浅谈某某市社会保障体系建立中的一些经验

浅谈**市社会保障体系建立中的一些经验据媒体报道，浙江省杭州、**、德清等20多个市县正在开展新型农村社会养老保险试点，把养老保障进一步延伸到农村，率先建立起覆盖城乡的新农保制度。

据浙江省劳动和社会保障厅近日发布的统计数据显示，截至2008年底，全省已有杭州市本级及所辖县市，宁波的北仑、镇海、余姚、慈溪、奉化，德清、**等27个市、县（市）出台新农保制度并组织实施，参保人数达64．17万人

2007年下半年以来，杭州、嘉兴、宁波、绍兴等地从实际出发，在努力做好城镇社会保险工作的同时，注重探索、大胆实践，进一步把工作延伸到农村，相继出台新农保实施办法，并积极开展试点。

浙江省劳动和社会保障厅农保处介绍说，新农保试点的市县着眼于妥善解决已经处于老龄化阶段农村老人的“老有所养”问题，将60周岁以上的人群和城镇困难低收入大龄居民纳入参保范围。有条件的市县还实行对农村无保障的70周岁以上高龄老人给予养老补贴。

新农保试点坚持低水平起步，适度确定筹资标准和享受待遇，以确保农民缴得起，政府能承受。多数市、县按当地上年度或上上年度农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入或两者之和平均数为缴费基数。目前，试点地区设计的人均月领养老金标准一般在250元左右，并相应建立调整增长机制。

浙江省劳动和社会保障厅表示，新农保试点还考虑到了城乡制度能转移、可衔接，试点市县制定的政策基本上打通了城乡养老保险制度转换衔接通道，方便与城乡社会养老保险制度以及被征地农民基本生活保障制度之间的转换衔接。这一系列政策的出台和路子的探索，对解决城乡居民的养老问题起到了一定的作用。**市在全国率先实施城乡一体化行动纲要，统筹城乡，关注民生，协调发展。

城乡一体化行动实施7年来，全市共投入新农村规划建设资金4439亿元，共有142个村启动旧村改造，开展环境整治538个村，实施村内道路硬化89153公里，解决了2613万人的饮用水问题，新增绿化42065万平方米，安装路灯28880盏；建成农村室外标准篮球场970多个，健身路径200多条，组建宣传文体队伍1500余支。创建省级全面小康建设示范村17个，市级全面小康建设示范村40个。

农村公共基础设施日渐完备，人居环境极大改善，乡风文明建设不断深化，农村面貌焕然一新，新农村建设全面推进。2001—2002年，**市制定下发了《旧村改造暂行办法》、《关于加快城乡一体化提高农村规划建设水平的若干政策意见》，在全市农村大力开展以“道路硬化、卫生洁化、路灯亮化、家庭美化、环境优化”为主要内容的“小五化”建设，市政府每年下拨1亿元资金用于新农村建设。2003年，率先制订并实施全国第一个城乡一体化行动纲要，在全省率先编制完成城乡一体化社区布局规划，推动农村向社区、农民向市民、农业向企业的转变，努力促进城乡融合、共享现代文明。2005年，**市启动“四级联动、全民参与、网络化收集、无害化处理”的城乡垃圾一体化集中收集处理工程，组建了村、镇、市三级环卫队伍，在每个村配备卫生保洁员，完善垃圾房、垃圾中转站等环卫设施，实现农村生活垃圾由“村收集、镇中转、市处理”。实施农村生活污水治理工作，对地下管道实行集中厌氧处理；通过清淤、疏堵、引水，使达到比较富裕的水平是建立社会养老保险的必要条件，我们只能根据各地经济的发展水平，适时建立农村社会养老保险，而不能不顾经济发展水平强行推行。

