凌”的表述，均实现了从无到有的突破，体现了国家对学生间欺凌事件的重视和进一步进行法律规制的趋势。并且，《未成年人保护法》率先在法律层级上表明了学生欺凌的概念。在2021年教育部发布的《未成年人学校保护规定》中，则进一步规定了相关部门在有条件的情况下，可以设立负责处理学生欺凌等工作的专职人员。此类规定是对监督和规制学生欺凌事件工作在部门规章层面上的进一步落实。法律中采用学生欺凌的表述，一方面明确并且限缩了欺凌的主体范围，有利于实践中对法律适用范围的确定。另一方面，使得不属于学生欺凌的其他校园欺凌、校园暴力事件无法得到明确、具体的进一步规制。上文中我们尝试界定了校园暴力的边界以及校园暴力和校园欺凌的不同，而学生欺凌则是对二者的进一步限缩。在学生欺凌之外的校园暴力事件，如教师、其他学校雇员和校外人员对学生的暴力事件，如行为对象是教师或者学校教学管理秩序的暴力事件依然值得我们重视。当行为对象是学生时，毫无疑问应该引起我们的关注，当行为对象是教师及学校教学管理秩序时，由于暴力事件本身具有的恶劣性质，依然需要我们加以重视。事实上，师生间暴力、来自校外人员的暴力也是校园暴力的重要组成部分，并不能被忽视。在相关学者基于相关数据的统计和研究中，发现：如果说到防控工作中的重点，是学生间暴力，因其发生率最高；教师和学生之间的冲突较为突出，是预防和控制的一个难题；对学生，校外人员实施的校园暴力事件不可忽略，是防控工作中的一个危险因素。并且教师具有对学生进行教育惩戒的权利，惩戒权的边界一直以来也是受到广泛关注的话题，教师跨越惩戒权的边界，利用职务便利实施的暴力行为，更是我们应该防治的重点。从上述分析可见，校园暴力这一概念在法律文件中的使用率极低。这一现象有一定的现实和历史原因。长期以来，校园暴力的概念边界较为模糊，不便使用。加之，校园暴力的概念本身外延较大，范围广阔，并与刑事法律等有着密切的联系，若在法律规定中直接规定校园暴力相关事项，可能与刑事法律等有所重合，不利于整个法律体系的一致性。然而，校园暴力概念在规范性法律文件中，尤其是核心法律文件中较低的使用率，不利于对校园暴力问题的重视和进一步解决。而且，这样的做法使得校园暴力的法律规制呈现分散、难以体系化的特点。3.2校园暴力法律规制的不足3.2.1校园暴力专门立法缺失校园暴力概念的低使用率使得校园暴力专门立法是缺失的。在两部核心法律中缺少校园暴力的相关表述的情况下，在行政法规、部门规章层级的规范性法律文件中，并不避讳校园暴力的表述，但是却存在校园暴力与校园霸凌、校园欺凌等概念混用、校园暴力事件与校园安全事故混同的情况。如在《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中，就曾做出如下表述：“网络管理部门发现通过网络传播的欺凌或者校园暴力事件，要及时予以管控并通报相关部门。”这意味着在相应规定中，校园暴力常常作为一个近义词被携带出现，并非规定的中心。校园暴力的专门立法始终是缺失的，校园暴力与校园欺凌、校园安全事故始终未能得到有效的区分。进行相应的区分是有必要的，因为校园欺凌不能完全涵盖校园暴力的范围，对校园欺凌做出的规定无法适用于校园暴力超出校园欺凌的那一部分事件。而校园安全事故更多地具有不可预见性和客观性，更多的是意外事故，其相关规定不能完全适用于校园暴力事件。一些制定了专门的反校园暴力法、反校园欺凌法、校园安全法的国家，它们在实践中也并非能完全区分校园暴力与校园欺凌等概念，但其中不乏对校园暴力的专门的法律规定和规制。我国校园暴力专门立法的缺失，体现了对校园暴力的重视程度不足。3.2.2现有法律倡议性过强现有法律倡议性强是校园暴力法律规制方面显著的特点。在《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中，虽然出现了一些有关学生欺凌的规定，但多为倡议性的表述，即使是在“应当”的语境下，也体现出不够具体的特点。在学校聘用和设立专门的负责预防和处理学生欺凌行为的人员方面，相关表述是“教育行政部门鼓励和支持”。在法律规定倡议性强的情况下，该规定的具体落实是不到位的，即使地方政府积极主动地对相关法律规定进行落实，也缺乏合适统一的落实方法和具体措施以供指导，使得实践中容易出现各行其道、整体法律不统一的情况。