政策工具视角下科技人才评价政策比较研究

0引言党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力。因此，必须要持续深入实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略。为持续释放科技创新活力，打破科技人才评价“四唯”现象，国家先后出台了一系列深化科技人才评价改革的政策规定。2016年，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》明确强调，“注重凭能力、实绩和贡献评价人才，克服唯学历、唯职称、唯论文等倾向”，拉开了改革的序幕；2018年，《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》再次强调，“克服唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项倾向”；2020年，《关于破除科技评价中“唯论文”不良导向的若干措施》明确强调，“破除科技评价中过度看重论文数量多少、影响因子高低，忽视标志性成果的质量、贡献和影响等‘唯论文’不良导向”。2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于开展科技人才评价改革试点的工作方案》，拟通过改革试点，聚焦国家重大科技创新活动，探索科技人才分类评价的新标准、新方式、新机制，突出国家使命导向，形成可复制可推广可落实的经验，推动构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，为实现高水平科技自立自强和建设世界科技强国提供有力的人才支撑。科技人才评价政策是激发科技人员创新活力的重要手段，在科技人才发展中发挥着“指挥棒”作用。科技人才评价工作关乎所有科技人员的切身利益，是科技人才政策关注的焦点问题。科技人才评价政策的“指挥棒”作用发挥得好，就能激发科技人员的创新活力，从而促进科技创新。各地政府在落实中央关于科技人才评价改革要求的过程中，针对科技人才评价出台了一系列政策文件并进行了改革落实。《关于开展科技人才评价改革试点的工作方案》将上海、山东、湖北、四川、深圳和南京列为试点地区。因此，选择这6个试点地区的科技人才评价政策作为研究对象更具代表性。本文采用内容分析法，遵循分析框架构建、样本选择、政策文本编码的步骤，比较分析试点地区的科技人才评价政策，并据此提出落实科技人才评价改革的政策建议，为科技人才评价政策制定提供经验借鉴。本研究对促进科技人才评价政策的制定和完善，具有重要的理论和现实意义。1文献综述1.1科技人才和科技人才评价相关研究学术界对于“科技人才”的界定尚未达成共识。科技人才是在社会科学技术劳动中，通过较高的创造力和科学的探索精神为社会经济发展及科学技术进步做出贡献的人[1]；是具备高尚学术道德、科学文化知识和职业技术能力，能够在其所处研究领域做出贡献的个体或群体[2]；是科技精英、持有大学以上科技专业学历证书的人才以及科技活动人员[3]。综合上述观点，本文将科技人才定义为接受过高等教育，具备高尚学术道德、专业知识技能和创新思维，从事科技活动并对社会经济发展和科技进步做出贡献的个体。科技人才评价是对科技人才所从事的科技活动的贡献价值进行判断的重要活动[4]。科技人才评价的目的是将科技人才从“物质力量”的束缚中解放出来，实现“人的本质力量”的真正回归，其核心努力方向是科技人才能力的发展[5]。评什么、怎么评、谁来评是科技人才评价必须要回答的问题。国外学者认为，科技人才评价的重点在于发掘最有潜力的科技人才创新团队，并支持其开展科研计划[6]。其强调发展潜力，注重综合能力和长期业绩，且评价指标多样化[7]，提出了以模糊综合评价法和文献计量指标为基础的多种评价方法，认为科研数量和质量在科技人才评价体系中占较大比重，而同行评议在科研质量评价中占据核心地位[8-9]。国内研究的两个热点方向分别是评价指标体系构建和方法探索，鲜有文献研究科技人才评价政策。学者发现，我国科技人才评价与激励政策发展呈现发布主体多元化、政策工具多样化等特征[10]；科技人才评价政策工具的使用以政府决策为主导，社会力量参与程度相对较低[11]。