【湖南省地方财政均等化分析15000字】

湖南省地方财政均等化分析TOC\o"1-2"\h\u25099摘要 1316531.绪论 1175051.1研究目的及意义 174891.2文献综述 2241491.3本文的改进和不足 7187362.湖南省财政转移支付现状的统计描述 727592.1中央对湖南省转移支付的状况分析 779612.2湖南省对下级政府财政转移支付的状况分析 999792.3湖南省市级政府财政自给能力的比较分析 12315882.4湖南省对下级财政转移支付状况的比较分析 14111752.5湖南省转移支付目前存在的问题 16320843.湖南省地方财政转移支付的实证分析 17246043.1转移支付均等化的衡量指数与方法选择 17293863.2湖南省政府总转移支付的财政均等化效果研究 176063.3湖南省政府分项转移支付的财政均等化效果研究 20211784.湖南省地方财政均等化效果不佳的原因分析 228840（一）财政支出需求大，财政增收困难 2330183（二）政府间事权划分不清 2325379（三）现行财政转移支付制度不完善 235721（四）转移支付资金监督管理不到位 23214555.对湖南省地方政府财政转移支付财力均等化的建议 234428（一）优化转移支付结构 2311386（二）明确财政事权与支出责任的划分 2411313（三）推进省以下转移支付制度的法制化进程和监督管理 24摘要我国经济虽然发展迅速，但区域经济发展不平衡仍属常见现象，通过财政转移支付来缩小地区间财力差距，调控不同地区的发展差异成为了我国理论研究和实践改革的重大课题。本文分析了湖南省最近几年来财政支付转移的发展现状，运用财政自给率等相关述职对湖南地区政府部门财政转移支付的财政均等化效应实施了系统的信息研究，并以此为基础，简要讨论了其存在的问题，分析了问题存在的原因，最后提出促进湖南省财政转移支付均等化的若干建议。关键词：转移支付、财政均等化、税收返还、一般性转移支付、专项转移支付1.绪论1.1研究目的及意义在我国，转移支付是中央政府对地方政府财政支持的主要方式，不仅能够有效支持当地经济的建设和发展，还能促进当地社会民生的稳定，是政府宏观调控经济的手段之一。目前国内关于政府间转移支付的研究大多都是省际之间的对比，而专注省内的研究比较稀缺。本文的研究主要针对于湖南省政府间转移支付的财政均等化效应。本文的研究结果希望能够为湖南省省转移支付体系的健全、进一步增强湖南地区转移支付的有效性，尽可能减少湖南地区地方财政悬殊，确保基本公共服务的公平性和均等化，推动地区社会经济可持续发展提供参考价值参考价值。1.2文献综述1.2.1理论依据（1）财政转移支付理论财政转移支付属于财政资金转移或平衡体系，其以政府部门间的财政水平差异为核心，以保障地区公共服务总体水平为主要目标。中央对于地方政府实施的转移支付一般划分为两个方面，分别为财力与专项转移支付，财力转移支付是中央财政负责给地方财政实施经费补助，经费补助以后由地方负责统一安排。意义在于防止财政实力不足的区域出现资金缺口，减少地区间的财力悬殊，确保公共服务水平的公平性与均等化。专项转移支付是中央财政为保障政策有效落实而专门制定的资金补助手段，需要根据制定的目标用途使用。专项转移支付重点用于服务医疗教育、农业等方面。（2）社会公平与效率理论社会公平与效率理论是研究社会公平与效率的关系的问题。社会的公平和效率需要把握一个度才能维持国家的统一与稳定，这就意味着政府在维持社会公平的同时也要兼顾改进社会生产效率，否则将不利于经济增长和财富增加。转移支付制度之所以存在的一个重要原因，就是在地区间财政收入水平悬殊的情况下，通过上级政府对下级各个地区的转移支付来维持贫困地区最低公共服务水平，解决财力分布的横向不均衡，保障基本的社会公平。（3）公共财政理论公共财政理论产生的原因是化解因为公共产品不能排斥他人主张权利的性质以及缺乏竞争特性的特点而让市场能动性失去作用的情况。在市场失去能动作用的情况下就必须要政府进行主动作为，由政府部门作为主体，发动、提供和督导公共产品的系列流程。在这些系列流程中就要对政府相关作为加强管理和定性，由此产生了公共财政理论。我国实施的是多层级的财政机制，同时由于分别收税制度的税收方式，就很容易导致中央政府收支与地方政府之间的收支以及不同地域之间的收支存在不均等，所以就必须通过财政转移支付的方式进行平衡。1.2.2国内外文献综述（1）国外文献综述Tsui（2005）[[]Tsui.LocalTaxSystem,IntergovernmentalTransfersandChina’sLocalFiscalDisparities[J].JournalofComparativeEconomics,2005,(33):173-196]使用了中国县域行政层级财政转移支付前后的情况来研究实施财政转移支付产生的财力平均化的成效。结果发现，2000年之前我国当时的财政转移支付制度并没有让财政均等化。Yin(2008)[[]YinHeng.FiscalDisparitiesandtheEqualizationEffectsofFiscalTransfersattheCountyLevelinChina[J].AnnalsofEconomicsandFinance,2008,(3):115-119]运用1993年到2003年之间关于中国县域行政层级地区的财政情况之间的研究，发现实施财政转移支付手段后，并未达到切实平衡县域级别地区财力的成效，目的只是限定在减小财力差别化的平均性而实施财政转移支付方式，从财政经费保障民生均衡财力等层面出发虽然富有特定的平衡效果，然而从整体的人口均衡程度的层面进行研究，可以看出二者是不平等的。