针对这一问题，学界普遍的观点大概意思是：我国的反欺凌等立法应当从实际出发，尽量做到具体、详细，尽量不过分抽象，突出其可操作性。在一定意义上，相关法规能够被具体实施与否将直接影响到我国的防治校园欺凌、校园暴力行为的成功与失败。在法律倡议性过强、落实可能性和具体落实率不高的情况下，法律的效果是缺位的。以美国爱荷华州校园安全法这一专项立法为例，其就存在法律规定过于抽象化、倡议化的特点，导致其实施效果并不好，“在爱荷华州校园安全法通过之前和之后的针对普通学生和LGBTQ学生的欺凌率的对比表明，该法律并没有降低学校的欺凌率。”3.2.3校园暴力追责体系不完善校园暴力追责体系的不完善体现在追责力度不足以及缺乏完善的追责规定等方面。受我国在未成年人司法方面教育为主，刑罚惩治为辅原则的影响，在校园暴力行为人学生比例极高的情况下，对校园暴力的追责力度是不足的。在校园暴力司法的实践中，总体上只要宽容且妥善地处理，行为人甚至不会留下案底。原因大概是，在多方协商中，尽量缓和冲突是常见的做法，受害者方进行让步、谅解的余地是很大的，除非严重的后果例如重伤甚至是死亡等出现。以刑事案件立案也不是相关人员如警察等期盼看到的结果，于是鼓励相关人员在赔偿、道歉的基础上进行和解、调解是受欢迎的做法。作为校园暴力行为人的未成年人，若是构成犯罪，在司法中也会受到相对宽容的对待，比如说更多地适用缓刑。而只要未触碰刑法领域，其最终的后果更多的是被训诫、教导。若需要进行经济赔偿，未成年人也并非经济赔偿的承担者。而且在追责过程中，由于校园暴力涉及人员的特殊性，学校以及相关方可能会希望大事化小小事化了，给予追责方一定的心理压力。特别是在较轻微的校园暴力事件中，对受害方而言，考虑到学生依然要继续在校园内学习和生活，家长在追责方面不易过于咄咄逼人，最终追责往往不了了之。另外，在校园暴力事件中，学校及相关工作人员作为管理者的责任承担是缺失的。就如上文中提到的学校对严重的校园暴力事件具有报告义务，但当学校违反此报告义务，故意隐瞒相关事件时，其应承担的责任没有得到明确的规定。而且，就算明确规定了违反报告义务会给相关责任人带来的后果，在“严重的校园暴力事件”这一概念上，相关责任人仍有很宽泛的辩论空间以供脱责。若是受害者方希望对学校的过失进行追责，除了提起民事诉讼外，没有特殊的相应的救济途径和渠道，而对学校过失的追责在民事诉讼中的支持率并不高。3.2.4校园暴力法定处理程序缺失校园暴力事件缺乏法定有序的处理程序，当事件进入到刑事或者民事法律的规制领域时自然有相关的法律程序可以应用，可对于较轻微的校园暴力事件，处理程序是缺失的。在校园暴力事件发生后的处理上，《未成年人保护法》有相关的规定，如通知学生的监护人，又如学校应该向相关部门进行报告，当欺凌事件严重时。但这些规定并不足够明晰，没有规定监护人介入的具体时间和可以介入的程度，也没有规定受害者及其监护人在事件的调查和处理过程中有怎样的权利，也没有规定事件过后如何追责，当对事件的处理不满意时又该如何申诉等。实践中,许多仅进入行政管理领域的校园暴力事件因缺乏明确的权利救济的法律依据而难以得到公正解决。如有关校园暴力的申诉权、申诉机构、申诉时效等法律问题。4校园暴力的法律规制建议探讨4.1构建校园暴力专门法律体系在校园暴力概念使用率较低的情况下，构建校园暴力的专门法律体系有两种情况。一种情况是积极使用校园暴力概念，制定相关的法律，另一种情况是制定专门的反校园暴力法。上述两种情况都是在校园暴力专门立法上的进步。然而，基于我国现实情况，实践中对制定专门的反校园暴力法的议案的支持程度并不高。4.1.1积极使用校园暴力概念通过立法明确校园暴力的法律概念，是解决现实中因概念不明、概念不清导致的法律适用不统一问题的有力答案。即使不能通过立法界定校园暴力的概念，在各种规范性法律文件中，尤其是法律层级上使用校园暴力的概念，也是对打击校园暴力事件在法律宣示上的有力支持。进一步而言，当校园暴力概念在立法上被大量使用时，在相关法律规定被大量援引和解释时，也能够反过来促进校园暴力概念的明晰。4.1.2制定专门的反校园暴力法制定专门的反校园暴力法是以往学界及相关议案的重要着眼点。制定校园暴力规制方面的专门法律是很多国家已经采取的做法，如美国新泽西州、爱荷华州、佐治亚州的反欺凌法。除了基于借鉴国外经验、顺应国际立法潮流的考量，制定专门的反校园暴力法也体现了一直以来对立法行为的效果的肯定和信赖。