相关研究涉及评价指标体系、评价方法、评价机制等各个方面[12]。未来需要立足于相关政策法规，构建符合科技人才发展规律的评价机制、评价指标和评价方法，以及具有针对性的青年科技人才分类评价指标体系，促进青年科技人才成长成才[13]。1.2科技人才政策相关研究国内外关于科技人才政策的研究主要集中在人才政策类型和政策实施效果两方面。在人才政策类型方面，研究主要包括科技人才的引进、使用和培育等[14-15]。国外学者认为，人才使用政策是促进创新的着力点，在制定相关政策时应着重完善基础配套设施、营造良好的人才发展环境[16]。在政策实施效果方面，国外的科技人才政策效果评估一般以技术创新为基础，从资金资助和法令法规等方面建立政策实施效果评价体系[17]。国内学者通常从科技人才政策投入产出比和效果持久度两个角度来评估科技人才政策效果[18]。例如：不同地区之间政策效果差异明显，科技人才激励政策在中、东部地区成效显著[19]；北京、深圳和南京的科技人才激励与管理政策成效较高[20]；浙江聚焦“激励性”重点环节，引导人才集聚[21]；福建尚未建立起宏观的人才政策框架体系[22]。已有科技人才政策研究在人才政策类型、政策实施效果、评价体系构建等方面均取得了较为丰富的理论和实践成果，但缺少基于政策工具视角的科技人才评价研究，尚未探索形成可复制、可推广、可落实的科技人才评价政策经验。因此，本文基于政策工具视角，对试点地区科技人才评价政策进行比较分析，剖析试点地区科技人才评价政策制定、实施情况和存在的问题，并提出完善建议。2研究设计2.1研究方法内容分析法是通过深入分析文献内容所含信息以及信息发生的变化，对文献内容进行有效推断的一种研究方法[23]。其通过将文献中非量化、非结构化的信息转变为定量数据，来克服定性研究存在的主观性较强的弊端。政策文本能够客观地呈现政府部门处理公共事务的活动内容。本文遵循“政策工具维度构建—样本选择—政策文本编码—统计分析”的步骤，对试点地区科技人才评价政策进行测量和比较分析。2.2政策分析框架政策工具分析以政策的结构性为基础，可反映公共决策的价值和决策者的思想[24]。政策工具主要包含供给型、环境型和需求型工具[25]，命令型、激励型、能力建设和制度变迁工具[26]，以及权威型、能力型、诱惑型、象征及劝诫型和学习型工具[27]。由于Rothwell和Zegveld[25]提出的政策工具分类方法被率先用于科技创新评估且已相对成熟，而科技人才评价又是科技体制的重要组成部分，与科技政策环境息息相关，同时我国科技人才评价具有突出的需求导向特点[28]，故本文选用Rothwell和Zegveld[25]的政策工具分类方法，将科技人才评价政策的基本政策工具分为供给型、环境型和需求型三大类。其中，供给型政策工具表现为政策对科技人才评价工作的推动力，指政府在评价方法、体系、内容和方向等方面给予各类指导，具体可细分为评价机制、监督纠正、程序周期和标准制定等4个方面；需求型政策工具是指政府通过税收优惠、财务金融等手段提供资金扶持，调动科技人才创新创业积极性，具体可分为岗位聘用、职称评定、荣誉表彰和项目支持等4个方面；环境型政策工具是指政府通过推出相关政策维护公正公开的评价环境，并对科技人才典型人物事迹进行宣传，引导社会认同，共同促进科技人才发展，具体可分为专业引导、宣传教育、价值导向和管理服务等4个方面。通过对政策工具的梳理，并结合我国科技人才评价政策的特点，形成了基于政策工具的科技人才评价政策分析框架，详见图1。图1科技人才评价政策研究框架2.3数据来源和样本选择中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出，人才队伍建设的主要任务是培养造就创新型科技人才，进一步改进科技人才评价激励机制，建立有利于科技人才成长和发展的体制机制。2010年之后，从中央到地方，有关科技人才评价改革的政策逐渐增多，评价体系改革力度较之前更大。因此，本文以试点地区2010—2022年科技人才评价政策文本为研究对象，以“科技人才”“科技人员”“人才评价”“评价”等为关键词，对试点地区政府、科技厅/局、人社局等多个官方权威性网站进行检索，利用Python爬虫抓取政策文本，并结合“北大法宝”数据库对政策进行补充。