Philippe（2012）[[]PhilippeW,speterZ.Fiscalequalization,tieboutcompetitionandincentivesforefficiencyinafederalistcountry.PublicFinanceReview,2012,40(1):3-29]指出，不管从哪种层面进行研究，实施转移支付手段并非有效增强公共产品服务能效的好办法，化解外界成效难题是实施财政转移支付手段的最主要原因，然而从实践运作结果可以看出，各级政府财政权势的区分会让各层级政府之间的财政实力差别更大，各地域为民众供给的公共产品和公共服务也不尽相同，实施财政转移支付手段，可以切实阻挡这种趋势的步伐，可以切实地保障公平。[]Tsui.LocalTaxSystem,IntergovernmentalTransfersandChina’sLocalFiscalDisparities[J].JournalofComparativeEconomics,2005,(33):173-196[]YinHeng.FiscalDisparitiesandtheEqualizationEffectsofFiscalTransfersattheCountyLevelinChina[J].AnnalsofEconomicsandFinance,2008,(3):115-119[]PhilippeW,speterZ.Fiscalequalization,tieboutcompetitionandincentivesforefficiencyinafederalistcountry.PublicFinanceReview,2012,40(1):3-29[]Shun-ichiroBessho,2017."AcasestudyofcentralandlocalgovernmentfinanceinJapan,"Chapters,in:CentralandLocalGovernmentRelationsinAsia,chapter9,pages306-332EdwardElgarPublishing.[]PrakashChandraJha,2017."EqualizationTransfersinCanada:EmergingChallenges,"MPRAPaper82506,UniversityLibraryofMunich,Germany.（2）国内文献综述在面对财政转移支付手段促进政府财力平均化的研判过程中，我国相关学者主要形成三种理念，一种是转移支付方式难以形成平均化效果；二是实施转移支付手段所产生后的平均化成效不明显，不能符合人们的预期；三是实施财政转移支付手段可以产生良好的平均化成效。拥有第一种理念的情况如下：学者尹恒、学者康琳琳、学者王丽娟（2007）[[]尹恒,康琳琳,王丽娟.政府间转移支付的财力均等化效应——基于中国县级数据的研究[J].管理世界,2007(01):48-55.]研究了1993-2003年这十年之间中国2000多个县域的财政情况，最终产生的结论是，上级政府实施财政转移支付手段后不仅没有促进县域财力平均化，相反起到了扩大财力差别化。学者解垩（2007）[[]解垩.转移支付与公共品均等化分析[J].统计研究，2007,(6):63-66.在进行]一系列调研后认为，实施税收返还手段，会导致城市和乡村在提供公共服务产品上进一步强化不公平性，然而关于这一点，实施财力转移支付手段和实施专项转移支付手段所产生的影响力不是很大。学者李祥云和学者徐淑丽（2012）[[]李祥云，徐淑丽．我国政府间转移支付制度的平衡效应[J].中南财经政法大学学报，2012,(4):36-41.]在运用实证分析法进行研究好指出，我国各相同等级之间的政府在实施财政转移支付手段后产生的平均化影响力不大。学者董艳梅（2014）[[]董艳梅.中央转移支付对欠发达地区的财力均等化效应研究[J].经济理论与经济管理，2013(10).]在采用差异系数指标计算判断了中央财政向经济发达地区、经济中等地区和经济欠发达地区这三大区域财政实施转移支付手段后，对三大区域的财力平均化产生的成效情况，同时对经济欠发达地区进行重点研究。研究结果发现，不但未能有效改进经济欠发达区域的财力平均化，相反进一步加强了差异化。学者李宁（2014）[[][]尹恒,康琳琳,王丽娟.政府间转移支付的财力均等化效应——基于中国县级数据的研究[J].管理世界,2007(01):48-55.[]解垩.转移支付与公共品均等化分析[J].统计研究，2007,(6):63-66.[]李祥云，徐淑丽．我国政府间转移支付制度的平衡效应[J].中南财经政法大学学报，2012,(4):36-41.[]董艳梅.中央转移支付对欠发达地区的财力均等化效应研究[J].经济理论与经济管理，2013(10).[]李宁.我国省以下均衡性转移支付的效应分析[D].云南财经大学，2014.拥有第二种理念的情况如下：学者刘溶沧和学者焦国华（2002）[[]刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J].财贸经济，2002.]