农村行政区划发展新模式-基于山东省诸城市农村社区建设的实证调研（寒假社会实践报告）

农村行政区划开展新模式——基于山东省诸城市农村社区建设的实证调研诸城农村社区建设，是在推进新农村建设过程中，结合乡镇区划调整和机构改革，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，乡镇政府在社区设立公共效劳机构，建立为农民提供公共效劳的体制和机制，推进城乡公共效劳一体化进程。与其他地方不同的是，诸城不是在局部特定区域如城郊搞社区化改造，也不是把村庄“翻牌〞成社区，而是在全市农村规划了208个社区，每个社区一般包括5个村，在中心村设社区效劳中心，所效劳的村庄一般在2公里半径内。这样，全市1257个村庄都纳入了“2公里社区效劳圈〞。社区效劳中心设有医疗卫生、社区警务、社会保障、灾害应急效劳、社区环卫、文化体育、方案生育、社区志愿者8个效劳站〔室〕和一个办事效劳厅，为农民群众就近提供便捷周到的“一揽子〞效劳，为发民农村经济和社会文明发挥了积极的作用。一、诸城市农村社区建设背景近年来，中央将农村社区建设提到了非常重要的位置，党的十六届六中全会和党的十七大分别提出明确要求，开展农村社区建设，实现公共效劳均等化。上级有要求，群众有需要，是一件顺应潮流、利国利民的好事。诸城市党委、市政府根据党中央、国务院和省委、省政府要求，立足诸城实际，大胆探索、勇于实践，研究制定了?关于加强农村社区化效劳与建设的意见?及?关于农村社区化效劳与建设考核奖励方法?，努力为农民群众提供以根本公共效劳为主的“一揽子〞效劳，受到农民群众的欢送，实践效果良好。目前，全市共规划农村社区1339个，已建成643个，辐射全市119个乡镇〔街道〕，4478个村按照“建组织、育骨干、顺机制、强效劳、促开展〞的“五位一体〞的工作思路，诸城市创新农村社区党建工作模式，初步构建起区域资源共享、管理效劳高效的社区化农村党建新格局。他们打破村庄界限，以社区为单元重新选举产生了208个农村社区党委(党总支)，创新设立农民专业合作组织、个体工商业等效劳型党支部，健全完善群团组织和各类经济社会效劳组织，形成了以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团组织和各类经济社会效劳组织为纽带的农村基层组织新体系。在这种新型的领导方式指引下，诸城市党委按照诸城开展现状制定了开展原那么开展各项工作。主要原那么如下：1.把农村社区建设摆上重要位置，为实现根本公共效劳社区化搭建平台；2.着眼集约利用根本公共效劳资源，构建适合诸城实际的农村社区模式；3.注重实际效果，农村社区化建设初步产生良好社会效应。二、诸城市农村社区建设原因分析 1.缩小城乡差距的需要城乡差距一直是制约城市进一步开展的重要因素，伴随着诸城经济的高速增长，城乡差异的问题也日益凸显，农民收入偏低，农村文化建设远远落后于城市，政府公共效劳同样存在城乡差异。在这样的情况下，农村和城市政治效劳体制、经济开展、文化建设呈现两极分化，严重制约了诸城市经济的开展。2.诸城市实际情况的需要诸城市面积达2183平方千米，其中有1329个村〔居〕，许多农村地区位置偏僻，村居分散。由于建制村规模小、数量多、布局分散，一些公共效劳产品因为覆盖面小，受众范围少以及对资源利用的成效低，不可能在每一个村庄都建设像供气、供热、污水及垃圾的处理、宽带网的铺设等，依托原来的建制村很难实现普及。3.农村新形势对政治体制的新要求随着社会主义市场机制在广阔农村地区的完善以及农村税费改革的成功推进，农村基层组织村委会的管理职能越来越弱。同时，伴随进城务工农民的增加，必要的人力资源和新生力量的缺少日益成为村党组织开展的瓶颈。许多村党组织瘫痪和半瘫痪的状态亟需新的农村政治体制。