【宅基地使用权的流转探究10000字】

宅基地使用权的流转研究目录TOC\o"1-2"\h\u10061前言 1187571.宅基地使用权流转的含义及意义 2183261.1宅基地使用权流转的含义 26801.2宅基地使用权流转的意义 2182572.宅基地使用权流转的政策分析与立法分析 440702.1宅基地使用权流转的政策分析 4189222.2宅基地使用权流转的立法分析 467263.宅基地使用权流转的方式 6166193.1转让 633313.2抵押 648833.3出租 86494.宅基地使用权流转的立法不足及完善建议 9115564.1宅基地使用权流转的立法不足 921914.2宅基地使用权流转的完善建议 1020999结语 1327967参考文献 15前言从古至今，土地所有权在我们的生活中都扮演着一个不可或缺的身份，它不仅对农民财产方面的权益能否实现有着重大的影响，还深深牵制着国民经济的繁荣与发展。随着产业化时代的快速发展，加快了城镇化的进程，我国这个传统农业大国也开始迈入了一个崭新的时代。土地关系着农村地区的经济发展以及农民财产权益的进一步实现，维持农民的基本生活，同时也是农民财产和生产生活资料的社会保障。其维护着农村地区的社会和谐与健康发展，也为尽快实现乡村振兴与民族繁荣富强这一战略目标奠定了坚实的基础。社会的进步和经济的繁荣，推进了城乡一体化，农村宅基地的巨大的经济发展利益得以进一步显现。我国现行法律是基于将宅基地使用权流转后农民可能会出现无房可住的情况考虑，故而选择对其加以严格限制。然而在社会主义市场经济体制不断完善以及在“三权分置”改革不断进行创新的的背景下，严格限制其流转已不能顺应社会的发展，将宅基地进行出租、买卖的私下交易市场盛行，由于是私下进行交易，不受国家法律法规的保护，交易市场也不合法，容易引起纠纷和冲突，由宅基地私下流转而产生的隐形市场滋生出种种问题乱象。因此，如何让农民合法地享有自己的宅基地权益的需求也就越来越多。目前我国《民法典》作了一些相关的法律规定，然而“列举式”的立法方式并不能解决宅基地使用权在流转过程中出现的问题。故而本文从“三权分置”改革的政策以及相关立法的角度出发，针对其权能、流转范围以及与其他法律规范的衔接进行探讨与研究，并提出可行性建议。宅基地使用权流转的含义及意义1.1宅基地使用权流转的含义宅基地使用权是集体成员对依法占有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。其流转不局限于同一集体组织成员之间，也可以在不同集体组织、农户或者个人之间通过转让、抵押、出租等方式进行流转。集体组织或者农户可以通过将宅基地使用权出让而获得一定的经济利益，增加收入[1]。流转是指在一定条件下，为了满足双方的需要，将一个客体转移到另一个主体的过程。从广义上讲，宅基地使用权的流转有两种形式：一是农民向本集体组织提出申请、买卖房屋或继承房屋等方式取得宅基地使用权；二是政府依法征用宅基地，将其改为国有土地，给予农民相应的经济补偿。从狭义上讲，宅基地使用权的流转是指宅基地使用权人将农村宅基地买卖给其他主体，以获得金钱为目的，同时其他主体也获得宅基地使用权的过程。宅基地使用权流转主要有以下四个特点：第一，严格限制。虽然作为“用益物权”，但在实际操作中却不能充分发挥出其全部权能，这恰恰也体现出了我国对宅基地使用权的流转的审慎严谨及高度重视。第二，使用期限不明确。与其他权利相比，我国法律并没有限制宅基地使用权的使用期限，可以长期使用，在实际生活并没有确定使用期限。第三，限定转让对象。按照我国法律，宅基地使用权的流转在集体组织成员内部进行，遵循“一户一宅”原则，禁止其他社会主体取得宅基地。第四，转让方式多样。除去宅基地隐形交易市场的转让方式外，在宅基地制度改革试点地区，可以通过宅基地入股或者宅基地置换的方式达到流转的目的。