农村社会养老保险体系与其他保障制度的协调发展原则。建立多层次的农村养老保障体系。自我保障层次：家庭保障，体现为成年子女对老年人“反哺”；个人储蓄，以青壮年时的个人储蓄养老；土地保障还可以发挥其有益补充作用。政府负责层次：财政与政策支持；集体保障层次，传统的或新型的经济组织给予补助。逐渐从以家庭养老为主体的保障模式过渡到以社会养老保险为主体的保障模式。区别对待原则。针对不同的对象，进行不同的管理。对于进城务工的农民应该灵活对待，能够纳入到城镇中参加养老保险的尽量纳入城镇的养老保险体系，提前与城镇的养老保险体系衔接；不能纳入的参加农村养老保险体系。

循序渐进原则。表现在以下几个方面：第一，逐渐扩大农村社会养老保险的覆盖范围。第二，资金的筹集在现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。今后，随着农民收入的不断增加，集体和国家支持的份额逐渐减少。第三，逐渐与城镇社会养老保险体系衔接，实现城乡统一的社会养老保险体系。第四，现阶段应建立多层次的养老保障，与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。

（二）具体的制度设计

1.建立农村社会养老保险，归根结底是“钱”的问题，资金短缺成为农村养老保险的瓶颈。所以要好好规划养老保险基金的筹集与运作。

（1）资金的筹集渠道基金的筹集现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。个人交纳是主要部分。现在农民的经济收入不宽裕，要保证每次资金的交纳，必须提高农民的供款能力。一部分农民的收入呈现多样化的趋势。比如进城打工，增加收入；自主成立合作经济组织等。合作经济组织正要逐步成为农村经济生活中富有生命力的主体，农民增收创业的新起点，农村经济发展新的增长点，农村经营体制的创新点。如果个人的经济确实存在困难，农村信用社可以贷款给这些农民来提高投保能力，从而落实个人交纳的部分。

集体补助中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业，但现在随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的进一步改革，农民自愿联合创建的合作经济组织已基本萌芽并呈良好发展态势，所以集体补助部分的作用在逐步改革的过程中将逐步淡化。另一方面，乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开，对原来乡镇企业财务制度不健全有一定的改善，为乡镇企业的创收提供了更好的条件。

国家给予政策支持主要针对乡镇企业，集体提供的补助部分可以税前列支；其次国家可以从财政中拨款，给予农村一定的补偿；对于农业各税应该予以减免，减轻农民的负担与从土地上获得收益的难度。另外，还可以发行农村养老保险特种国债。但是城镇社会养老保险中存在的“隐性债务”问题也需要解决，因此要与此协调，所以，国家的支持更多表现为政策支持。

（2）交纳养老保险金时的灵活掌握1我国农村养老保险现存的问题

1.1农村社会养老保险缺少法律保障

根据马克思主义的社会保障理论,社会养老保险应是国家的一项社会政策,它以国家的形式建立,并以行政手段推行,具有强制性。这说明在社会保障发展过程中,离开法律制度的支持是难以实现的。但是关于农村养老保险的法规却很少,而这些法规都是原则性的,无具体实施细则,操作上具有很大随意性。各地的社会养老保险制度是在《基本方案》的基础上稍作修改而成的,缺乏法律下效力,难以形成长久性的契约。法律制度的缺失引起了一系列的问题,如农民的投保积极性不高,保险资金来源不稳定等。

1.2保障水平偏低

《基本方案》,规定:“交费实行低标准多档次月交费标准设2元、4元、6元、8元……20元十个档次”,但由于农村经济水平较低和农民对社会养老保险制度缺乏信心等原因,大部分地区农民投保时选择了保费最低的2元投保档次。按照民政部提供的《农村社会养老保险缴费领取计算表》,若每月交费2元,10年后每月可领取养老金4.7元,15年后每月可领取9.9元;如再考虑到利率下调通货膨胀等因素,实际领取的标准还要更低显然,这种保障水平是难以承担起养老这一社会重任的。

