国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示

国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示

宏观审慎监管、最后贷款人和存款保险是维持国家金融稳定的三大机制。宏观审慎监管制度是在危机发生前对金融系统的运行实施监督，形成风险隔离的安全;最后贷款人制度是银行业金融机构在出现风险时，中央银行通过再贷款的方式为目标银行注入流动性，帮助该银行渡过难关;存款保险制度是在危机发生后，对投保存款保险的问题银行进行破产清算，即在保证安全的前提下，通过市场化方式完成对问题银行的经济援助、破产退出、收购兼并等处置工作。从我国的实际情况来看，宏观审慎监管制度和最后贷款人制度已经发展成熟，而存款保险制度在我国尚属新鲜事物，经长期研究后，已经确定设立存款保险制度的基本路径。20XX年3月，国务院正式颁布了《存款保险条例》，对存款保险制度的运行有了较为详细的规定。现在需要关注的是如何有效发挥存款保险制的预期作用，其中一个值得关注的功能就是存款保险制度的风险处置功能。虽然《存款保险条例》针对风险处置做出了相关规定，并确定了存款保险机构的风险处置地位，但由于存款保险机构初设，对具体的风险处置细节还缺少相关经验，因此，存款保险制度对问题银行的处置机制仍需大量的探索和借鉴。西方金融发达国家的存款保险制度已经发展成熟，积累了大量的宝贵经验，本论文通过比较不同国家存款保险制度风险处置模式的特点，并着重分析美国联邦存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation，FDIC)的救助和处置机制，为我国存款保险制度的风险处置提供借鉴。

一、美国存款保险制度的风险处置模式

美国的存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation，FDIC)设立于1934年，主要的工作任务包括三点：一是为存款提供保险;二是检查和监管金融机构，维护金融机构的安全和稳定，并保护消费者权益;三是接管破产的银行业金融机构。本研究主要关注FDIC的风险处置，即对问题银行的接管。《美国银行法》规定：FDIC没有关闭任何一家银行的权利，需要在货币监理局或者州政府的银行监管机构宣布银行破产后，FDIC才能接入风险处置，采取补救措施。FDIC是代表债权人充当问题银行的资产托管人，其主要工作是保护储户利益，其他债权人不能获得优先受偿权。接管问题银行是FDIC发挥风险处置作用，维护金融体系问题的关键环节。FDIC的风险处置模式主要包括以下五种：

(一)直接偿付模式

所谓直接偿付是指FDIC直接向保险银行的储户支付存款，具体规定是在FDIC清算破产银行时，在法律规定的存款赔付上限内，储户可以获得全额赔偿，而超出上限的部分，需经破产清算后，再按比例偿付存款损失。采用直接偿付模式一般是问题银行的规模较小或者难以找到一个问题银行的接收者，或者说对问题银行进行清算、关闭、撤销等方式已经是风险处置的最低成本，在这些情况下，FDIC有能力或者不得不采取存款直接偿付模式处置问题银行的存款债务。直接偿付意味着问题银行要彻底退出市场，FDIC将接管问题银行全部的资产和负债，并负责具体的清算工作。

(二)存款转移模式

存款保险转移又称修正赔偿法，是指由其他银行通过竞标的方式获得受保护存款，并代替FDIC偿付问题银行存款中受到保险保护的最高限额部分，超出最高限额的存款由FDIC对问题银行的资产进行估值，以估值结果为参照案例比例偿付，如果估算与实际出现偏差，则以实际清算价值为准。选择该模式偿付存款，一方面可以降低FDIC处置问题资产的成本;另一方面，接受转移存款的银行也可以通过该渠道获得更多的客户。存款转移模式是直接偿付的特殊形式，该方式在FDIC的风险处置过程中并不常用，但当商业银行出现问题并且在现有的制度下很难找到有效的解决方案时，存款转移是一个可供选择的直接偿付方案。

(三)收购承接模式

收购是指通过竞标的方式找到一家健康的银行，使该银行在FDIC的协助下收购问题银行全部或部分核心资产。承接是指健康银行在收购问题银行后要承担问题银行的全部或者部分负债。未能被收购或承接的资产或负债，有FDIC负责清算和偿付。收购承接模式是FDIC处置问题银行最常用的方式，一般情况下选择该模式是因为被处置的问题银行规模较大，通过收购承接来处理风险，可以不用终止问题银行业务，在维持银行体系稳定运行的情况下，提高了对问题银行的处置效率。收购承接模式的主要优点有三方面：一是通过平稳的方式保护了储户的利益，避免储户得到存款赔偿后再去寻找新的银行;二是节约了FDIC的尽职调查时间，缩短了问题银行的风险处置周期;三是收购承接的处置成本比直接偿付要低，可以有效提高问题银行的处置效率。不足之处在于，资产方面，收购或者承接的银行要接受问题银行大量的不良资产，导致其自身的绩效水平下降;负债方面，收购或承接的银行可能会因为没有部份没有保险的存款而蒙受损失。此外，寻找接管人的过程中，FDIC将要为问题银行的持续经营提供支持，这将加大FDIC的现金开支。

(四)过渡银行模式

不具备问题银行处置的经验，而金融发达国家存款保险机构处置风险方式各有所长，从处置效果和经验来看，FDIC成立最早处置的问题银行最多，因此最有借鉴意义;从金融体系机构来看，日本与我国最相似，都是银行导向性市场结构;从法律法规来看，英国处置问题银行的法律结构与我国相同，英国适用于《20XX银行法》与《公司和个人破产法》;我国适用于《商业银行法》与《破产法》。总体来看，国外成熟的经验对我国都具备借鉴意义，我国在进行存款保险制度及问题银行处置的顶层设计时，不应全盘照搬某个国家的特定模式，而是应该充分考虑我国实际情况，综合借鉴其他国家的操作模式，建立符合我国实际情况的存款保险风险处置机制。

本研究认为：要以存款保险制度为核心建立问题银行的市场化退出体系，应该在正确认识我国问题银行市场退出所存在的各种问题的基础上，设置合理的问题银行退出机制。存款保险机构处置问题银行风险，并引导其退出市场途径主要包括两条：

一是直接理赔或者通过多种渠道寻找问题银行的接管人，如遇到重大的系统性风险危机则需要通过行政指令组建特别危机管理机构，配合存款保险机构处置问题银行，缓冲存款保险机构的压力，避免商业银行倒闭给经济社会带来过大的市场冲击。二是对没有接管人的问题银行或者是接管后剩下的银行资产(剩余资产)进行破产清算。

通过这两条路径总结构建存款保险制度下问题银行市场退出机制的政策措施：一是努力通过平稳的方式(如重组、接管等)将问题银行退出市场，尤其是针对大而不倒的机构，并确保通过该模式处置问题银行风险的成本要低于直接偿付模式，提高风险处置效率;二是通过委托-代理方式由过渡机构或者特别危机管理机构(这两类机构可以由具备成熟风险处置经验的金融资产管理公司或其他商业银行来承担)寻找接管人，控制存款保险制度的固有风险，降低问题银行退出市场的成本的同时，克服过