运用实证评估的方式，研究了当前运行的财政转移支付手段的平均化成效，最后得出结论是进行分税制变革后，财政转移支付方式虽然在平衡纵向领域的发展产生了平均化的影响力，然而从横向对比来看，在不同的地方政府之间所产生财力差别并没有起到明显的平均化效果。学者王磊（2006）[[]王磊.我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响[J].经济体制改革,2006(01):21-26.]通过建立特定研究模型并运用在研究自1994年开始实施分税机制的青海省以及中国政府间实施转移支付手段的情形，研究得出结论是实施一般转移支付手段对降低地方提供公共服务质量的影响非常低，有时候在某些地方还拉大了供给政府提供公共服务的距离，财政的专项拨款制度总体上缩小了基层提供的公共服务之间的差异，同时税后收返制度还导致扩大了地方政府提供公共服务产品不平衡的现象。周美多、颜学勇（2011）[[]周美多,颜学勇.省内转移支付均等化效应研究——政府间财政分配行为的视角[J].公共行政评论,2010,3(06):134-152+202.]研究表明东部地区的省份实施的专项转移支付制度所产生的非平均化效果不突出，而西部地区省份实施的专项转移支付制度产生了明显了非平均化效果；实施的税收返还制度所产生的财力非平均化效果是最好的；实施的净体制补助制度和专项上解制度在某种形式上即使有推进财力平均化的效果，然而因为所占比例比较小，作用不明显。学者贾晓俊和学者岳希明（2012）[[]贾晓俊，岳希明．我国均衡性转移支付资金分配机制研究[J].经济研究2012(1):17.]研究认为以财政所服务的人口基数作为资金配比的统计基础的方法会让本身财政力量比较好的地域得到更多的财政转移支付的经费，财政力量越好的省级财政，获得财政转移支付的人均款项也更多。学者李伟（2012）[[]李伟.政府间转移支付的财力均等化效应[D].辽宁大学,2012.]在陕西省2002年到2010年财政转移支付情况上，运用回归分析法、变异指标法以及分析比较法，纵向和横向地对比了转移支付产生的财力平等化[]刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J].财贸经济，2002.[]王磊.我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响[J].经济体制改革,2006(01):21-26.[]周美多,颜学勇.省内转移支付均等化效应研究——政府间财政分配行为的视角[J].公共行政评论,2010,3(06):134-152+202.[]贾晓俊，岳希明．我国均衡性转移支付资金分配机制研究[J].经济研究2012(1):17.[]李伟.政府间转移支付的财力均等化效应[D].辽宁大学,2012.[]张国艳.我国政府间转移支付促进地方财力均等化问题研究[D].中国财政科学研究院,2019.持有第三种观点的有：学者尹四珠（2011）[[]尹四珠.陕西省政府转移支付的财政均等化效果研究[D].西北大学,2011.]运用回归分析法和变异系数法，分析了陕西省实施的转移支付方式而导致的横向财政平均化情况及实施的分项转移支付方式产生的财政平均化情况，最后发现，陕西省政府实施财政转移支付方式后，并未改变其财力纵向不平均的问题，但在促进横向财政力量平均化上有一定的效果，同时在对比各项转移支付方式后可以发现，实施的财力性转移支付方式的所产生的平均化成效最好，专项转移支付方式产生的财政平均化成效好于税收返还方式和原体制补助方式。岳琳琳（2015）[[]岳琳琳.我国政府间转移支付的横向财力均等化效应研究[D].西北大学,2015.]经过研究发现，实施转移支付手段在特定程度上能够缓解我国不同区域之间的横向财力的差别化，对东中西区域的均衡化程度各不相同，但地区间的差异性未被完全打破。黄莹（2016）[[]黄莹．财政转移支付对县级政府财力均等化的效果分析一基于安徽省57个试点县（市）的研究[D].安徽财经大学硕士学位论文，2016.]通过研究认为实施转移支付手段能够产生特定的平均化成效，这当中产生成效最好的是一般性转移支付方式，专项支付其次，税收返还作用最弱。张志诚（2017）[[]张志诚.云南省地方政府财政转移支付均等化效应研究[D].云南大学,2017.]借助变异系数与基尼系数两种方式，选取丽江市作为探究对象，统计出云南省各级地方政府在实施财政转移支付方式后总体上实现平均化的效果，同时各种财政分项转移支付方式都对实现财力平均化产生效益，然而不同的[]尹四珠.陕西省政府转移支付的财政均等化效果研究[D].西北大学,2011.[]岳琳琳.我国政府间转移支付的横向财力均等化效应研究[D].西北大学,2015.[]黄莹．财政转移支付对县级政府财力均等化的效果分析一基于安徽省57个试点县（市）的研究[D].安徽财经大学硕士学位论文，2016.[]张志诚.云南省地方政府财政转移支付均等化效应研究[D].云南大学,2017.1.3本文的改进和不足本文的改进之处有两点：第一，本文在对湖南省对下转移支付状况分析之前也分析了中央对湖南省转移支付的情况，在全国转移支付状况的背景下再进行关于湖南省对下转移支付的分析。第二，论文主要研究了财政转移支付各种不同的方式所产生的财力平均化的成效，包括实施财政转移支付方式的整体效果以及各种不同的分项转移支付方式的所产生的不同的平均化效果。