1.2宅基地使用权流转的意义1.2.1有利于实现物权的平等保护根据物权平等保护原则，无论该物权归谁所有，都应该被平等对待，而不是区别对待。但事实上，城镇房屋和农村宅基地房屋上的权利却存在极大的差异。我国法律作了相关规定，允许城镇居民私人所有权的房屋进入不动产市场自由交易，但是，农村宅基地和房屋的流转受到严格限制，农民的房屋不能进入不动产市场进行自由交易，对其房屋仅有名义上的所有权。从公民权利平等和物权平等保护原则出发，要打破原有宅基地使用权不能流转入市的局面。1.2.2保障农民基本财产的权利宅基地是农民的命根子，限制其流转，内在价值就得不到体现。城镇居民可以根据自己的意愿将自己合法建造的房屋进行交易，城市的高房价导致二手房产市场火爆起来，倘若许可农村宅基地不受限制地走进市场，让农民的房屋财产获得市场价值，农民的财产价值得到进一步的体现，不仅优化了土地资源的配置，同时也在一定程度上缓解了高房价的生存压力，促进国民经济健康有序发展。1.2.3有利于保障宅基地的充分利用工业化的发展提高了城市的发展水平，越来越多的农民向城市迁徙，农村的宅基地被闲置的情况也越来越严重，而信息化的快速发展导致农村不像以往偏远闭塞，越来越多的人被美丽乡村所吸引，希望在农村这片广阔土地居住、生活和创业。因此，对农村宅基地的管理应作适当性的调整，消除限制因素的影响，不仅能最大程度地利用闲置宅基地，还有效避免资源的浪费，而且还可以通过合理开发利用来提高土地的附加值，扩大了农民合法权益的保障范围，促进农村经济可持续发展，共建城乡美好家园。2.宅基地使用权流转的政策分析与立法分析2.1宅基地使用权流转的政策分析原先的“两权分置”模式，保障了农户的住房权利，农民有了一个立足之地，能够进行稳定生产生活，从而为社会稳定发展做出了卓越贡献。三权中的“宅基地使用权”是指农户依法占有和使用宅基地的权利，但是是将“两权”中的身份属性与“宅基地使用权”分离开来，允许在村集体外部以转让、出租、抵押等方式将其进行自由流转，进一步发挥它的财产属性。宅基地“三权分置”的变革，以集体所有权为出发点，保障农民居住为目标，这其实是对“两权分置”的继承。当前，从农户个人角度来讲，农民的经济来源更为丰富，农民不用过于寄托土地，但却不利于宅基地获得更好的保障，农民对于发挥宅基地的财产价值的呼声正在升高；从管理层面来看，显现出私下交易、一户多宅、面积超标的局面，对宅基地的管理增加了难度；从社会经济结构方面来看，城乡差距扩大，农村年轻劳动力流失，农村土地经营方式的转变，对农村经济发展有着重要作用。同其他土地制度改革一样，宅基地“三权分置”改革必须是顺应时代生产力和经济发展水平要求的。这些新的问题对宅基地制度作出了新的挑战，于是我国对三权分置改革进行初步的探索，从“两权”到“三权”，是为了更好地保障农民居住和安全，有效地实现宅基地财产功能，完善管理制度，促进农村稳定有序并推动农村以及国家的经济发展。2.2宅基地使用权流转的立法分析关于宅基地使用权流转的法律规制集中在《民法典》第三百六十二条、第三百六十三条和第三百六十五条。下面针对其相关规定作简要分析。第一，第三百六十二条规定，宅基地使用权人合法拥有占有和使用集体所有的土地，并在其基础上建造房屋和附属设施的权利。这不仅让农民有房可住，同时也让他们的财产权益得到了保障。但从另一个方面看，该条将权利主体模糊地归纳为宅基地使用权人，并未作出明确界定，收益权并未得到论证。由于流转受限，宅基地仍存在许多隐性的流通问题，农民也没法通过使用宅基地来增加自身的财产收入。第二，第三百六十三条，将规制依据推向《土地管理法》等法律，这削弱了宅基地使用权的性质，不能体现其作为农民私权的性质。但也有学者认为，私法中纳入公法规范是合理的，这不仅保证了《民法典》内容的稳定性，也为其发展预留了足够的空间[2]。