试论我国公务员的考核制度样本

试论国内公务员考核制度

内容摘要：本文就国内现阶段公务员考核制度中存在问题加以分析、从中得出考核中浮现不公平现象形成因素，以及杜绝公务员考核制度中不公平现象发生，应采用对策与办法。通过全文三大方面阐述，作者提出了自己观念，那就是——努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势必要举措。

核心词：国家公务员

考核

管理

制度

制度化

国家公务员是指国家公务人员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务人员[1]。自1987年10月党十三大报告明确宣布在国内建立和履行公务员制度至今已经历了二十各种年头。在这二十几年过程中，国内公务员制度不断得到完善。在这里我想就国内公务员考核制度谈一点自己观点。

公务员考核制度是指国家行政机关按照管理权限，依照关于法律、法规，按照一定原则和程序对国家公务员思想品德、工作成绩、工作能力及工作态度进行全面考察、评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调节职务、级别和工资等根据制度。公务员考核是公务员制度“中枢”。它是公务员录取、晋升、工资福利、奖惩等基本和根据，同步又可为人事决策科学化和改进人事制度提供指引。客观公正考核有助于增进公平，提高效率，保证廉洁。考核制是公务员制度重要构成某些，是人事行政重要一环，是发现、选拔先进行政管理人才重要途径。国内自1９９４年３月８日，颁布了《国家公务员考核暂行规定》，为公务员考核提供了重要法规根据，把公务员考核工作逐渐纳入规范化、科学化、法制化轨道。但同步咱们也应发现，当前在公务员考核中还存在某些不如人意地方。探讨如何改进考核制、调动公务员积极性，这对进一步完善公务员制度，有积极意义。

当前国内公务员考核中问题

国内公务员考核制度实话几年来获得了很大成绩，一方面通过全面考核，激发了公务员竞争意识和进取精神，使机关面貌浮现了可喜变化，公务员普遍增强了自身责任感，增进了行政机关勤政廉政建设；另一方面通过全面考核，详细理解了公务员政治思想体现、工作能力、业务水平和工作实绩，及时发现了大批先进人才，增进了后备干部队伍建设。

但咱们在看到成绩同步，也应发当前公务员考核中，依然存在不少问题，需要认真加以研究解决。

1、考核中流于形式和极端民主化现象同步并存，影响着公务员考核制度健康发展。

参加考核人员涉及考核者（单位领导，考核小构成员，上级主管领导同执法监督人员，舆论工作者）和被考核者。考核人员中有以为“考核年年搞，哪有精力搞”，考核是一项复杂艰巨任务，没有充分人力、物力和财力；有情面观念重，你好我好人们好，怕得罪人影响自己宝座；有不具备考核工作所需专业技术知识，素质低下，难以胜任此项工作，导致考核成果失真。而被考核者素质不高，敷衍了事，体现为写个人总结和述职报告时三言两语。某些单位和部门对考核工作结识不深，宣传不力，许多人缺少参加意识，把公务员考核等同于过去年终评先进，先进等次实行轮流坐庄，搞平衡，搞照顾或者搞论资排辈。浮现两种极端现象：一是某些单位领导虽然表面上履行了考核规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人好恶搞内定，成果使考核工作流于形式、走过场；二是某些单位领导碍于情面，怕得罪人，将先进等次拟定交由群众无记名投票表决，成果使某些政绩突出而平时不太注意人际关系人榜上无名，相反，某些政绩平平但“人缘好”人却评为先进。没有真正坚持领导与群众相结合。

2、考核成果等次偏少，并且不注重考核信息反馈，致使公务员考核勉励作用得不到应有发挥。《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》都规定：公务员年度考核成果分为先进、称职、不称职三个等次。按照公务员考核算施暂行办法，被拟定为先进等次人数普通掌握在本单位、本部门参加考核人数１０％左右，最多不能超过１５％。为了照顾到大小不同部门，普通单位作法是，按照各部门实际人数乘以１５％比例和四舍五入办法，将名额分派下去，成果产生了两个问题，一是不论部门工作优劣，一律按人数分派指标，有指标就可评优，挫伤了公务员积极性；二是四舍五入办法使人数少部门获得评优机会，反而比人数多部门多。称职级别较容易拟定，这其中既涉及相称一某些德才体现和工作实绩都比较好公务员，也涉及一某些德才体现和工作实绩比较差公务员。然而，她们都享有同样待遇，没有任何差别，难以起到奖优罚劣勉励作用[2]。