为保证政策内容的针对性和权威性，对政策文本进行逐一阅读筛选，剔除了内容相关度不高的样本，最终梳理出有效样本83项（见表1）。其中，上海市9项，深圳市10项，南京市10项，四川省17项，山东省18项，湖北省19项。表16个试点地区主要科技人才评价政策（部分）2.4政策文本编码和可靠性检验由于同一政策文本中可能包含不同的政策条款，而不同的政策条款又可能属于不同类型的政策工具，因此，本文按照“政策编号—文本序列号”的规则对梳理出的83项科技人才评价政策进行编码，借助NVivo11Plus软件对搜集到的科技人才评价政策文本进行分析。具体的政策文本编码如表2所示。为保证政策编码的可靠性，对政策文本的编码进行一致性检验。政策文本的一致性检验有两种方式：一是编码者信度，二是编码者间的信度。本文借鉴迈尔斯和休伯曼[29]提出的编码信度系数检验公式，具体公式如下：式中：M为两位编码者完全一致的编码数；C1、C2分别表示两位编码者的编码数。信度系数在[0.8，0.9]之间被认为是可接受的，超过0.9被认为具有非常高的可信度。为保证编码的有效性，由两位研究人员独立对政策文本进行编码，两位编码者的信度系数为86.27%；在完成编码工作三周后，再次对政策文本进行编码，得到的信度系数为96.71%。两种方式得到的信度系数均符合一致性系数要求，说明本文构建的类目体系和编码是可接受的。36个试点地区科技人才评价政策比较分析通过对试点地区科技人才评价政策的量化分析，得到3种政策工具的使用比例（见图2）。由图2可知，供给型和环境型政策工具是上海市、山东省、四川省和深圳市进行科技人才评价的主要工具，湖北省和南京市则侧重于使用供给型和需求型政策工具。在得到一级维度的政策工具比较结果后，从供给型、环境型和需求型政策工具的二级维度，具体对比分析试点地区科技人才评价政策的核心内容。3.1供给型政策工具比较分析清晰明确的科技人才评价标准、科学的评价机制和合理的评价周期能够确保科技人才评价工作顺利进行，而完善的监督机制能够对整个科技人才评价过程进行监督纠正，以保证科技人才评价的公平性和合理性。试点地区在评价机制、监督纠正、程序周期和标准制定等方面均出台了相应政策（见图3）。在评价机制方面，山东省和湖北省的政策发文量较大。2018年，山东省科技厅发布《支持青年科技人才创新的若干举措》，鼓励高校、科研单位从实际出发，制定支持青年科研人员从事基础科学研究的评价机制，为青年科研人员成长打牢基础；设立数学、物理、化学等重点基础学科自然科学基金研究专项，建立单独评价机制，进一步稳定青年基础科学研究队伍。湖北省在《关于进一步深化我省高等学校教师职称制度改革的通知》中提出，建立特殊专业教师单独评审体系，将思想政治理论课教师和教师教育类课程教师职称评审纳入单列计划，单设评价标准，单独分组评审。与山东省和湖北省相比，其他4个地区在相关政策数量和内容详细度方面明显不足。在监督纠正方面，山东省和湖北省分别出台了18条和13条政策，且内容详细具体，其他4个地区的相关政策数量相对较少。例如：山东省提出，要重点监管申报评审标准和程序；湖北省通过建立健全职称政务公开制度、职称评审监督制约机制来打造“阳光职称”；四川省则提出，建立评价考核、跟踪督查机制，加强过程监督和中期评估，及时发现和解决问题。在标准制定和程序周期方面，6个地区的政策差异较小，均提出了破除科技人才评价“唯论文”不良导向。例如：四川省在《破除科技评价中“唯论文”不良导向的具体措施》中提出，对基础科学研究人才进行评价时，突出科学精神、能力和绩效，注重评价研究成果的原创性，不把论文数量作为科技人才评价的强制标准；上海市提出，对应用研究、技术开发类科技活动，注重评价新技术、新产品、科学数据、软件等标志性成果的质量、贡献和影响，不把论文作为主要评价依据和考核指标；2019年深圳市发布的《建筑工程技术人才职称评价改革实施方案》提出，在职称评价改革时，荣获中国专利奖、广东专利奖以及广东发明人奖等奖项可替代论文的要求。3.2环境型政策工具比较分析公平公正的评价环境、正确的价值导向等能够强化科技人才评价工作的科学性和合理性，与科技人才评价工作相关的管理服务和宣传教育能够展现对科技人才的关怀和重视，从而激发科技人才的创新活力。