文章存在的问题主要有三个方面：第一，由于市州级政府转移支付的数据并不是在每一个市州政府的网站上都有公布，由于原始数据缺失，本文在做湖南省均等化分析时仅使用了11个市州政府的数据，因此文章分析结果存在一定的误差。第二，在实证分析部分，由于原始数据的欠缺，数据年份仅从2017年到2019年，因此研究广度不够。第三，由于本人理论知识等方面有所欠缺，转移支付均等化效应的实证分析存在不够完善的情况，但不会影响本文章的结论。2.湖南省财政转移支付现状的统计描述该章节统计分析了湖南省实施转移支付方式的基本情况，首先基本阐述了中央财政向各省实施的转移支付的现状，然后从规模、比重和财政自给率着重分析湖南省对下的转移支付情况，最后提出湖南省目前转移支付所存在的一些问题。2.1中央对湖南省转移支付的状况分析表2.1：2018年中央对各省转移支付比较（单位：亿元）省份中央对省转移支付地方财政支出转移支付占财政支出的比例北京920.287471.4312.32%天津603.753103.1619.46%河北3199.757726.2141.41%山西1804.314283.9142.12%内蒙古2627.374831.4654.38%辽宁2464.045337.7246.16%吉林2124.903789.5956.07%黑龙江3073.544676.7565.72%上海851.418351.5410.19%江苏1778.1411657.3515.25%浙江1185.958629.5313.74%安徽3082.806572.1546.91%福建1304.154832.6926.99%江西2460.815667.5243.42%山东2869.4710100.9628.41%河南4298.769217.7346.64%湖北3170.767258.2743.68%湖南3493.437479.6146.71%广东1763.1715729.2611.21%广西2860.525310.7453.86%海南830.541691.3049.11%重庆1808.654540.9539.83%四川4816.219707.5049.61%贵州2968.175029.6859.01%云南3239.396075.0353.32%西藏1704.791970.6886.51%陕西2475.705302.4446.69%甘肃2502.943772.2366.35%青海1231.121647.4374.73%宁夏861.501419.0660.71%新疆3022.015012.4560.29%数据来源：《2019年中国财政年鉴》由上表可以得出结论，中央财政转移支付给全国各个省份的金额各不相等，并且差别明显。四川和河南是中央财政转移支付最多的省份，因为人口数量多所以财政拨款需求大。北京、天津、上海、海南、宁夏收到的中央财政转移支付不到一千亿元，是全国所有省份中收到中央财政转移支付最少的五个省份。北京、天津和上海是中央直辖市，地区经济较全国其他省份发达，税收能力强，财政收入稳定，对中央财政转移支付需求较小。海南和宁夏虽然收到中央转移支付少，但转移支付占地方财政支出的比例较高。只关注转移支付占地方财政支出的比重的话，上海是最低值，只有10.19%，西藏是最高值，高达86.51%。其原因是从全国来看，我国的东部地区经济发展好，政府收税较多，而西部地区经济发展相对较慢，并且国家还在多种税收的征收政策上为其提供了优惠。东西部地区差异明显，而通过中央的转移支付，很明显可以对东西部财力不均的状况起到缓解作用。聚焦湖南省，2019年湖南省接受中央财政转移支付的资金为3493.43亿元，全省的财政支出有7479.61亿元，财政转移支付占湖南省财政总支出的46.71%，这个比重在全国各省份的排名中排第15，由此可见，湖南省对中央财政转移支付的依赖性较大。2.2湖南省对下级政府财政转移支付的状况分析湖南省对下级政府的转移支付分为三个模块，本文列出总转移支付和各个分项的转移支付的数值，同时计算出上述各个数值占财政总支出的比例分析湖南省对下转移支付情况，研究相对规模的转移支付和其对地方财政支出所产生的影响。表2.2：湖南省对下财政转移支付规模（单位：亿元）年度省对下补助税收返还性支出一般性转移支付补助专项转移支付20142484.71431308.51033.220153032.5142.51554.9133520163288.8194.91762.61276.320173293.7225.41839.3122920183482.7225.42167.71089.620193661.8225.42784.9651.5数据来源：湖南省财政厅预算决算报告从绝对数值看，湖南对下转移支付的金额是持续增加的，从2014到2019年，支付金额从2484.7亿元上涨至3661.8亿元，实现了将近1.5倍的增幅，平均每年增长的转移支付的款项的大约是10.25％。从图中可以看出，湖南省级财政对基层财政的整体转移支付的款项总金额是逐年上升的；而不同分项转移支付的款项金额是发生变化的，其中一般性转移支付金额也是逐年上年的，但是专项转移支付金额从2014-2019年期间呈现先上升后下降的走向，特别是到了2019年，款项总额仅为651.5亿元。税收返还在2014到2015年间变化不大，有些许下降，但在2015年到2017年开始渐渐上涨，2017年到2019年持平在225.4亿元。图2.1：转移支付总量及各分项转移支付情况（单位：亿元）从上图可以得知，转移支付总量在2014年到2019年这个阶段是逐年上升的。