农村经济开展催生出新的经济文化需求，广阔农民群众对教育、医疗、社会治安等公共效劳的需求越来越多。政府公共效劳资源却在城区和乡镇驻地集中分布，城乡分布的严重不均使农村公共效劳资源存在供求严重失衡。4.乡镇区划调整和机构改革提供客观条件。诸城近几年先后进行3次乡镇区划调整和机构改革，使原有的23个乡镇〔街道〕撤并为13个，机构的精简，使乡镇政府机构冗员大减，这为建设农村社区、加强公共效劳和社会管理提供人力资源和客观条件。三、诸城市农村社区建设取得的成果社区建设取得的积极成就是有目共睹的，这更表达在人民群众的评价上，在我们的调研中，60%的农民群众对社区建设的成果做出了积极的肯定，并希望社区建设能得到更广泛的开展。诸城社区建设取得的成效主要表达在：1.诸城农村社区教育建设成就诸城社区教育以“多元智能〞为支柱理论。诸城市教育局以全市推进城乡一体化建设，推行农村社区化建设为契机，构建起农村社区教育框架。根据实施素质教育的要求，开展让学生进社区、进家庭、进农田、进企业的“四进〞实践体验活动，以情景化教学为特征，把社区作为课程改革的舞台。通过制定?学生社区实践体验活动实施方案?，对活动形式、活动内容、保障措施、评价方法、组织领导等作出部署。诸城市的“社区教育〞遵循教学——德育——效劳的工作思路在三个方面进行了有效实践探索：一是根据“素质教育〞的要求，把农村社区作为教育创新实践的基地，思想道德教育的阵地，课程改革的大舞台；二是寓德育于社区效劳活动之中。诸城市中小学校把社区作为实施品德教育的重要阵地，组织各种形式的参观、访问和考察活动。同时组织学生担任“社区效劳志愿者〞，培养了学生的劳动习惯和责任意识。三是满足城乡居民技能培训的需求，按照“成教牵头，三教联动〞的大教育观，整合各类教育资源。诸城市以潍坊工商职业学院为依托，成立了“诸城市农村社区学院〞。208所社区居民学校都建有图书室、微机室、报刊阅览室等设施。为农民提供远程教育、农村文化信息资源共享、农业科普等效劳，每年培训新型农民5万多人次，转移农村剩余劳动力3000多人。诸城市社区教育的开展，有力的推动了全市社会主义新农村建设。在国家教育部重新公布的全国社区教育实验区名单诸城市作为山东省5个入围县〔市、区〕之一被正式命名“全国社区教育实验区〞。2.诸城农村社区医疗水平得到提升诸城在社区中设置卫生室，这是延伸公共效劳和加强农村根本医疗效劳的很好探索。一方面，社区卫生室与乡镇卫生院实行一体化管理，使乡镇卫生院的医疗人员能够“沉〞下去;另一方面也有利于将社区周边村里水平较高的医护人员集中起来，让农民接受到平安、方便、有效、价廉的卫生效劳。同时，农民在卫生室看病可通过新农合报销得到补偿，有利于新农合的进一步开展。诸城社区建设，在现有条件下更好地整合了农村医疗资源，推进了公共卫生效劳均等化。为了更好的发挥卫生室的作用，诸城卫生局采取了包括统一规划布局、加强社区卫生效劳的公益性、设置建设标准、实施过程分类化、职能划分制度化、卫生效劳标准化等行之有效的措施。经过几年的努力，从实践情况看，诸城农村卫生事业显现出了适应时代要求和农村群众卫生需求的新变化。适应了当今构建和谐社会的开展大势、表达了农村卫生事业政府主导、提高了农村卫生的效劳质量、调动了乡村医生的工作积极性.3.诸城农村社区治安工作有效开展治安是和谐社会开展的重要衡量标准之一，良好的社会治安是人民幸福生活的保障，山东省诸城市从解决农村地区人民群众共同平安需求日益增长与警察效劳短缺低效之间的突出矛盾入手，创新建立了“以社区群众共同平安需求为导向、以社区群众满意为目标〞的农村社区警务体制、机制，倾力打造以农村社区警务室为平台的2公里针对新形势下治安形势和特点，诸城市积极推进网格化治安防控体系建设，编制城区和农村"两张网"。在农村以社区中心村为根底，划分了208个网格，每个网格内设立警务室，一名正式民警，2-3名辅警力量，并整合辐射自然村的巡防力量组建"社区治安巡逻队"。