3、考核成果使用不当，对先进公务员奖励太轻，而对不称职公务员解决似乎又太重，影响考核公正性和合理性。

年度考核中被拟定为先进公务员和被拟定为称职公务员，在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面事实上没有多少区别，如依照《国家公务员考核暂行规定》：“国家公务员持续三年被拟定为先进等次或持续五年被拟定为称职以上等次，在本职务相应级别内晋升一级。”但如果某一公务员在五年考核中分别被拟定为先进、先进、称职、先进、先进，那么，按照此规定也只能晋升一级，与持续五年被拟定为称职没有什么差别，显然起不到勉励先进作用。同步，对年度考核中不称职公务员解决，在某种意义上甚至重于受行政处分公务员。由于依照规定：年度考核被拟定为不称职等次公务员要予以降职。而降职普通相应地还将减少档别和工资档次，若“持续两年考核被拟定为不称职等次，按规定将予以辞退。”相反，对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过、记大过、降级、罢免处分人员，在受处分期限内，只是不拟定考核等次，即在一定期期内（最多不超过两年）影响晋级增资而已。显然有点不公平。4、考核者自身偏差。浮现考核成果失真现象，究其因素重要有两个：一是所拟定考核原则科学性不够，不是因公务员岗位层次而异，而是习惯于用统一原则去考核不同类型。二是主考人心理因素浮现偏差：（1）趋中效应（或中心化倾向、“枣核”理论），即各有所长，又各有所短，最佳没有，最差也没有。在这种心理因素作用下，考核评价公务员往往习惯于把所有人都评估为中间级别，所形成评语也都几乎相似，浮现中间大平台倾向，无法拉开被考核者之间档次。考核成果除先进外，都是称职，没有不称职，“不称职”一档形同虚设。（2）定势误差，是指考核者依照过去经验或平时所形成思维定势，来分析看待干部。（3）首尾印象效应（或首因错误），是指主考人凭借自己对考核对象印象或近期印象作为评价重要根据，在考核中常体现为“以貌取人”，多以印象为评价根据，而不是依照考核对象一贯体现作全面分析。（4）月晕效应（或光环效应），是指在考察评价考核对象时，只注重其突出方面，而忽视其他方面。即“一俊遮百丑”或“一丑遮百俊”两个极端现象。（5）对比误差，考核者总喜欢拿自己性格、能力、作风等与被考核者相比，对与己相似者，评价过高；否则评价偏低。甚至“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行”。也有考核者往往不把被考核者与其岗位结合，而是浮现以“局长岗位考核处长”等现象。（5）逻辑误差，即考核者运用逻辑推理办法对某些有逻辑关系要素进行推理评估。5、注重定性考核而忽视定量考核。在人事考核中，重定性考核、轻定量考核现象依然存在。定性考核是国内长期人事考核算践中广为运用考核办法之一，简便易行，普遍受到各级领导和人事工作者注重。但是，这种考核办法重要依赖于考核人个人感觉、印象和经验，缺少客观考核原则，主观随意性大，难以从动态变化中理解公务员。6、公务员考核限制性因素。（1）国内关于公务员考核制度方面政策与法规太少，缺少应有配套政策和法规体系。（2）国内机关内部上下、平行缺少非正式组织沟通，机关官本位文化、官僚主义和文牍主义文化浓厚。（3）某些领导轻视公务员考核制度及其作用，不能解释清晰考核目和意义，评价办法可靠性。（4）不恰当考核办法减少了考核成果说服力，挫伤工作先进者积极性，掩盖差劣工作行为。

以上种种现象，不但会直接挫伤广大公务员积极性。并且由于考核不公平，会对公务员制度自身带来一定破坏作用。实行国家公务员制度，其作用在于：（１）造就一支高素质公务员队伍，保证公务员素质优良，适应管理越来越复杂社会事务需要；（２）增进政府依法管理，公务员依法行政；（３）增进政府管理科学化；（４）保证政府管理高效能[3]。如果考核不公平，考核成果不能反映公务员德能勤绩等方面实际状况，就起不到奖优罚劣作用；用这种考核成果作为公务员升降根据，则难以选出先进人才，其后果不见得比领导干部凭个人印象、好恶选人方式更好；以此作为公务员奖惩根据，还不能客观评价公务员行为，依此树立典型则不但无法起积极示范作用，甚至会起不好导向作用，引起其她人反感。当前不少单位存在一种不良现象，就是好不香，坏不臭，彼此浑浑噩噩，混一天算一天。这种社会风气浮现，与不公平考核不无关系。同步不公平考核既无法协助行政首长发现机关工作中存在缺陷和管理制度上漏洞，也不能协助公务员理解自己工作中缺陷和局限性，并及时改进和补救，更不能勉励公务员之间互相比较，公平竞争，提高工作效率。所有这些，都无益于公务员制度作用发挥。如果任其发展，不但公务员制自身权威性会受到损害，并且党和政府形象也会受到影响。