而从各分项转移支付的情况来看，税收返还总量最低，并且变化不大。一般性转移支付总量一直是三个分项里最高的，并且逐年增加，在2018年到2019年间增长量最大。专项转移支付除了在2014年到2015年有所上升之外，在2015到2019年间则是持续下降的，其整体上呈现下滑的趋势。表2.3：湖南省市级财政转移支付比重年度税收返还比重一般性转移支付比重专项转移支付比重20145.76%52.66%41.58%20154.70%51.27%44.02%20165.93%53.59%38.81%20176.84%55.84%37.31%20186.47%62.24%31.29%20196.16%76.05%17.79%数据来源：根据湖南省财政厅预算决算报告数据计算得从表2.3能够看出，一般性转移支付的金额总量在总体财政转移支付款项金额中的占比都是比其它几个分项转移支付的款项多，比例是最大的，且比例都大于50%。一般性转移支付占比除了在2014到2015年间有所下降，其他年份都是逐年上升的，其中2016年和2017年均是小幅度提升，而2018年和2019年则是大幅度提高，在2019年比重高达76.05%。专项转移支付在2014年到2015年有些许上升，但在2015到2019年间则持续下降，整体呈现下滑的趋势，2018年到2019年间骤降了13.5%，2019年专项转移支付比重仅占总转移支付的17.79%。税收返还比重在4.5%到7%之间波动，占比较小，变化也不大。由下图能够更加直观地看到各分项转移支付之间的联系。图2.2：2014年-2019年湖南省市级财政转移支付结构图如果对2014年到2019年间的各个分项转移支付的均值来进行研究，得到下图。从饼图可知，这五年的一般性转移支付所占比例的均值是59％，专项转移支付所占比例的均值大概是35％，税收返还所占比例的均值最小，大概是6％。图2.3：2014年-2019年湖南省市级财政转移支付各分项平均占比图2.3湖南省市级政府财政自给能力的比较分析政府自我供给能力的判断运用的是财政自我供给指标，文章采用基层政府公共财政预算的收支之比来计算财政自给率，研究范围为2014年到2019年。如果财政自给率为1，说明本级政府财政不用转移支付时也可以自给，当财政自给率的值偏向1，则说明本级政府财政自给能力较好，而偏向0则说明财政自给能力弱，十分需要上级政府的补助。表2.4：2014-2019年湖南省财政自给能力系数表（单位：亿元）年度公共财政预算收入公共财政预算支出财政自给率20142262.795017.380.4520152515.435728.720.4420162697.886339.160.4320172757.826868.390.4020182860.847479.610.3820193007.158034.420.37数据来源：2020年湖南统计年鉴图2.3：2014-2019年湖南省财政自给率走势图上表中财政自给率的数值一直低于0.5，并且其变化趋势是逐年下降的，在2019年达到最低值0.37。在这六年间，湖南省财政自给率在0.37~0.45之间，由此可得，湖南省财政收支差额大，仅凭政府财政收入不再能够符合支出的要求，中央财政的采用财政转移支付方式具有十分必要的意义。经过分析2014~2019年湖南省部分基层政府财政自我供给能力指数的实际情况，切实掌握基层政府的财政自我供给能力的大小，详见下表。表2.5：2017-2019年湖南省各市财政自给能力系数表市/州财政自给能力系数201720182019长沙市1.181.161.12株洲市0.760.680.61湘潭市0.720.700.63衡阳市0.480.500.28邵阳市0.300.280.29岳阳市0.650.630.63常德市0.500.490.46张家界市0.370.350.35益阳市0.350.350.35郴州市0.500.520.51永州市0.390.400.38怀化市0.340.330.20娄底市0.420.420.44湘西土家族苗族自治州0.360.370.36数据来源：湖南省统计局各市州统计公报数据计算得图2.4：湖南省2017-2019年市平均财政自给率从上表和上图可以得出结论，湖南省14个市的财政自给能力系数差异明显，其中长沙的财政自给系数较高，近三年平均财政自给率均超过了1，株洲、湘潭、岳阳的平均财政自给率差别不大，均在0.7左右。而其他地区的财政自给率都较低，尤其是邵阳和怀化，近三年的财政自给系数均在0.3左右，对上级的财政转移支付依赖性较强。2.4湖南省对下级财政转移支付状况的比较分析湖南省对下级的财政转移支付除了从数额和自给率来看，还可以以市州级人均财政收支为指标来测量。下表为湖南省2014年-2019年市州级人均财政收入情况表，从下表可以看出，湖南省不同的市州的人均财政收入状况也有着较大的差距。在2014年长沙市的人均财政收入为13719元，为当年全身人均财政收入的3.32倍，是当年邵阳市人均财政收入的8.47倍。从下表也可以看出，从2014年到2019年，大部分市州的人均财政收入是逐年增加的，但是从增长的绝对数来看，长沙市的增长幅度最为显著，从2014年的13719元到2019年的18974元增加了5255元，而全省增长数额最小的邵阳市仅增长了693元，甚至还有衡阳市、郴州市和怀化市不增反降。