自然村按照"500户以下2人、500户人以上3人"建制，实行动态化管理，每月进行一次考评。同时，吸纳村内治安志愿者，参与治安巡逻，担负村内治安巡防、紧急情况处置。网格化治安防控体系的建立，提高了街面见警率，调动了全社会参与的积极性，形成群防群治的大防控格局，增强了群众的平安感。为扎实搞好政法干警进社区活动，市政法部门成立了由主要领导挂帅的政法干警进社区活动领导小组，在已有的“网格化〞治安防控体系外，安排法院、检察院、司法局每人联系3-4个社区，法官、检察官，司法行政人员和法律效劳工作者每月固定时间，到联系包靠的社区现场办公、值班效劳。每个社区制作了联系牌，把联系干警的姓名、职务、照片、联系、效劳时间进行公开。方便群众反映问题。政法干警进社区，近距离接触群众，及时准确地把握社情民意，摸清基层社会风俗、矛盾纠纷、群众诉求、重点人口、出租房屋等根本情况，了解到群众最关心的热点难点问题，拉近了与群众的距离，增进了同群众的感情，密切了警民关系,增强了群众的平安感。4.诸城社区文娱方面尤其体育健身取得体育是的目的在于增强体质，提高运动技术水平，进行思想品德教育，丰富社会文化生活。诸城作为农村社区化的先行者必然也将体育纳入改革的范畴。过去村里没有什么体育设施，大家干农活就是很好的锻炼。空闲的时候就聚着打牌聊天下棋。而孩子们对于学校体育设施破旧不能使用更是不满。过去村和村相距较远，为了防止资源浪费，在体育设施建设上的投入不大。实行农村社区化后，取消了村级单位，相邻的几个村全部集中到一起，就统一建了一些体育设施供村民空闲时间锻炼身体。目前正在逐步实施，并已经建成局部篮球场和乒乓球桌。我们注意到建好的设施很少有村民来使用，大局部“粉丝〞还是假期中的学生。5.诸城大社区经济建设调查 近年来，诸城以打造高品质农业、加快绿色农业崛起为目标，围绕开展高产、优质、高效、生态、平安农业这条主线，按照集聚开展、产业配套、优势凸显、增收增效的原那么，以农业“六大工程〞为抓手，大力实施标准化、产业化、规模化开展战略，规划建设现代农业七大园区，着力完善五大保障体系，逐步开展成为国家和山东省确定的粮食、主料烟生产基地，实现了诸城农业跨越式开展。具体来说，诸城市政府在以下方面做出努力。城乡产业对接。城区企业在向农村扩散的同时企业自身也得到了开展，并且推进着城乡一体化开展，带来城乡居民收入大幅度增加和生活水平的改善。农业产业化。注重发挥农业部门作用，强力推进农业产业化进程，全市农业产业化水平大幅提升。

一是加强龙头企业调查和监测。提高企业运行质量，增强其对诸城农业的带动辐射能力。二是帮助龙头企业搞好申报，争取各级扶持。三是积极组织龙头企业参加农产品会展。四是大力推进市场龙头建设，培育开展农副产品专业批发市场。中小企业产权制度改革.诸城因在全国率先推行中小企业产权制度改革而闻名。近年来，诸城坚决不移地走“工业强市〞之路，不断拓展工业开展空间，调整优化工业结构，努力转变增长方式，增强企业核心竞争力，实现了工业经济的又好又快开展。诸城积极探索县域工业开展规律，持突出结构调整增加投入，依靠有效投入优化经济结构，推动了产业集聚和企业集群，构筑起以大企业为主导、中小企业分工协作的特色工业经济结构。四、社区建设存在的的问题分析1.“村改居〞引发土地纠纷在土地供需失衡的现实条件下，土地纠纷一直是困扰“村改居〞的重大问题之一。?土地管理法?中规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。在社区建设的实践中，村改居产生的宅基地主要用于复垦，以置换建设用地，集中住楼后腾出的局部宅基地那么用于房地产开发，尤其是面向市场后，土地的性质也已发生了改变。通过市场化的运作使政府的财政负担得到减轻，但由于市场存在自发性、盲目性，市场追求自身利益的最大化使农民的利益难以得到真正的保障。