多视角研究与探索村镇银行发展和改革

摘要：村镇银行历经十余年的发展，规模和数量在中国银行业的比重均不断提升，但自身发展已陷入瓶颈，村镇银行自身治理能力、管理体系、经营模式与宏观环境、经济形势和金融需求不同步、不匹配的问题突出，风险案件频发，成为当下防范化解金融风险的重要领域，也是百年未有之大变局下探寻村镇银行可持续发展的重要课题。本文回顾村镇银行发展历程，分析现状和问题，多视角研究村镇银行当下困局，提出村镇银行改革发展方向和建议。关键词：村镇银行；发展；改革；举措引言2018年我国推动了农村中小银行改革化险，守住了风险底线，但村镇银行尚存在诸多问题需要解决，尤其是百年未有之大变局及疫情持续演化下，村镇银行发展矛盾更为凸显。2022年河南村镇银行风险事件及行政机构的介入，让村镇银行深层次发展问题暴露在公众视野，推动提升监管新高度。广大村镇银行面临大考，探寻新格局下的改进和突破的新方向是当下亟待解决的问题。一、村镇银行发展历程（一）村镇银行设立背景为推动金融体系改革，适应加入世贸组织及股份制、市场化改革的需要，2001年中国银行业一度撤并在县域、乡镇的机构与网点，村镇一级金融输出锐减。随着县域经济和农村城镇化协调发展，农业农村经济快速增长，金融供需矛盾加剧。为解决县域及农村地区金融服务的迫切需求，2006年中央一号文《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，广大县域及农村地区迫切需要符合自身特点的多层次、广覆盖、可持续的基础性金融服务。为此，原中国银监会实施“新政”，推出村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三种农村新型银行业金融机构模式，其中，村镇银行成为操作有效、容易落地、覆盖有力的新型金融机构代表。（二）村镇银行发展阶段自2006年启动村镇银行培育试点到准入、财政费用支持等配套政策出台，村镇银行机构数量和业务规模快速增长，强化了农村基础性金融服务，但“先天不足”和“后天失养”管理模式，使得其风险积聚，经营逐步陷入困境。村镇银行整体发展可以概括为四个阶段：1.局部试点阶段（2006年—2007年）此阶段构建了村镇银行组建的基本政策框架。主要内容包括两个方面：（1）2006年发布了开展村镇银行试点的政策，鼓励银行业金融机构设立村镇银行；（2）2007年规范村镇银行发起设立法律法规，出台了发起人、设立方式、公司治理等组建审批指引。2.快速布局阶段（2008年—2010年）此阶段完善了村镇银行发展的配套政策和准入标准，村镇银行成立数量达到峰值。主要内容包括两个方面：（1）放宽设立门槛，城乡农商行加入批量组建，允许资产管理公司进入、小贷公司改建成为村镇银行；（2）财政对基础金融机构设立、县域金融机构贷款增量定向费用和奖励资金扶持。3.管理发展阶段（2011年—2017年）此阶段实现了村镇银行全面布局和发展，管理水平明显提升。主要内容包括三个方面：（1）支持民营资本设立与增资，多元资本进入村镇银行，股权结构得到优化；（2）村镇银行监管评级和风险等级形成；（3）村镇银行规模快速增长，资产规模突破万亿。4.整合化险阶段（2018年至今）此阶段开展了村镇银行专项治理，整治、救助和化解高风险村镇银行。主要内容包括三个方面：（1）高风险评级的村镇银行数量持续增长，资产质量大幅恶化；（2）监管和发起行介入，主动救助和化解风险；（3）地方政府、地方企业介入，出台政府专项债实施合并重组。二、村镇银行发展状况从机构数量来看，据银行业金融机构法人名单整理，2021年12月31日全国已开业法人村镇银行1651家，实现了全国31个省份的全覆盖，其中，东部648家，占比3925%，中部618家，占3743%，西部385家，占2332%。从经营发展来看，中国经济换挡调速，经济增长动力发生转折性变化，新业态、新动能、新需求给县域及农村地区持续生產、经营带来较大冲击。