试点地区在专业引导、宣传教育、价值导向和管理服务等方面均出台了相应政策文件，以树立正确的科技人才评价导向（见图4）。在专业引导方面，6个试点地区的政策发文量相差不大，但具体措施间有所差异。例如：2019年上海市发布的《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》提出，以职业属性和岗位要求为基础，推行代表性成果评价制度，对从事基础研究、应用研究和技术开发等人才实行分类评价；山东省发布的《关于进一步加强基础科学研究的实施意见》鼓励高校、科研院所等评价主体制定加强科研团队建设的政策措施，赋予首席科学家科研、经费、绩效评价等自主权；四川省发布的《关于加强企业技能人才队伍建设的实施意见》提出，支持有条件的单位依托学术委员会等组织，组建单位科技人才评价机构，吸纳国内外同行专家参与，完善评价专家库管理办法，确保科技人才评价工作的公正公开；深圳市为激发科技人才创新活力，在进行绩效工资总量核定时，向高层次人才集中、创新绩效突出的高校和科研院所倾斜；湖北省为推进职称改革工作，鼓励贡献突出、具有较高专业技术水平的优秀企业家和高级管理人员申报各级各类专业技术资格；南京市为充分发挥多元评价主体作用，鼓励行业协会、专业学会、公共人才服务机构等社会组织承接各系列职称评定工作。在宣传教育方面，各地区间的政策数量差异较小，且总体发文量不足。各地主要通过科技厅/局、人社局等相关部门对政策进行宣传解读，加强对典型案例的报道，进一步激发改革单位和科研人员的积极性。例如：四川省在《关于加强企业技能人才队伍建设的实施意见》中提出，可每年选择部分优秀高技能人才的特色事例进行宣传报道，以大力营造崇尚技能、鼓励创造的社会氛围；湖北省为推进政策更好落地，开展科技创新政策集中宣传月活动，对相关政策进行集中解读、集中答疑和集中宣传。在价值导向方面，山东省和湖北省出台的政策最多，山东省17条，湖北省11条，显著多于其他几个地区。例如：湖北省为克服“四唯”倾向，解决评价标准一刀切问题，坚持把道德列为人才评价改革的首要内容；山东省则以项目产出和实际贡献为导向，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系；虽然上海市的政策数量相对较少，但其出台了《上海市深化科技奖励制度改革的实施方案》，提出奖项评审时要围绕创新性、应用效益和经济社会价值，分类制定以科技创新质量、贡献为导向的评价指标体系。在管理服务方面，山东省出台相应政策12条。其在《支持青年科技人才创新的若干举措》中提出，定期组织青年科技人才创新创业交流活动，定期为青年科技人才举办科技创新政策培训班，帮助青年科技人才掌握国家和省级各类科技创新政策；在《关于进一步加强基础科学研究的实施意见》中提出，要完善高层次人才发现和联系回访制度，实现“保姆式”精准服务。上海市、四川省、湖北省、深圳市和南京市则注重通过技能竞赛、岗位培训、学术论坛等方式拓宽科技人才交流渠道，以推动科技人才队伍建设。3.3需求型政策工具比较分析岗位聘用、荣誉表彰、项目支持以及职称评定等科技人才评价措施有利于对科技人才的绩效做出客观公正的评价，对科技人才的积极行为予以肯定，进而提高科研产出的数量和质量。试点地区围绕上述4个方面出台了相应政策文件（见图5）。在岗位聘用方面，深圳市暂无与之对应的政策条目，而湖北省出台的政策条目最多。在具体内容规定上，几个地区较为相似，主要包括以下几点：一是科研单位可开展岗位自主聘任，职称作为岗位招聘的要素之一，但不与岗位聘任直接挂钩；二是用人主体可自主设立流动岗位，聘请有经验的企业家、科技人员兼职；三是全面推进职称制度改革，用人单位可自主评价、按岗聘用。在荣誉表彰方面，各地的政策条目数量相差不大，但具体内容规定存在一定差异。例如：上海市为激发科技创新活力，实施股权和分红激励，对承担原创技术策源任务的科技人才实施现金激励；山东省在科学技术奖中增设青年科技杰出贡献奖，用于表彰做出杰出贡献的优秀青年科技人才；湖北省实施高技能领军人才年薪制、股权期权激励，设立特聘岗位津贴、带徒津贴等；四川省为激励企业技能人才，在《关于加强企业技能人才队伍建设的实施意见》中提出，推荐享受国务院政府特殊津贴人员和“四川省有突出贡献的优秀专家”时，向企业高技能人才倾斜，重点推荐企业高技能人才参评“中华技能大奖”“全国技术能手”和“四川省技术能手”；深圳市和南京市则倾向于从物质激励方面给予优秀科技人才资金奖励。