就权利主体来说，申请通过后，农民可以凭借其作为集体组织成员的身份获得宅基地，但其他村庄的村民或城市居民却无法通过转让来获得宅基地。但也有一些试点地区，打破了限制，浙江义乌市的村民通过转让，让其他村的村民获得了宅基地使用权。同时，该法条仍保留着《物权法》第一百五十三条中“适用国家有关规定”的内容，虽然我国针对宅基地的问题已经出台了一些政策，对管理宅基地起到了一定的促进作用，但是在现如今依法治国的大背景下，《民法典》第十条已经明确将国家政策排除于民法法源之外，所以宅基地问题不能依靠国家政策去解决。第三，第三百六十五条鼓励宅基地使用权进行登记备案，初次登记后的变更要及时登记。权利消灭了，要在相应的登记机构注销登记，这反映了登记对宅基地使用权的公示的重要作用。由于法律规定未明确“登记”到底发挥着怎样的作用，大家对此有不一样的看法。一些人认为宅基地使用权的最终获得还是得依靠审批获得，也有人认为可以通过登记这一手段，来明确归属主体，有利于维护交易市场的稳定，减少纠纷。第四，第三百九十九条第二款，除非法律另有规定，否则宅基地使用权不允许抵押。《土地管理法》对此没有例外规定。《民法典》第一千一百二十二条规定，“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。”宅基地使用权不能视为个人财产，因而不能将其以遗产来认定去继承。继承宅基地上的房屋，也并不意味继承或获得了宅基地使用权。总而言之，《民法典》中对于宅基地使用权的规定还处在框架之中，这也为我国的进一步改革留出足够的空间，希望有朝一日能将其中成功的试点经验上升到法律层面[3]。3.宅基地使用权流转的方式3.1转让转让主要是指使用权人利用宅基地使用权将其转让给他人，主要方式是买卖和赠与，以买卖为主。《民法典》中对宅基地使用权转让的态度含糊不清又矛盾。第三百六十五条规定表明宅基地使用权是有机会进行转让的；然而第三百九十九条却规定不允许宅基地使用权抵押，即无法转让和变现，即禁止宅基地使用权流转。农民要转让房屋或者流转涉及房屋转让的宅基地，出于对转让房屋后的农民不会流离失所，就要考虑他们的住房保障问题，因此在房屋转让上就要设置更加严格的限制相应的条件：第一，限制试点地区。试点探索不能停，但却不能全面放开实行。可以优先放开经济发达地区，例如珠三角地区、长三角地区和发达的县市地区，理由是试点地区的经济程度足够发达，政府财政能力足够强大，当地农民离开乡村到城市也有很多的发展机会，对于小部分需要救助的农民，只要政府的财力充足，完全可以给予相应的救助，保障他们的基本生活。这样即使有大批农民转让房屋，也不会造成太大的社会问题。第二，限制转让主体。“三权分置”改革的目的就是解决农村房屋闲置的情况，这就要求农村房屋转让人在出售该房屋后仍有其他的农村房屋或者拥有城镇房屋的所有权，必须确保在转让房屋后自身的住房保障。如果农民是“一户多宅”或者是在城镇已经拥有房屋，则不应该限制他们出售农村的房屋。倘若农民只有这一处房屋，则应限制其转让、抵押房屋。但在现在的改革实践中仍然存在一些不足，例如轻易允许在城市里有租房的农民出售在农村的房屋，有租房并不能作为住房保障的依据，该做法有待调整。第三，限制购买数量。受让主体不应该被限制，但可以限制购买数量。出于防止资本下乡和维持城市房价的考虑，不允许农民将房屋卖给城镇居民，但是出于乡村美好环境的向往，他们有购买农村房屋养老的需求，所以应该允许他们从农民手里购买闲置的房屋。至于防范大量资本入乡，严格控制购买房屋的数量即可，例如规定一人只能购买一处农村房屋，这样又可以防止出现炒房人借助囤积农村房屋抬高房价的局面[4]。3.2抵押法律规定，不允许将宅基地使用权认定为农民的抵押物。总结宅基地使用权的抵押的含义：在债务或者第三人不移转宅基地及其建造的房屋及附属设施的占有和使用的基础上，以该宅基地及其建造的房屋及附属设施作为债权的担保。