随着经济运行环境持续低迷、疫情冲击延续，信用违约概率及波及面扩大，村镇银行资产质量恶化，经营难度加大，尤其是区域经济发展落后和农村金融市场极其脆弱的中西部地区，村镇银行经营风险更为突出。据《2021年度村镇银行调研报告》和《中国金融稳定报告2018-2021》数据分析，村镇银行依旧发挥着农村经济建设生力军的使命，资产规模快速增长，高于行业平均增速，但平均利润、资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率等指标大幅恶化，从2019年拨备覆盖率跌破监管红线到2020年不良贷款率逼近监管红线，村镇银行可持续经营能力逐步弱化，风险抵御能力不足。虽然2018年地方政府、监管机构和发起行积极介入整合化解村镇银行风险，但风险处置力度和效率仍有提升空间，高风险评级村镇银行从2018年109家上升至2021年122家。三、多视角问题研究随着社会经济发展、技术变革和行业变迁，兼具政策性和商业性的村镇银行发展难言起色，村镇银行经营模式与市场发展节奏和政策导向不同步、不协调、不一致等问题突出，这既是定位及行业发展特性驱动所致，又有不同时期政策溢出及衍生合力的原因。下面分别从发起行与村镇银行、财政和监管政策、技术变革与行业变迁等角度分析当下村镇银行的问题。（一）定位不准，定力不够1.定位很大程度取决于发起行基因银行作为高杠杆经营的行业，骨子里是规模效应和大数法则的经营模式，其发起之初的村镇银行业务往往是“垒大户”“叠规模”等方式，快速地立稳脚跟，向发起行及股东交出答卷，而“三农”和小微业务上量慢、成本高、效益低、风险大，短期内难以实现较好的回报。另外，大多数发起行缺乏涉农、小微信贷业务经验及技术积累，而多数村镇银行的经营活动由发起行为主导，其业务流程往往会移植或照搬发起行的模式，导致经营体系和服务模式严重不匹配，村镇银行经营逐渐偏离“主航道”。2.短期经营目标引发定位偏航银行经营围绕“存款”“贷款”和“盈利”设置考核指标，虽然村镇银行设立和监管要求明确市场定位和培育目标，并对基础指标进一步细化和差异化，但村镇银行圈定的服务对象、经营区域和业务种类受限，规模扩张空间有限，且各大银行下沉金融服务重心，进一步挤压了村镇银行的生存空间。基于“求生存、保规模”的传统经营考核模式和数字普惠金融新生态模式的形成，迫使村镇银行不得不借助花式诱存、借道放贷等方式夹缝生存，村镇银行经营重心发生偏离，为经营风险埋下隐患。3.发起行持续输出和投入不足大多数村镇银行主发起行呈现“资本小”“经验少”“实力弱”等特征，且村镇银行发起人选择、设立位置、规模和数量具有政策性指导，造成发起行准备不足、疲于应对，导致村镇银行未能在开业之初形成符合地方经济特点的商业模式、搭建起相对应的风险管理体系、构建好匹配服务区域客户的运行体系、储备好人才队伍和人才梯队建设，持续输出系统支持和产品服务创新，以致于政策扶持期过后，村镇银行竞争力持续下降。（二）政策偏硬，施策偏短1.分类监管划分不清晰、不合理村镇银行纳入商业银行实施监管，该有的都有，不该有的也有。村镇银行定位为服务支农支小的商业银行，支农支小贷款投放余额长期保持在90%以上，但仍要比同地方性法人银行，落实普惠贷款利率指标目标、加大长期贷款投放、提高续贷比例等“两增两控”要求，高基数和贷款投放指导下，进一步加剧经营压力。同时，利率市场化下的存款利率上限指导，同业负债比例等指标都对村镇银行负债经营造成负面影响，加上村镇银行主体难以符合行政许可审批事项基本条件，导致其无法与其他银行主体一样获取更多的融资渠道、更低的融资成本，负债质量承压。2.扶持政策时效短、落地难村镇银行定位、服务客群、产品特征、所处位置和经营范围等决定着其不能按照普通商业银行来施策，且风险、投入和回报在不同区域的村镇银行差异明显，在政策落地上应给予更大的容忍、更宽的弹性和更长的扶持。