表2.6：湖南省2014－2019年市（州）级人均财政收入情况表（单位：元／人）市州市州级人均财政收入（元）201420152016201720182019长沙市137191498316102177231894618974株洲市666572587788840077877988湘潭市566761596572706574976929衡阳市322735373702349836542331邵阳市162018051929207921402313岳阳市458253795822554858515868常德市317336073877421746304880张家界271429993236369339374222益阳市216123722417265928512992郴州市511746574999429945904694永州市210524152743308833623479怀化市205622602503275630201912娄底市247524632686295133523615湘西土家族苗族自治州246519763340407945334807平均值412844194837514754395357数据来源：湖南省统计局各市州统计公报数据计算得2019年湖南省市州人均财政收入情况如图，除了长沙市、株洲市和湘潭市的人均财政收入在6000元以上，其他市州的人均财政收入均在6000元以下，大部分市州的人均财政收入偏低，且极值差距极大。图2.5：2019年湖南省各市州人均财政收入折线图表2.7：湖南省2014－2019年市（州）级人均财政支出情况表（单位：元／人）市/州市州级人均财政支出（元）201420152016201720182019长沙市109741240713622149851630416987株洲市742786509905110681137113059湘潭市72568184910198561073310985衡阳市565564837211732774088202邵阳市474458296557709775938068岳阳市562166057580854592589256常德市5963711579248392944210542张家界70268727947699441139212136益阳市528061576949765380688649郴州市748480068578865187959264永州市551864467343788184529108怀化市576368257614821092189538娄底市527260756961709277148141湘西土家族苗族自治州7819929610231113221241713329平均数6557762985049145986910519数据来源：湖南省统计局各市州统计公报数据计算得从人均财政支出来看，全省各市州的人均财政支出也是逐年增高的，每年的人均财政支出都比当年人均财政收入要高，并且增长数额也较高，这说明湖南省对市州的财政转移支付绝对规模较大，但同时揭示了湖南省各市州财政收支的矛盾突出，十分依赖上级财政转移支付。2.5湖南省转移支付目前存在的问题（一）市州间财政收入差异较大湖南省各地区的经济发展相差较大，除了长沙、株洲和湘潭经济发展较好之外，其他市州经济发展较落后，地区间的财政收入也有较大差异。从数据来看，2019年湖南省市州级政府人均一般公共预算收入最高的长沙市18974元／人，而人均一般公共预算收入最低的怀化市仅为1912元／人。可以发现，在大部分市州，当地所需的公共服务无法由初始财力分配。人均财政收入的原始差距过大是湖南省政府转移支付的一大难题。（二）地方政府财政自给率低参考湖南省各市州近年来的财政自给能力系数，除长沙、株洲、湘潭和岳阳之外，其他各市州的财政自给系数均低于50%，邵阳和怀化等市州的的财政自给能力仅为30%。湖南省各级财政的自我供给能力指数大约在0.37-0.45之间，同时有逐年减少的可能性。基层政府的财政自我供给能力比较差，比较依赖上级财政的转移支付款项，这也归因于地方税收收入低。（三）转移支付结构不合理观察上文数据得，尽管从较长一段期间来看，省对下税收返还的比例总体是上涨的，但中途有一段期间是下降的，在2017年-2019年期间，不过三年都只下降了不到为1%。税收返还制度本质上是保护基层某些地区的既有利益，大部分款项会更偏向于返回到本来财政实力就比较雄厚的地区，由此更大程度上会家居地区间的财力差别化。取消税收返还制度是推进财力平均化的有力举措之一。3.湖南省地方财政转移支付的实证分析3.1转移支付均等化的衡量指数与方法选择（1）变异系数法变异系数源于概率论，一般用来衡量各观测值变异程度。其计算方法一般是用标准差除以平均数。可以采用变异系数来衡量财政均等化程度，具体方法是以测算地区在获得上级财政转移支付的款项之前，地区人均财政款项偏差大小作为地方财力的原始数据指标，把地区获得上级转移支付款项之后地区人均财政款项的偏差大小来作为地方财力配置的产出数据。这二者之间的指标系数差越小，就说明地区之间的财力偏差越小，也就是说地区间财政平均化程度较好，反之可推理。这两者的差值可以反映财政转移支付的效果。（2）基尼系数基尼系数在国际上往往是被应用来判断某个国家或者某个地区的居民之间存在的收入差别。基尼系数一般定性的指标在0-1之间。通常认为，基尼系数越偏向0代表着居民间的收入差越小。假如基尼系数小于0.2则认为居民之间的收入不存在差异，基尼系数在0.2-0.3的则认为居民间的收入有点差异，基尼系数在0.3-0.4的则认为收入差异还比较合理；基尼系数在0.4-0.5的则认为居民间的收入差异比较高，如果基尼系数达到0.5以上，就说明收入特别巨大。