关于制定反校园暴力法的议案早已被提出，也逐渐得到了立法机关的重视。在2017年全国人民代表大会内务司法委员会对相关议案的审议报告中，对关于制定反校园暴力法的议案的态度仍然是建议立法机关适时地开展相应立法或监督工作，在2018年的社会建设委员会审议报告中，则进一步指出，要在修改与未成年人保护相关的法律文件时，同时对制定反校园欺凌法、未成年人司法法等议案所提问题进行考虑。但是，基于我国现实国家情况和现有法律体系，立法机关更希望通过修改现有的未成年人保护方面的法律以达到预防和矫治校园暴力行为的目的。于是在2019年社会建设委员会的审议报告中，明确指出“通过修改未成年人保护法和预防未成年人犯罪法，吸收议案内容，解决所提问题”，指出“两部法律修订草案分别从权益保护和预防违法犯罪的角度对校园欺凌问题做出规范，并根据欺凌行为的性质、程度不同，规定了有针对性的教育矫治措施”。这体现出其对制定专门的反校园暴力法或者制定足以容纳校园暴力专门法律规定的反校园欺凌法等的暂时不支持的态度。对制定专门化法律的这种不支持，是与立法中校园暴力概念的低使用率相联系的。然而我们可以试图转换思维模式，如果制定专门的反校园暴力法仍并不合适，也可以尝试增加着重校园暴力规制方面的具体规定，搭建处理校园暴力的流畅机制和监督平台，这样也能在某种意义上达到制定了专门的反校园暴力法的效果。重要的是实现制定专门的反校园暴力法的实质而不是仅完成制定专门的反校园暴力法的形式行为。另外，即使制定专门的反校园暴力法不适应当下我国的国情，国外反欺凌专门法律中的一些措施也能为我们提供参考。在被称为美国最严厉的反校园欺凌法律《新泽西州反欺凌法》中，以下措施是值得注意的。其一，该法试图搭建反校园欺凌的监督机制，即学校-学区督学-学区教育委员会-州教育部这一完整的监督路径。监督的主要方法是报告与评估，学校需要向学区督学报告欺凌事件，学区督学向学区教育委员会和州教育部报告。评估的主要方式是学区内每年召开两次听证会，州教育部对学区及学校落实反欺凌政策的成绩进行排名和考核。搭建专门的监督机制另一方面能够便利被欺凌者的申诉和控告，有助于专门便利的申诉路径的形成，以充分保障被欺凌者的权利。其二，该法要求州教育部创建专门的“校园欺凌预防基金”，基金应该拥有单独账户，资金来源是政府拨付、社会捐赠和资金本身增值部分。其三，要求学区制定具体的反欺凌方案，实现州反欺凌法的本土化落实。其四，要求在学区和学校层级上都设立专门处理欺凌事件的部门或人员，如在学区内任命学区反欺凌协调员，在学校内任命反欺凌专业工作人员和成立校园暴力问题的专门小组。其五，开展反欺凌的宣传、专业知识传播、专业训练。如对教师和其他学校雇员进行预防、识别和治理校园欺凌的培训，并将该类培训作为获得教师资格和教师工作调整后的必要条件。以及提供有关校园欺凌和治理的在线课程等。4.2落实现有倡议性法律现有法律层面上的规定多为倡议性表述，而部门规章、地方性法律文件的制定体现了对法律上倡议性表述的进一步落实，其中一些具体化的做法是值得参考借鉴的。比如，落实校园暴力的事前预防机制。事前的预防和教育是降低校园暴力事件发生率的重要手段。关于未成年人保护工作，《未成年人保护法》规定应当设立内部机构或者是指派专门的人员，应当进行于承担具体工作的相关职能部门内，以求具体负责未成年人的保护工作、建立有效的协调和保护的机制。这提示我们，法律上可以明确要求在政府部门、专门社会组织、学校等层面上设立专门的处理学生欺凌事件的岗位和人员，并且建议学校建立学生欺凌防控工作制度，但目前未有进一步的针对校园暴力的具体规定，且在设置未成年人保护专门人员方面，未有关于不设置专门人员后果的规定。若要设置专门人员，专门人员的职责和监督范围、监督事项都应得到具体化的规定。“反校园欺凌立法关注事前预防问题应着力于四点，即法治教育、预警机制、优化教育环境和构建校园安全管理体制。”我们可以在校园暴力事前教育、反校园暴力的学校环境的养成等方面做出具体化的规定，如要求学校定期进行校园暴力知识宣传和教育，定期进行相关问卷调查，开展反校园暴力宣传讲座等，这些规定都应该具体落实到法律法规中，且不能只做倡议性表述，还要规定违反后果和监督机构。倡议性法律的落实，不仅体现在将已有的具体建议上升为法律，还体现在学校层面上法律的最终落实。