考核中浮现不公平现象因素

上述不公平现象产生重要因素有：

1、考核内容缺少针对性、可比性。国内对干部考核，经历了几种不同发展阶段。新民主主义时期，叫做“审查”，考核内容侧重考审干部对党和革命忠诚限度、工作能力和弱点，在审查中特别注意干部家庭背景、社会关系和过去历史上问题；建国后，普遍实行干部鉴定制度；十年动乱时期，干部考核工作遭到破坏，直到十一届三中全会后来，干部考核工作才逐渐恢复并得到新发展，１９７９年中组部下发《关于实行干部考核制度意见》，提出干部考核内容重要是德、能、勤、绩四个方面，要对干部进行定期全面考核。以往干部考核制度是为了适应革命战争和社会主义建设而逐渐发展起来，对纯洁和壮大干部队伍，保证革命战争胜利和推动社会主义建设起了重要作用。国内实行公务员制度后考核制度继承了过去干部考核制度许多长处，但也沿袭了某些不适应新时期公务员考核算际内容，如考核内容定性成分多，定量成分少，追求全面性，重点不突出等。这些内容作为对公务员规定，是对的和必要，但作为考核原则却显得过于笼统，在实际执行中较难把握，可比性差，两个状况相差不大人，很难分出优劣。

２、某些岗位忙闲不均。公务员职位分类法规定每一级别中职位虽然工作性质可以不同，但其责任大小、工作难易限度，所需资格条件要大体相似，所得报酬待遇也相似。但不少部门的确存在同一级别不同岗位之间工作量大小、工作难易限度差别较大状况，如都完毕了工作任务，其她体现也差不多，那么谁可在考核中评为先进呢？有时往往是工作量大、工作难度高岗位上同志没有评为先进，而工作量不够饱满岗位同志却被拟定为先进级别。

３、岗位职责不十分明确。岗位职责是衡量一种岗位上公务员工作好坏原则，是进行考核基本根据。国内履行岗位责任制已经诸近年了，在政府机关，每一种职位有一定职责应是十分明晰。但有些部门还存在职责不清状况，甚至个别单位至今也没有制定岗位责任制，这就增长了考核工作难度。事先未制定明确岗位职责，考核就没有了原则和根据，真正意义上考核也就无法进行。这是导致考核中浮现轮流坐庄现象重要因素。

４、个别领导干部不负责任，甚至带有私心杂念。在考核工作中，领导干部责任是十分明确。但有领导干部因不乐意得罪人而不敢坚持原则，不敢坚持原则；有甚至自己想获得先进等次，或但愿将与自己亲近人评为先进，因而不想按原则按原则办。这两种状况都是导致浮现考核不公平直接因素。特别是后者，其副作用比大锅饭更大。大锅饭是干好干坏都同样，而在主管领导存在私心杂念状况下进行考核，则效果正相反，很也许与领导亲近者，虽然干得普通也能评上，与领导疏远者，虽然干得再好也评不上，这种由于领导者自身作风不正，对有些下属抱有偏见，不能实事求是一碗水端平，而导致人为不公平，还会在群众中导致人际矛盾，甚至形成派性，亲近领导者与疏远领导者会形成对立，不但严重挫伤下属积极性，还会使群体凝聚力下降，排斥力上升。对群众而言，也许容易谅解领导者能力方面缺陷，却无法忍受领导者不公正，从而对领导行为合理性和权威性产生怀疑甚至抵触。

５、考核办法简朴化。国内国家公务员考核暂行规定对考核办法作了原则性规定，在实际操作中，某些地方和单位不注重考核办法选取和把握，轻视平时考核，只重年终考核，甚至只重年终评优；不看工作好坏，一律按部门按比例四舍五入分派先进名额；重定性考核，轻定量考核等，就是将考核办法简朴化突出体现，也直接导致了考核中不公平现象产生。

应采用对策与办法

１、澄清思想，提高结识，加强领导。

近年来，考核中存在问题，与考核者对考核工作不够注重、工作失误、领导不力有很大关系。因而要巩固已获得成果，深化考核，突破解决考核中难题就必要进一步提高结识，把考核工作提高到公务员制度核心地位，只有把对考核注重提高到推动和增进人事制度改革高度来结识，考核才干进一步深化和完善，为此一方面要加强考核者再教诲，把考核关于规定和办法作为考核者任职学习重要内容；并对被考核者进行思想政治教诲，让她们深刻结识到考核关系到每个人工作和前程，增强她们责任感和配合考核工作积极性，另一方面，把考核工作列入考核者岗位职责和工作目的范畴中，从机制和制度高度来加强她们对考核工作领导，并坚决有力地贯彻执行[4]。