2.农民社区购房的非自愿性农民宅基地本身面积较大外，房前屋后还有很大的面积，房屋置换中，即使按居住面积一比一置换，农民所能无偿分到的住房面积也通常比原来实际拥有面积小。同时长期在院落居住的农民对楼房有一定的心里抵触。农民上楼，一次性补偿比拟到位，短期安置可以做到，但是如果长期不能稳定就容易成为流民。3.对社区建设思想认识不深社区建设作为新生事物面临人民群众的质疑，自2007至今，诸城的社区建设已近5年。但行政体制的新规划进度缓慢，虽已取得令人瞩目的成就，但广阔农民的质疑声仍不断。通过分析我们的调查问卷，可以看到有将近60%的农民只是对社区建设听说过但是并不能深入了解农民的思想认识无法深入，给社区建设的开展带来很大的阻碍。4.农民生活水平的保障面临难题将农民集中到社区居住，大量村镇企业的兴建，使农业用地锐减，失地农民的就业面临难题。同时，农村劳动力的转移，使农村中的空巢老人、留守儿童数量大增，他们的生活难以得到切实的保障。从农村到社区的转移，从平房的楼房的转变，外表是生活质量的提高，但由于物价等因素的影响，实际那么是生活水平的下降。五、社区建设开展措施展望在我们的调查中，发现了农民群众对社区建设改革的新要求，主要表达在生产资金、科技水平、人才培养上，针对这些问题我们认为社区建设的改革在新时期应主要解决如下问题：提高干部和群众的思想认识水平，是加快社区建设的必要条件。只有全面把握、深刻领会建设农村社区的精神实质和丰富内涵，提高认识水平和认知能力，才能防止基层干部认识上“错位〞，工作“不到位〞的现象，才能提高群众的配合度，减少社区建设中的群众与政府纠纷。进一步完善社区运行长效机制。积极推动农村社区建设投资主体多元化和筹资渠道多样化，为农村社区建设提供资金保障，继续加大市级财政投入力度，突出解决社区化开展中的重点问题；；加强制度建设，促进社区运行的标准化、制度化；在不干预村居正常工作的根底上，将村级方案生育、社会救助、法律效劳、土地流转等工作，纳入社区管理。提高社区工作者的专业化水平，提高社区效劳水平。加强社区工作人员管理与培训，全面提高社区工作人员的整体素质和效劳技能；积极拓展效劳内容，逐步推行村级事务社区化管理。加强社区工作队伍建设，为农村社区建设提供源源不断的人才支持。切实加强以党组织为龙头的社区组织建设，为社区工作提供坚强的组织保障。加大资金支持力度，提高资金利用效率透明度。完备的组织体系不仅需要资金来完成建立，更大的资金投入还应当放在这一组织体系的运用和完善上，这样才能防止出现各种社区效劳工程的空置，出现花架子的现象，真正使其效劳广阔农民群众，使农民成为社区的受益者。附录：调查问卷诸城农村社区化调查问卷尊敬的村民朋友：

您好！我们是中南财经政法大学的学生，想和您一起探讨有关诸城目前正在推行的农村社区化的有关问题，调查是为了学术性研究，对于您的任何个人信息以及相关选择，我们向您承诺，将予以保密。选择没有对错之分，请您在最适宜的选项序号前打“√〞，占用您的珍贵时间，我们对此表示衷心的感谢！-------中南财经政法大学调研地点：诸城市＿＿＿＿镇＿＿＿＿社区＿＿＿＿村调研员：＿＿＿＿调查对象根本情况：您的年龄

A18岁以下B18—40岁C40-60岁D60岁以上

性别A男B女您的学历A小学B中学C大学〔含专科〕D其他1您了解目前正在推行的农村社区化改革吗？A比拟了解B只是听说过，不了解具体情况C没听说过，一点也不了解2您了解农村社区化改革主要是通过那些途径？A政府宣传B电视新闻C收音机D从别人那里听说E其他3您所在的乡镇社区是否对这一政策开展过宣传活动？A认真组织过B组织过，但是不认真C没有组织过D不清楚4您对这一政策有什么看法？A非常支持B支持C无所谓D不知道5您所在的乡镇政府及社区对这一政策有否执行？A很好的执行B执行但是不到位C没有执行D不知道6