债务人违反约定未按期清偿债务的，抵押权人可以取得宅基地及其所建房屋、附属设施的优先使用权。现行法律对抵押的禁止，直接影响了宅基地上房屋财产权的实现。排除宅基地使用权的担保功能，房屋财产权的价值无法体现，难以解决房屋与土地之间的关系，难以完成保障用益物权的政策目标。且如果禁止抵押，也将导致试点地区造成已经发放的农民住房财产后续处理工作的困难，试点规则不再实施，而恢复施行的法律禁止抵押，金融机构难以实现抵押权。抵押属于法律上的处分，自然能够成为担保物。各个试点地区都不同程度上放宽了抵押的限制，按照我国房地一体主义，房屋和宅基地一并抵押是受到许可的。为了农村社会的和谐与稳定，担心抵押权实现后农民无处可居，又对住房抵押设定一定的限制条件，如改变土地使用权类型、以另有稳定居所或者抵押后不再申请宅基地等。可以理解政府部门出台的试点规则的用意，但是这些成为抵押的限制条件有待探讨。第一，抵押权人的选择上。目前《民法典》并没有限制担保债权人的身份的规定，但从《暂行办法》和试点地区的规定来看，目前并不允许将农房作为抵押客体的民间借贷。将抵押权人仅仅限定在金融机构过于狭隘，关于抵押权人的身份相关法律并没有对其做出明确限制，因此限制主体身份是缺乏法律依据的。从平等原则看，与建设用地使用权均为他物权，法律并没有明确限制抵押权人的范围，允许城镇居民抵押住房财产权。这就意味着只要是借贷关系合法，不管是金融机构还是非金融机构，集体组织成员还是城镇居民都有成为抵押权人的权利。第二，土地使用权类型是否需要进行改变。现行法律不允许抵押，因而一些地区为了间接达到宅基地使用权的抵押的目的，便通过把宅基地转变为集体建设用地的方式去达到这一目的。比如，成都市的做法是，将房屋进行抵押，办理转让手续，支付相应的价款，将宅基地改为集体建设用地使用。如果农民以抵押宅基地使用权为融资目的，只有在无法偿还债务的情况下才会影响到农民宅基地使用权的使用。这同时也说明了宅基地使用权的主体发生改变并不会导致宅基地使用权性质也发生改变。第三，集体所有权人是否许可，是否要以农民还有另外一处房屋作为前提。用益物权具有对世性和排他性的属性，而宅基地使用权却未体现出来。或许是出于考虑农民的住房保障，所以不少试点地区在进行出让和抵押宅基地使用权时，要求农民必须另有住所。这体现了国家认为农民不能很好地维护自身的财产权益，怕农民有失地的风险，除此以外还反映出现行宅基地管理规则还不够完善，过于保守，把农民放在一个非理性人上去考虑，这阻碍了宅基地财产价值的发挥。3.3出租​我国法律对于宅基地是否能够租赁并没有明示。虽然我国曾在很长一段时间内针对宅基地改革制度变迁过程中禁止宅基地出租，但相关规定已经废除，如今没有国家层面的规定禁止宅基地和农村房屋的出租，我们应坚持“法无禁止即自由”的原则，这也就意味着农民可以将其出租，而且承租人不局限于一定的特定主体，不应该有身份上的限制。现在全国各地的农村地区出现宅基地出租的情况较为普遍，特别是发展前景较好的地区的农村，出现宅基地出租的情况尤为明显。在我国33个试点当中，部分试点已经从宅基地出租的条件和相应的程序入手作了规范。例如大理市农村宅基地改革试点便突破了既有法律规定的束缚，在一定程度上禁止宅基地使用权出租的规定得到了释放。其规定，经本集体经济组织书面同意后，宅基地使用权同地上建筑物一起出租是被允许的。这些试点实践为上位法修订提供了相应的实践依据。宅基地“三权分置”​的最直接体现就是宅基地的出租，发挥其权能，使得宅基地能进一步趋近国有土地的物权权能，发挥土地应有的处分与收益的属性，激发土地的价值潜能，提高经济效益，吸引更多的社会产业资本渗入农村，带动农村产业的进一步发展。农民将宅基地进行出租，以获得租金为对价，将其中的占有、使用等权能移交给承租人，并不需要完全退出宅基地使用权。