对单位整体支出绩效目标编制的思考-以A院团为例

2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）正式发布，要求“构建全方位预算绩效管理格局，将部门单位预算收支全面纳入绩效管理，实施部门和单位预算绩效管理”。近年来，预算绩效管理实施对象不断扩大，从项目绩效管理向部门（单位）整体支出绩效管理拓展。财政部关于贯彻落实《意见》的通知中指出“预算编制环节突出绩效导向，加快设立部门和单位整体绩效目标”。笔者所在的A院团是文化和旅游部直属二类公益事业单位，是保留事业性质的国有文艺院团，院团所有资金纳入部门预算，实行单位预算绩效管理。按财政部要求单位“二上”部门预算需编制单位整体支出绩效目标，几年下来，积累了一些经验，但在设定目标的过程中依然存在一些问题和困扰。本文结合工作实践，对单位整体支出绩效目标编制进行思考，发现并分析在单位整体支出绩效目标编制中存在的几点问题，并就如何改进提出建议和措施。一、单位整体支出绩效目标单位整体支出绩效目标，是指单位按照确定的职责、利用全部预算资金在一定时期内预期达到的总体产出和效果。单位整体支出绩效目标是单位预算绩效管理的基础和起点，直接影响着后续的绩效运行监控管理，与绩效评价管理的质量和效率、单位绩效管理工作的质量有着很大的关系，并对预算支出决策的科学性产生影响。通过对围绕单位职责设定的目标进行跟踪监控、绩效评价并将绩效信息公开，可以全面反映单位工作效能的全貌，有利于增强单位尽职履职的意识，提升单位提供公共产品、公共服务的质量和水平。单位所设立的整体支出绩效目标应依据充分，与国家法律法规、国民经济和社会发展总体规划保持一致，与单位“三定”方案确定的职责和单位中长期实施规划保持一致，与单位年度工作任务、计划保持一致。依据单位整体支出绩效目标所设定的绩效指标应高度关联、重点突出、量化易评，与单位年度任务数或计划数相对应，与单位预算资金相匹配，可以反映单位整体支出绩效目标的情况。编制单位整体支出绩效目标时按照确定单位绩效总目标、细化绩效指标和设置指标值三个步骤，逐步分解设置绩效目标和指标。二、单位整体支出绩效目标编制中存在的问题2015年财政部印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》中绩效目标设定对如何设定单位整体绩效目标进行了详细的规定和解释，但在这项工作实际落地时却存在诸多的问题。笔者所在的A院团作为二级预算单位根据上级主管部门和财政部的要求每年部门预算单独报送单位整体支出绩效目标，编制中在单位绩效目标、绩效指标、指标值设置等方面存在着不同的问题。（一）目标内容描述不准确在设定单位整体支出绩效目标时目标内容往往会描述不准确，主要有以下两种情况：一是将单位“三定”方案中的单位主要职责直接作为单位年度总体目标，未对职能进行梳理、分解，并结合当年的重点工作进行总结性描述，年度的主要工作任务不够明确，在年度内履职所要达到的总体产出和效果未能预计。比如A院团的单位职责中的“录制民族音乐艺术音像作品”“使用与提供舞台灯光、美术、音响”不适合作为单位整体绩效的目标。二是单位整体支出绩效目标设定层次不高，凝练度不够。往往是把年度工作计划或重点工作直接用来作为绩效目标，绩效目标设定为产出导向的具体工作任务，而产出可能对经济、社会、环境等带来的影响以及服务对象的满意程度未做预期和描述。（二）绩效指标不够系统化，选取的指标关联度不够绩效指标包括一级指标、二级指标和三级指标，其中三级指标由单位根据职责职能和重点工作任务自行设定。绩效总目标细分为多个小目标后，每个小目标所对应的绩效指标应能完整地体现该目标的产出和效果。目前单位预算绩效管理尚处于起步阶段，相应的单位整体支出绩效目标尚未建立科学地系统化的体系。在设定整体支出绩效目标时，一级指标如效益指标或产出指标有可能对应地是不同的小目标，绩效目标缺乏系统性，在逻辑上也难以成为一个完整的体系，绩效评价时很难评判整个单位的绩效管理水平。以笔者所在的A院团为例，很重要的一个绩效目标是“创作优秀的音乐剧目”，产出指标中设定“创作剧目的数量”，效益指标中却没有能够体现创作剧目所带来的经济效益或社会效益。另外，单位整体支出绩效指标与项目支出绩效指标的关系较为混乱。按照财政部要求，项目支出的申报必须编制绩效指标，一般单位有多个项目支出，因此当设定单位整体支出绩效指标时往往会直接照搬项目支出绩效指标，简单加总不做分析研究。比如院团除了基本支出，还有多个项目支出，“剧节目创作补助资金”项目“公益性演出补贴”项目，“基础条件改善补助资金项目”等，每个项目都有自己的项目绩效指标，直接将项目绩效指标堆砌为单位整体支出绩效指标，单位整体支出绩效指标过于具体和分散，目标失去了原有的重要性和综合性，不能真实地反映单位整体的绩效情况。（三）指标值设置不科学，指标量化不足部门（单位）整体支出绩效评价共性指标体系框架中对绩效指标明确性中要求绩效指标应与本年度任务书或计划数相对应，与年度部门预算资金相匹配。但实际工作中指标值设置经常与年度任务书或计划数不相对应或预算资金不相匹配。