在生活实际中，基尼系数也可以用来衡量地区之间在财力上的差距。本文选择的是变异系数法。3.2湖南省政府总转移支付的财政均等化效果研究本文采用变异系数法来研究湖南省各市州财政均等化的效果。公式1：（3.1）在上式中，CV0是各市州转移支付之前政府财政人均预算收益的变异系数指标，假如这个数值较高，就说明每个地域的财政实力有明显差异。ak表示ｋ市州在获得转移支付款项之前的一般公共人均预算收益，a表示湖南省各市州在获得转移支付款项前一般公共人均预算收益的平均数值，pｋ表示湖南省各市州的不同人口数据，p表示湖南省全部市州的总体人口数值。公式2：（3.2）在上式中，CV1代表湖南省各市州在获得省级转移支付款项后公共财政人均预算收益的变异系数指标，CV1数值越高，就说明地区间支出财政实力的差异越高。bk表示k市州在获得省级转移支付款项后公共财政人均预算收益数，b表示湖南省各市州在获得转移支付款项后公共财政人均预算收益的平均数值，pk表示湖南省不同市州不同的人口数值，p代表湖南省市级总体人口数量。公式3：（3.3）上式中的TE表示均等化效果系数，是CV0和CV1的差与CV0的比值，表示湖南省市州在获得省级转移支付款项前后在财政实力上的差别的对比，能够用来体现转移支付制度所带来的平均化效应。TE的值既可以为正值也可以是负值，假如TE是正值，那么这个数值越大则代表转移支付所产生的平均化成效越好，假如这个数值为负值，就代表转移支付所产生的平均化成效不但不好，反而使各市州的财力差距加大。由于数据受限，本文仅采用湖南省各市州2017-2019年的数据开展此部分的研究。具体见下表。表3.1：2017-2019年财政转移支付前后人均财力变异系数情况表年份CV0CV1TE20170.250.28-12%20180.680.2957.35%20190.630.4626.98%数据来源：利用湖南省统计局各市州统计公报和各市财政决算报告数据根据变异系数公式计算得到（其中邵阳市、益阳市和怀化市的数据缺失没有计算在内）图3.1：2017-2019年湖南省各州市实施转移支付前后人均财力差异值情况图通过对湖南省各市州2017-2019年公共财政人均预算收入差别指数的统计，能够看出湖南省各市州开始被实施财政转移支付前存在人均原始财力差别较强的情况，2017-2019年的个人均等差异指数大概是0.52。2017年湖南省人均财政收入在接受转移支付之前的差异较小，其变异系数仅为0.25，但2018年和2019年在转移支付前的人均财力差异都较大，变异系数分别为0.68和0.63。而对湖南省各市州实施转移支付手段之后的人均财政数值变化情况的统计情况说明，实施财政转移支付手段切实对个人均等财政实力差异指数的降低起着相当大的作用，不同市州的财力差距在经过上级政府的财政转移支付之后得到缩减，2017年例外。由图可知，在2017-2019年期间，2017年CV1曲线在CV0曲线的上方，这说明2017年，湖南省的财政转移支付不仅没有促进各市州的财政均等化，反而使得各市州的人均财政收入的差异变得更大。但是2018年-2019年CV1的曲线一直都在CV0曲线的下方，这说明湖南省对各市州的财政转移支付缩小了各市州间的财力差异，对促进市州间财力的均等化作用显赫。但从图中可以看出，这三年湖南省各市州接受转移支付后对人均财力均等化的促进作用变得越来越不明显，以2019年湖南省政府实施转移支付手段前后的人均财力差异为例，实施财政转移支付手段之前的人均财力差异数值是0.63，而转移支付发生之后则变为0.43，还是一个比较高的水平。从统计平均化成效系数TE结果可以看出，从2017年到2018年、2019年，TE的值从负值到正向值发生转变。由于2017年的出现负向的TE数值，实施转移支付手段后，让人均财力越发不平均。到2018年的时候，出现较高且正向的TE数值，这说明了当年湖南省级人民政府对基层实施转移支付手段之后，各地基层政府缩小了财政人均财力之间的不平等，财政转移支付手段实现了各地政府之间财力的平均化效果，2019年TE的值较2018年来说降低了，湖南省财政转移支付对财政均等化的效果并不稳定。3.3湖南省政府分项转移支付的财政均等化效果研究各种转移支付手段的目的有不同的区别，其作用于财力的平均化的影响力也各不相同，文章下面将逐一对实施转移支付手段前后和实施税收返还CVR手段、一般性财政转移支付CVT手段以及专项财政转移支付CVS手段前后所产生的人均财力差异值数进行研究。3.3.1.税收返还对人均财力均等化效应表3.2：2017-2019年税收返还前后人均财力变异系数情况表年份CV0CVRTE20170.250.26-4%20180.680.68020190.630.65-3.17%数据来源：利用湖南省统计局各市州统计公报和各市财政决算报告数据根据变异系数公式计算得到从表3.2能够得出，实施税收返还手段之后的人均财力不同化的数值和返还发生之前所产生的变化比较小，并且2017年-2019年的税收返还对湖南省各市州的财政均等化均没有促进作用，甚至是起阻碍作用。3.3.2.一般性转移支付对人均财力均等化效应表3.3：2017-2019年一般性转移支付前后人均财力变异系数情况表年份CV0CVTTE20170.250.238%20180.680.2858.82%20190.630.2560.32%数据来源：利用湖南省统计局各市州统计公报和各市财政决算报告数据根据变异系数公式计算得到表3.3体现了不同地区在一般性财政转移支付发生前和发生后的人均财力产生的不同变化的情况。