这样便形成农民、农村集体、社会一起利用的模式，社会主体通过租赁方式所得的土地权利实质上就是给宅基地租赁权赋予了债权性质。由于宅基地租赁权具有独立性弱、权能性弱的特征，原则上不允许承租人将宅基地进行转租和再抵押，避免其产生复杂的社会关系而导致农村经济危机，因而在试点实践中理应将宅基地租赁权纳入《合同法》租赁规则的调整约束之中[5]。4.宅基地使用权流转的立法不足及完善建议4.1宅基地使用权流转的立法不足4.1.1宅基地使用权的权能不完整宅基地三权分置中的使用权，剥离了保障功能和身份属性的用益物权，其权能包括占有、使用、收益和处分[6]。目前，我国《民法典》和《土地管理法》并没有规定宅基地使用权的权能。我国《民法典》将宅基地使用权界定为用益物权，第三百二十三条规定，用益物权人依法对他人所有的不动产或者动产享有占有、使用和收益的权利，即用益物权的完整权利包括占有权、使用权和收益权，但第三百六十二条规定，宅基地使用权人有权依法占有和使用集体所有的土地，有权依法使用该土地建造房屋及其附属设施。由此可见，我国立法赋予农户对于宅基地的使用权仅享有占有和使用的权能，而同样是建设用地的城镇商品房土地使用权中的用益物权却具有收益的权能，农村宅基地收益和处分权能的缺失，不仅与客观实际不符，也违背了立法的公平价值[7]。从宅基地改革的实践来看，目前在宅基地使用权出租、转让和抵押等方面的探究获得了一定的成果，但这些做法尚未得到立法的认可和确定，法律并没有赋予其出租、转让和抵押的权能。由于流转对象的合法权益缺乏法制层面的保障，导致流转效率不高，影响了宅基地和住宅财产价值的实现。当然，这也源于长期以来城乡二元分割体系下宅基地制度的功能被局限于保障农户的居住和维护农村社会的稳定，同时受原有宅基地制度的制约和物权法律制度“房地一体主义”处分原则的影响，农村宅基地使用权及地上不动产的财产价值难以实现。随着农村社会经济水平的提高，传统“两权分离”的宅基地制度与农户的住宅所有权实现产生了冲突，这也是推动宅基地使用权进一步分离和宅基地使用权流转的现实原因[8]。4.1.2宅基地使用权的流转范围狭窄原先的“两权分置”政策是出于保障农民的基本居住权益和维护社会稳定的目的而禁止宅基地使用权的流转。城市化进程的加快，大批农民涌入城市打工和落户，宅基地和住宅被闲置，而需要宅基地从事生产生活的农户很难利用这些资源。在资源有限的情形下，如何进行合理配置有待探究。然而，如今的土地法律制度淡化了宅基地及住宅的财产价值，导致流转不畅，制约了农村社会的发展。从目前的法规政策来看，宅基地使用权的流转范围仅限于集体经济组织成员内部。其中，2007年国务院办公厅发布的相关通知强调“农村住宅用地只能分配给本村村民”，从2015年后的宅基地改革试点也只是“允许进城落户农民在本集体经济组织内部转让宅基地”。从近年来的改革实践看，湖南省浏阳市允许农户将符合申请条件的宅基地进行转让，但范围仅限于市内的街道辖区和规划建设外的宅基地；浙江省德清县等地许可农户将有年限的宅基地和房屋使用权流转，其主要在优美的生态环境的地区进行转让[9]。不难发现，宅基地试点改革突破了现行的宅基地法律制度，而这些成功的改革经验也说明了现行的宅基地制度已不适应农村生产力发展的需求甚至制约了农村生产力的发展。4.1.3宅基地立法与其他法律规范的衔接不足宅基地三权分置政策是把提高土地资源利用效率、增加农民收入为目标，这也决定了宅基地改革是一项系统性工作。系统性的宅基地改革也需要法律制度的体系化，因此，宅基地三权分置不是简单的权利拆分，也不是粗略地对宅基地使用权扩权赋能[10]。就目前涉及宅基地制度的法律而言，我国《民法典》对宅基地使用权的内容、法律适用、变更注销登记、丧失宅基地使用权后的再分配作了粗略规定。