1.3政府与集体补助缺失

按照现行的规定:“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策抚持的原则。在以个人交纳为主的基础上,集体可根据其经济状况予以适当补助(含国家让利部分)。集体补助主要从乡、镇企业利润和集体积累中支付;国家政策扶持主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支体现”。这一规定从制度上把没有乡镇企业的农村地区排除在集体补助之外。并且乡镇企业是否盈利本身就是一个充满着不确定性的问题,因而农民养老基金的集体补助也随之变得不稳定。

1.4基金运营不合理,投资渠道短缺,基金监管缺失

为保证农村社会养老保险基金的安全性,《基本方案》规定,“养老保险基金除需现支付部分外,原则上应及时存入银行或转为国家债券。基金用于地方建设时,原则上不由地方直接用于投资,而是先存入银行,再以向银行贷款的方式支出”。在实际运行过程中,由于缺乏合适的投资渠道、投资人才、国债数量有限、难以购买,农村养老保险基金基本上是采用存入银行的形式实现其保值增值的。但是,由于国家宏观调控和国际金融环境的影响,利率的波动很大,很难实现资金的保值增值。

2存在问题原因分析

2.1立法的滞后,直接导致无法可依

关于农村社会养老保险的推行,只有1992年中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。农村社会保险各地规定不一,没有法律约束力,基层无法操作,农民无法可依,参保积极性也就大打折扣。

2.2管理体制没有理顺

农村社会保险工作有的仍然留在民政部门,有的已经划归劳动保障部门管理,造成工作脱节,管理混乱。手续繁琐,领取不便。参加社会养老保险一般都是断断续续的,缴费不定时也不定额,每到符合退休条件需要办理领取养老金手续时,要进城确认身份、年龄、缴费、时间等,农民费时费力费钱;而达到退休条件办理退休手续后,还得进城领取养老金;参保人员意见很大,从而影响了农民的参保积极性。

2.3社会结构障碍

在中国特色的城乡二元经济体制影响下,逐步形成了特征明显的二元社会结构,这使社会保障体系也逐步趋于二元化。作为农村社会保障体系的重要组成部分,农村社会养老保险也无法逃脱被边缘化的命运。这种体制使政府在农村社会养老保险中的责任“虚化”和缺位,成为我国政府在构建中国社会保障体系中的一个重大缺陷。而农村社会养老保险保障水平低也顺理成章了。转3完善我国农村养老保险的措施

3.1加大宣传力度,提高农民参保意识

农村社会养老保险的建立,意味着广大农民必须从传统的家庭养老保险意识向现代社会养老保险意识的根本转变。但这种转变必然会受到传统思想、文化、心理以及价值取向的滞阻。因此扎实、细致的做好宣传普及工作是进一步推动农村社会养老保险工作的当务之急。相对于广播、报刊和网络,电视的普及率是最广的,可以利用电视为主要途径,宣传农村养老保险知识,宣传的内容要尽可能详细和通俗易懂。通过广泛、深入地宣传,让农民充分认识到参加养老统筹不仅使自己老来生活有可靠的保障,而且有利于家庭和睦、幸福,是社会进步的表现。从而使农民在思想上接受,在行动上积极参与。

3.2立足我国国情,不断推动制度创新

我国东、中、西部农村经济发展水平差距很大,在构建农村社会养老保险体系时,应根据地区性差异,建立适宜的农村社会养老保险制度;城市化进程中,大量的农民涌入城市,部分土地被征集,把我国的农分为纯农民、农民工和失地农民,由于收入来源不同,收入水平也有很大的差距,所以基金来源也各不相同,农村养老保险制度的设计应该对他们分类考虑;十七届三中全会提出,我国要逐渐消除经济二元化,建立全民一体化的养老保险体制,所以要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的衔接,以减少转制成本。总之,制度应该不断创新,因地制宜,分类推进,建立起多层次的农村社会养老保险制度。

3.3加大政府的责任

我国农村养老保险制度的构建和完善,必然离不开政府的支持和规范。就养老保险的性质看,它并非单纯的公共物品。它是一种由政府提供给人们消费的物品,这种物品既具有私人物品的性质,又具有公共物品的性质