2、要提高结识，加强公务员考核制度化建设。

各级政府及关于部门领导要充分结识到考核在公务员管理中重要意义，通过考核，对公务员劳动和贡献作出公平合理评价，做到功过、是非分明，既是识人、用人基本和根据，也能勉励先进，鞭策后进，增强公务员责任感。因此，必要高度注重公务员考核工作，加强考核制度化建设。要把考核与实行岗位目的责任制结合起来，在实行目的化管理过程中，依照公务员岗位目的完毕状况来拟定考核等次。

3、考核原则要适当，要尽量详细化、数量化。

在公务员考核中，确立科学考核原则至为核心。为此，建议一方面要进一步建立健全岗位责任制，使每个公务员均有明确职务、责任、权力和应有利益，做到四者有机统一，为公务员考核提供科学根据，以利于公务员考核制度建设。另一方面增强现行考核原则针对性，最佳是每一种岗位均有相相应考核原则，而非放之四海而皆准笼统几条；再次要数量化。可参照其她国家计分考核办法，将德、能、勤、绩四个方面分派适当分值。为体现重点考绩原则，宜将考绩分值比例恰当提高；为反映定性和定量相结合规定，德、能两个方面可实行按级别计分办法，若“能力”一项在总分中占２０分，可以定为若干级别，获得一等可得１８－２０分，二等可得１６－１８分，依此类推，固然每一级别还要有详细原则；而对勤、绩两个比较容易量化方面，则可以将各岗位公务员工作或服务态度、出勤率、工作质量、工作数量、工作效果和贡献等各方面明确分值。考核原则量化后来，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，就可以避免单凭主观意愿或随大流给被考核者评估级别了。

4、提高考核功用，充分发挥勉励竞争机制在考核中作用。

当前国内公务员考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩，这在一定限度上发挥了勉励竞争功用。但如果咱们只是出于勉励公务员积极性和提高行政管理效率需要，出于对公务员工作及其行为控制需要，把考核功用仅用于这些方面，为考核而考核，极易引起被考核者逆反心理，使考核流于形式。咱们懂得人是社会中人，她既追求经济价值又追求社会价值；既有低层次物质需求，又有高层次精神需要。因而，在考核中要充分注意到公务员作为人社会价值追求和高层次精神需求，要从公务员自身需要来制定考核政策与原则，把公务中潜能开发，绩效提高与个性发展引入考核目中来，即把考核成果公开用于满足公务员个人需要各个方面，最大限度地发挥勉励竞争机制在考核中功用。

5、实行末位裁减制度，扩大和疏通公务员队伍出口。当前，国内公务员考核制度中规定不称职比例太少，且在实际操作中很少得到有效运用。事实上，在公务员队伍里放些“真吃羊狼群”，扩大裁减比例，可真正激活机关生机与活力，裁减一某些不能满足于机关发展公务员出公务员队伍。针对末位裁减这一问题，许多单位进行了有益尝试与摸索。例如，江苏沭阳县决定每季度开展一次公务员评议活动，第一次被评为“最差工作人员”时，责令其写出检讨，工资降两级；持续两次，离岗培训，只拿生活费；持续三次，予以辞退②。这一裁减制度考核时间较短，被评为“最差工作人员”改正过错机会较多。再如，上海市高档人民法院院长滕一龙提出应实行末位裁减制考核办法，对超过三分之二人员不拥护科处级干部也采用裁减制。她以为，干部提高、考核、考核和退休等已经形成制度，但干部管理中能上不能下机制始终没有较好建立起来。实行末位裁减制能体现公平、公开，可以反映三个问题：个人工作能力、对自身规定、群众与否拥护③。笔者以为末位裁减制要竭力避免如下两个误区：一是把末位裁减制变为考核目。其实考核目是激活机关工作作风，使公务员积极性与创造性能得到充分发挥，进而提高机关工作效率。二是把末位裁减制沦为个人排斥异己工具。在现实考核中，考核是自上而下管理机制和政府行为，而非自下而上群众行为，不能把末位裁减制沦为个别人排斥异己工具。为了避免这两种误区浮现，就必要把末位裁减制和严格、科学考核联系起来，做到法制化和常规化。6、保证考核成果兑现。考核成果兑现与否，直接关系到下一轮考核工作开展。保证考核成果兑现，需从下述三个方面建立健全严密、科学各项规章制度：1、统一考核成果制度创新与建设。遵循政策制度统一平衡和国家公务员考核公开、公平、公正原则，对考核成果兑现与使用进行强制性统一规定，如第一次考核被拟定为不称职等次，予以黄牌警告，第