第三百六十三条指出，将宅基地使用权法律适用指向土地管理法律和国家有关制度，而《土地管理法》也是简单地规定了宅基地的所有权制度和宅基地退出后不予审理等内容。由此可见，关于流转的法律法规之间衔接不足，且存在立法漏洞。同时，宅基地改革实践也包括物权、合同、继承等民事法律行为，即宅基地改革涉及我国《民法典》物权编、合同编、继承编和侵权责任编的具体制度，而目前的《民法典》合同编、继承编并未确立与宅基地流转相对应的制度设计。宅基地三权分置改革需要宅基地立法与其他法律规范之间的协调和配合，而目前这些涉及宅基地制度的法律之间的衔接不足、协调性有待提升。4.2宅基地使用权流转的完善建议4.2.1充实宅基地使用权权能充实宅基地使用权权能，可以从以下几个方面着手：第一，明确收益和处分权能。盘活闲置宅基地使用，其重点是扩大和完善宅基地使用权的权能，实现其经济价值，增加农户的收入[11]。宅基地三权分置政策中的使用权权能包括占有、使用、收益和处分。目前，我国《民法典》第三百六十二条规定了宅基地使用权人的占有和使用两项权能，而《土地管理法》第二条明确了“土地使用权可以依法转让”，但未涉及到宅基地使用权的收益和处分规则，因而有必要确定这两项基本权能，促进宅基地使用权的市场正常流转。第二，明确流转方式。根据《土地管理法》第六十二条，宅基地使用权的流转方式有转让、出租和赠与三种，而三权分置改革试点中的流转方式包括转让、互换、出租、赠与、抵押和入股六种。鉴于我国《民法典》第三百三十九条和第三百四十二条已经认可土地承包经营权人采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权，而宅基地三权分置又是沿袭了农村土地承包经营权三权分置的经验，同时宅基地三权分置政策与实践形成了转让、互换、出租、赠与、抵押和入股等宅基地的流转方式，因而，立法确认这些宅基地流转方式具有必要性和现实性。第三，建立合法的宅基地租赁权和集体经营性建设用地使用权制度。由于宅基地使用权不能直接转移，在宅基地流转过程中对受让人的保障不足，有必要建立合法的宅基地租赁权制度。当农户的房屋所有权因各种处置情况发生转移时,受让人对其宅基地和房屋享有合法的租赁权,受让人通过支付租金克服宅基地使用权不能对外转移的障碍[12]。当然，法定租赁权主要适用于生活居住的范围，对于商业经营等活动范围，有必要设立与建设用地使用权类似的集体经营性建设用地使用权[13]。4.2.2扩大宅基地使用权的流转范围从宅基地改革政策来看，国务院的相关规定不允许城镇居民购买宅基地，中央相关文件也指出“宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地”。因此，宅基地使用权的流转被限定在农村集体内部进行，符合宅基地申请条件的村民才能成为受让人。受农村经济发展水平的制约，部分农户并不愿意购买宅基地或者购买宅基地的需求不高，在这种情况下，盘活闲置宅基地和住宅的目标也显得有些不切实际。从宅基地改革实践来看，部分地区尝试放开宅基地流转范围的限制，其中四川省泸县采取“共建共享”模式，即农户与投资者合作开发民宿、商业、旅游、健康养老等产业，允许社会主体在一定期限内取得集体经营性建设用地使用权。由此可见，改革中宅基地的流转主要是附期限地在一定地域范围内向特定的对象流转，这也是宅基地政策对于地上住宅财产权和宅基地居住保障功能的平衡。在宅基地立法中，将宅基地的流转对象限定在本集体经济组织成员范围已不再合理，逐步扩大宅基地转让范围，允许宅基地连同农民住房所有权在一定区域内集体成员之间转让，是宅基地制度改革的必然选择。因此，有必要通过立法从流转对象、流转期限等角度对宅基地使用权的流转范围予以放宽。4.2.3加强宅基地立法与其他法律法规的衔接宅基地三权分置改革的目标在于提高农村土地资源利用效率、增加农民收入，要求宅基地制度改革要处理好宅基地“三