在项目支持方面，各地在该指标下的政策出台有失平衡。湖北省出台的政策条目最多，共有7条。其在《关于深入推进创新型产业集群发展若干措施》等文件中提出，通过选派企业科技特派员、“科技副总”入驻企业解决技术问题，提高企业创新能力，对贡献突出的科技人才在平台建设和项目申报上予以支持。虽然山东省、四川省和深圳市出台过相关内容，但政策条目并不多。山东省在《深化科技奖励制度改革方案》中提出，对在技术创新、成果转化方面表现突出的青年科技人才团队，根据其科研需要，给予相应的科研条件支持，并择优纳入省科技领军人才创新工作室序列，推荐成为国家重点领域创新团队；四川省则支持高校和科研院所的科技人才以参与项目合作的方式从事创新活动；深圳市通过在省科技计划中扩大青年科学家项目范围来提高对青年科技人才的资助比例，给予青年科技人才科研保障。上海市和南京市在项目支持方面则暂无相关政策条目。因此，在该指标下，6个地区出台的政策数量有待增加，政策内容的明确性有待增强。在职称评定方面，湖北省出台的政策条目最多，共有8条，其他各地相差不大。其中，上海市提出，打破论资排辈和“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”的用人模式，对于在上海市三大先导产业和六大重点产业领域中取得基础研究及应用研究重大成果、突破关键核心技术、解决重大工程技术难题等的青年科技人才，探索实施特殊的晋升机制；山东省坚持德才兼备、以德为先、分类评价的原则，分类完善职称评价标准，不将论文、外语、专利等作为科技人才职称评审的限制性条件；湖北省和四川省具体的内容规定则大体相似，均强调要扩大用人单位职称评审自主权，自主制定职称评审方案，拓展科技人才职业成长通道；深圳市提出，新型研发机构科研人员参与职称评审时，发明专利转化应用情况可折算成论文指标，技术转让成交额可折算成纵向课题指标；南京市为打破职称评定局限，提出在经济社会各项事业发展中做出突出贡献、取得显著经济效益和社会效益、品德能力业绩特别突出的科技人才，可直接申报江苏省高层次和急需紧缺人才高级职称考核认定。3.4研究结果试点地区科技人才评价政策多以政府决策为主导。为激发科技人才创新活力，试点地区不断出台各类政策来优化科技人才评价标准，包括建立科学的评价机制，制定科学的评价周期，并持续对整个评价过程进行监督，以保证科技人才评价的公平性和合理性。但在各类政策工具的使用中，仍存在以下不足。3.4.16个试点地区对供给型政策工具的使用频率过高通过前文分析发现，各地区对评价机制和监督纠正这两类供给型政策工具的使用尤为频繁。但只靠对某一类政策工具的使用难以推动整个科技人才评价改革的扎实落地，需要组合运用不同类型的政策工具。3.4.2在环境型政策工具的使用中，忽视了“宣传教育”的作用政府及有关部门对政策文本进行解读和宣传，能够极大地提高科技人才对政策的认知度，同时也可以激发科技人才的创新积极性。而各地在环境型政策工具的使用中，主要以价值导向和管理服务为主，忽略了宣传教育的重要性。这在一定程度上阻碍了科技人才评价工作的推进。3.4.3在需求型政策工具的使用中，“项目支持”存在明显缺失综合前文分析可知，试点地区对项目支持这一需求型政策工具的使用存在明显不足，上海市和南京市甚至出现使用空白。这可能与各地区注重通过职称评定和荣誉表彰来提高科技人才创新活力有关。科技人才在科学研究的过程中不可避免地要申报科技项目，而项目支持的缺失就会成为科技人才创新过程中的阻碍因素。因此，各地须考虑为科技人才提供一些项目申报、合作等方面的支持服务，以改善该政策工具的使用情况。4结论与建议通过对试点地区科技人才评价政策的量化统计，并比较分析政策的核心内容，发现山东省和四川省的政策呈现一个共同特征，即倾向于使用评价机制、监督纠正、价值导向等供给型和环境型政策工具，而在项目支持这一需求型政策工具的使用上有所欠缺；湖北省对评价机制、监督纠正、岗位聘用、项目支持和职称评定等供给型和需求型政策工具的使用较多，但缺少专业引导和宣传教育等方面政策的制定，导致科技人才对评价政策的