在一般性财政转移支付发生以后，湖南省各地区的财力不同化发生了比较大的变化，2017-2019年的数据显示，一般性转移支付发生之后原始财力的不同化平均数值从0.52降低到0.25。一般性财政转移支付手段对实现财力平均化的成效比较强，平均化成效数值的均等系数是42个百分点。同时从2017年-2019年的年度平均化成效数值的发展情况可以看出，表现出来的是每年逐一提高的走向。3.3.3.专项转移支付对人均财力均等化效应表3.4：2017-2019年专项转移支付前后人均财力变异系数情况表年份CV0CVSTE20170.250.1828%20180.680.4336.76%20190.630.4528.57%数据来源：利用湖南省统计局各市州统计公报和各市财政决算报告数据根据变异系数公式计算得到从表3.4中可以清晰地看出，专项转移支付手段同样能够较好地促进财力平均化，专项转移支付发生之后，每个年度的人均财力变异数值都在一定程度上降低，2017-2019年在经过专项转移支付之后，湖南省各市州的人均财力变化数值基本都保持在0.5之下，平均系数是0.35，平均化产生的成效数值基本都保持在28%之上，然而，体现平均化效果的数值呈现上下起伏的走势，平均化效果缺乏稳定性，这体现了专项转移支付手段带来的变动效果较强。3.3.4.各单项转移支付均等化效果的总结分析在逐一研判完每种转移支付手段的平均化成效之后，再从整体上对比转移支付手段带来的变异数值情况，衡量出哪种转移支付的手段产生的成效最好。图3.2：各项财政转移支付变异系数变化趋势图从上图可以看出，各地的财政初始财力变异系数和税收返还之后的财力变异系数几乎重叠，而实际上，税收返还之后不仅没有使得财力变异系数变小，反而使之稍微有所增大，说明了税收返还后所带来的财力变异情况不明显，财力均等化效应基本没有发挥作用。专项转移支付发生后的呈现出的CVS值比CVR值小，但又比一般性转移支付发生后的导致的CVT值大，由此说明了专项转移支付所产生的均等化影响要弱于一般性转移支付所带来的影响，但又比税收返还所带来的效果强。曲线CVT相对曲线CV0距离最大，体现了它所产生的平均化影响力最大。综上所述，在转移支付发生之后，财力变异数值降低，说明了转移支付手段可以产生让财力拥有平均化的效果。然而从文章上面的图示可以看出，转移支付手段让各个地域之间的财力平均化的影响缺乏稳定性。从各不相同的分项转移支付层面可以看出，税收返还手段也具有一定的平均化的影响力，同比其他专项转移支付手段来说，这种影响力更大一些，并且CVS曲线和CV0曲线的趋势在这三年内完全一致。一般性转移支付手段产生的平均化效果最大，从2017年到2019年数据可以看出，其转移支付产生的影响力系数从8个百分点提升到60.32个百分点，总体上呈现出上涨趋势。综合的转移支付手段所产生的平均化影响力缺乏稳定性。4.湖南省地方财政均等化效果不佳的原因分析（一）财政支出需求大，财政增收困难随着湖南省经济的稳步增长和社会的进步，人口生活质量明显提高。人民对政府提供的社会保障、医疗、教育等公共产品的标准越来越高。但受多种因素影响，地方政府财政能力低。同时，湖南省地方政府财政状况不容乐观，部分地方政府负担不起地方公共产品的供给和支出。（二）政府间事权划分不清政府部门在其所管区域提供公共产品、负责管辖地区内公共事务的权力称为事权，对其所管区域进行财政收支活动的权利为财权。税收基本上由中央政府控制，各市政当局一般在其职权范围内接管大部分公共物品和相关事务的管理，但他们没有充足的资金。在农村地区，特别是在一些经济落后地区，市政当局缺乏足够的财政收入保障，财政收支严重失衡，导致公共物品短缺，公共支出下降。此外，地方政府过于依赖上级，导致不必要的资源损失。明确各级政府的事权和财权，是完善财政转移支付的基本条件和要求。（三）现行财政转移支付制度不完善湖南省转移制度的法制化显然有待完善。一些转移支付的盲目和随机，不仅对省政府的行政权威提出质疑，而且阻碍平稳推进科学的转移支付政策。湖南省现行省级转移支付制度直接借鉴了中央省级转移支付方式，在制度设计上保留了大部分地方的私利，注重渐进式改革，不太关注架构调整。实际执行时原有的补贴和税收返还等转移支付制度并没有起到促进地方政府间财政平等的作用，反而使不同地区之间的差异更加显著。（四）转移支付资金监督管理不到位湖南省财政体制结构滞后，监督管理缺乏监督转移支付的政治基础，部分转移支付比较无理。对转移支付没有适当的监测和核查，这必然导致资金流失和挪用问题频发，降低资金使用率。在预算缺乏透明度的情况下，又没有法律的明文规定，人大监督作用微弱，无法避免暗箱操作。不断完善转移支付制度，不仅有利于经济均衡发展，也有利于实现公共服务均衡和民生改善。5.对湖南省地方政府财政转移支付财力均等化的建议（一）优化转移支付结构关于调整转移支付的结构趋向良性发展，需要增加转移支付中关于一般性的支付占比，重新结构专项的转移支付，逐步完成税收返还的取消工作。从上面的分析我们可以看到，一般性支付的成效更加明显，同时一般性的支付能够被看作为是不附带拨款条件，基层政府对其操作较易。其次，由于事权和财权的定义不明确，缺乏监督和管理组织以及问责制，无法通过专项转移支付来保证资金使用效率，但由于专项转移支付能够实现上级政府一定的特殊目的，所以并不建议完全取消，而是努力