对美国爱荷华州的校园安全法的研究和反思其中有一点值得我们参考，便是在学校层面上制定合适的学校反校园暴力制度，如“爱荷华州法典280.28要求学校采用反欺凌政策，定义欺凌行为，制定报告事件的流程，并描述欺凌者的后果和行动。”[17]结合我国国情，我们可以要求学校提出自身的反校园暴力方案，并在学生管理手册等方面进行落实，做出详细的规定并且明确违反后果。4.3校园暴力处理程序法定化应试图明确校园暴力事件的申诉、调查及调解程序，试图搭建校园暴力法律规制的监督机构。以专门的监督机构为纽带，可以串联起校园暴力的法定处理程序。《未成年人保护法》中新增规定，大意是将未成年人保护工作的具体承担部门落实在县级以上人民政府且具体落实在其民政部门上，这是由笼统到具体的一种进步，而且还提出了建立未成年人保护工作协调机制的建议。校园暴力相关问题理应成为协调机制的重要待解决问题。美国新泽西州在校园暴力监督机制下学校-学区督学-学区教育委员会-州教育部的完整体系，能给我们带来参考。在校园暴力事件处理程序中，有几个主要的行为要点，便是报告与发现、调查与监督、归责与追责、申诉与复议。在专门的校园暴力监督机构缺失的情况下，在监督、追责、申诉与复议等方面是缺乏有效保障的，尤其是针对轻微的校园暴力事件，由于其后果相对较为轻微，在刑事和民事领域内无法得到有力的支持，又缺乏专门解决校园暴力的机构可以为这类事件提供完善的服务，其处理往往不尽如人意。在报告与发现方面，应完善校内校园暴力事件的报告制度，要求学生、教师等对发现的校园暴力事件予以及时报告，成立专门接收报告的信箱或是设立专门处理相关事宜的校内岗位，确保能做到鼓励报告以及报告能得到及时的反馈。若设立专门的校内岗位，可以在发现校园暴力事件方面提供很好的帮助。应进一步具体化《未成年人保护法》中提到的学校对严重的学生欺凌事件的报告义务，该规定可以在校园暴力事件中同样适用。法律规定学校应向公安机关、教育行政部门予以报告，应落实具体的接受报告的部门，并规定报告回应的相关事宜，且明确违反报告义务的责任与后果。在调查与监督方面，法律规定应通知学生欺凌事件中受害者的监护人参与欺凌行为的认定和处理。应具体化监护人介入调查的节点和在调查中享有的相应权利。另外，在不进入刑事领域的轻微校园暴力事件的处理中，要求明确调查的具体步骤，要求提交调查报告，由接受报告的机关进行监督。在追责与归责方面，明确校园暴力事件中相应各方的责任范围，建立健全刑事、民事、行政责任相衔接的校园暴力追责机制。行为人和监护人、学校、行政机关、司法机关都应承担相应的刑事、民事或者行政法律责任。其中学校是作为管理者和监督者认责，行政机关和司法机关往往由于失责，如不作为等需要承担责任。当后者需担责时，在行政法律规制下，受害者可以通过相应的救济手段要求追究相关负责人的责任或者要求赔偿。在申诉与复议方面，可以尝试建立专门的校园暴力事件申诉与复议通道。5结论在校园暴力问题这一具体领域进行有效、完善法律规制是新时代依法治国背景下的重要问题。现今我国校园暴力事件频发、校园暴力问题依然存在，且对未成年人身体、心理的健康发展都有诸多不利影响。然而，校园暴力的法律规制未能很好地解决相关事件处理的实际需要。由于校园暴力事件往往跨越刑事、民事、行政等法律领域，涉及范围广泛，且轻微的校园暴力事件缺乏专门立法的规制，校园暴力问题的法律规制仍呈分散态势，未形成系统化。在研究校园暴力法律规制时，需先确定校园暴力概念的边界，本文通过分析校园暴力的物理暴力和软暴力的分类、通过分析校园暴力与校园欺凌的异同，在学界已有的探讨上进一步明确了校园暴力概念的边界，有助于对校园暴力事件的判断和认定。在研究校园暴力法律规制现状时，本文发现实践中校园暴力立法诸多，且在中央和地方上都有一定量的法律文件，但是仍未形成完整的体系，呈现出各行其道的特点。在立法中校园暴力概念的使用率较低。在现有法律规制格局下，本文认为校园暴力的法律规制有专门立法缺失、现有法律倡议性较强、追责体系和法定处理程序上的不足，并针对以上方面提出了解决建议。综合而言，校园暴力法律规制应更注重实质而非形式，在我国现行国情下，学界热议的制定专门的反校园暴力法的提案仍时机未到，但是我们可以通过增加反校园暴力的有效法条，以及增加校园暴力概念的使用率来增加校园暴力领域有专门性、针对性的立法