实际上，村镇银行扶持政策偏松偏短，个别政策落地不及时、不到位较为常见，如定向费用补贴上，仅针对新设立3-5年的村镇银行补贴贷款投放，但服务同样客户、同样地区且承担同样风险的早期设立村镇银行却无法享受，以致于扩表硬性要求下，村镇银行风险补偿不足，资本实力难以满足持续发展要求。另外，大多数村镇银行设立在偏远、贫困地区，地方财政收入不足，存在个别难以落实财税、涉农贷款等地方分摊补贴要求。据《中国银行家》杂志2016年第八期调查披露，2011-2014年期间，某村镇银行应兑未兑地方性涉农贷款奖励为2340万元，占应兑地方性奖励7911%。（三）借道技术革新，竞争格局变迁云计算、区块链和人工智能等技术催生新的交互渠道、服务模式和决策模型，弱化了村镇银行原本网点物理服务优势，且随着数字乡村推进，赋予了国有及股份制大行业务服务扩张的基础，农村金融服务“最后一公里”将不再局限于村镇银行职责或定位。具体来看，近三年的疫情成为技术发展的催化剂，使得新技术的颠覆性更容易被市场接受，且新技术吸收和发展不断加快，迫使各行各业主动调整自身商业模式，银行作为经济发展枢纽，在技术革新方面紧随其后。当下国有及主要股份制银行完成线上化交互、数字化运营和自动化决策等经营转型，突破业务服务空间，在发现客户、熟悉客户、洞察需求和直达服务上几乎实现实时和无边界，并结合高级数据分析手段和高效敏捷运营方式实现获客，以资金成本优势实现降维打击，不断抢占村镇银行已有市场份额和优质客户的同时，加大科技金融投入，向开放银行或更高泛生态银行转型，又进一步拉大彼此之间的竞争差距，村镇银行发展难以为继。四、发展和改革建议银保监会于2017年和2019年分别发布了《村镇银行监管指引》和《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》，明确建立与村镇银行相适应的经营机制和服务体系，要求主要股东做出承诺支持村镇银行发展“支农支小”，专注信贷主业。一是坚持支农支小服务定位不能改变。作为细分领域经营的村镇银行，已经积累了丰富的客户资源，熟知地方经济主体规律和特性，了解当地政府、村集体和村民所需，只有夯实基础，集中力量解决当地客群难点和痛点，增强客户黏性，方能筑高筑牢自身发展护城河。从当前宏观层面分析，无论是固定拓展脱贫攻坚成果，还是乡村振兴重点项目推进，都为村镇银行发展创造良好的经营和政策环境，村镇银行不仅可以在发展中化解前期积累的风险隐患，还可以抓住财税、优惠资金、定向补贴等阶段性政策红利稳步扩表，实现规模效益再上一个台阶。二是“并、转、纳”存量村镇银行，构建集团式经营竞争力。过往数据表明，成功的、具有特色的村镇银行离不开发起行两大关键要素——经验传承和资源输出，如，泰隆村银复制泰隆银行自成一套服务小微的经营体系、浦发村银的股东资源整合扩规模的经营模式，都为村镇银行发展提供了借鉴。对于前期村镇银行盲目扩张留下来的历史遗留问题，应抓住本轮村镇银行改革重组的政策契机，将符合发起行战略发展的村镇银行统一并入集团管理，对不符合发起行战略发展的村镇银行应及时转让股权，由专业经营村镇银行的机构实行统一管理，或村镇银行所属地区有分支机构的银行，可撤销法人机构并纳入其中作为分支机构进行管理，突破经营约束。三是提供长效的财税优惠政策，保证政策落地。村镇银行资金来源少、负债成本高、资产风险大且资产利率指导性强，加上业务资格受限等诸多因素，财税优惠政策既不能少，也不能按扶持时间简单地一刀切。应回归服务支农支小和信贷投放本质，按照“谁交办、谁补偿”的原则，对持续深耕、减费让利和规模稳定增长给予运营资金和风险补偿金的支持，对达到一定规模效应且经营指标持续良好的村镇银行，可适当降低优惠比例。同时，政府主管部门要实行年度村镇银行优惠政策落地督导和审计监督，为村镇银行可持续发展提供保障。五、结束语综上所述，村镇银行是我国机构数量最多、遍布最广的金融主体，村镇银行十余年的发展为村镇一级金融服务