主观方面，单位考虑到之后的绩效运行监控和绩效评价，往往将目标值设定偏低，设置为较为容易完成的指标，而不是在考虑可实现性的基础上，尽量从严、从高设定。客观方面，预算绩效标准体系尚不健全，尤其是分行业、分领域、分层次的标准体系还未建立或者尚不成熟，绩效指标值设置缺乏依据。比如A院团所处的演出行业，预算绩效标准尚不健全。指标量化不足，未从工作完成的数量、进度、幅度、效率等方面进行细化量化，而是选用简单的定性描述，如“较好”“一般”“优良”等。如满意度指标中的“观众满意度”“职工满意度”用“比较满意”“满意”定性指标进行描述，而是用量化的百分比来设置。效益指标特别是社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标的指标量化不足问题尤为突出，除经济效益指标容易量化外，社会效益指标也存在难以量化的问题，如“弘扬和传承民族文化”“对提升公众艺术欣赏水平的促进作用”“推动文化行业人才队伍建设”等指标。（四）缺乏专业的绩效管理人才绩效目标的编制是一项极其重要的工作，绩效管理是一项专门性、系统性工程，内容丰富庞杂，需要有专门的机构和人员付出一定的时间、精力去研究和探索。但在实际工作中，绩效管理工作往往不受重视，没有设立专门的绩效管理机构，有的单位由财务部门负责，有的单位由预算部门、内审部门或行政管理部门牵头负责，情况不一，同时负责绩效管理工作的人员缺乏专业的知识背景，也没有进行专业的培训。以A院团为例，整体支出绩效目标由团财务部负责编制，之后的运行监控和绩效评价由办公室的内审牵头负责，负责该项工作的人员均未进行专业的培训。三、编制单位整体支出绩效目标的建议（一）建立单位整体支出绩效指标体系单位整体支出绩效指标体系，是从绩效管理的角度出发，针对单位所有预算资金设计的，能够体现单位长期发展目标的一套量化可评的指标框架。整体支出绩效指标体系一般包括绩效目标、绩效指标、指标说明和计算公式、数据来源、基准值、历史值和指标预期实现值。单位该怎样建立整体支出绩效指标体系？以A院团为例：首先，对A院团的职责职能进行梳理，确定A院团履行的各项具体职责职能，然后结合A院团中长期总体事业发展规划，再确定A院团整体支出绩效目标，一般可以根据A院团“三定”方案中的职责职能分解为多个目标，也就是单位长期发展目标。如“创作优秀的民族音乐剧目”“培养民族音乐创作表演人才”。其次，梳理分解各层面的整体支出绩效目标，根据分解后的目标，设计绩效指标。绩效指标要重点突出，选取关键性指标；高度关联，与所衡量的目标有很强的相关性，要有系统性，指标能充分、系统地衡量指标；要考虑数据获得的成本，然后再考虑数据来源的基础上，确定绩效指标；最后，确定基准数据和目标值。可以把近几年来的平均值，平均趋势，演出行业标准，类似院团的先进水平，经验标准作为基准数据，再以基准数据为目标，结合当年预算支出，确定至某一时点的每一指标的预期指标。整体支出绩效指标体系的建设是一项专业性和综合性极强的工作，可以采取上级主管部门牵头，第三方中介机构介入，单位参与的方式共同建立部门和单位的整体支出绩效指标体系。A院团隶属于的文化和旅游部在财政部出台《指引》之前就已委托第三方机构开展了文化和旅游部的项目支出核心绩效指标设置研究，并应用于2021年预算绩效目标的编制。同时A院团也根据文化和旅游部印发的指标库设置本单位的项目指标库，在编制项目支出绩效目标时起到了很好的作用。笔者认为此方法同样适用于整体支出绩效指标体系，建议推广。（二）合理设置指标值指标值设置应遵循量化易评的原则，避免选用难以确定具体指标值，标准不明确或缺乏约束力的指标。指标值尽量通过科学合理的方式量化，如“观众满意度”可以用观众满意度比率代替“满意”“比较满意”的定性描述，根据实际情况采取匿名随机抽样问卷调查、网上投票、抽取观众代表进行测评等方式测算观众满意度比率。对于的确难以量化的指标，可采用定性指标，但应具有可衡量性，进行分级分档描述，通过描述纵向与历史年度相比，横向与相关部门相比，与目标计划相比，形成“好，一般，差”的级别和档次。针对预算绩效标准体系不健全的问题，行业主管部门应牵头构建分行业、分领域、分层次的标准体系，与基本公共服务标准，部门预算项目支出标准等衔接匹配，作为单位设置绩效指标的依据，做到细化量化，可比可测，动态调整，共建共享。（三）加强制度建设，推进预决算公开2021年8月财政部《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号，以下简称《指引》），明确了指标设置思路，突出了指标设置原则，规范了绩效指标类型和设置要求，细化了绩效指标的具体编制方法。部门（单位）整体支出绩效目标作为绩效目标的一个重要组成部分，笔者建议财政部门加强顶层设计和制度建设，能够制定和出台类似于《指引》的纲领性文件，对于基层单位的实际工作有非常重要的指导意义。建立单位预算绩效年度报告制度，推进预算绩效信息预决算公开，以公开促发展，扩大公众参与，接收社会监督，引起单位领导的重视，是改进和加强单位整体支出绩效目标编制工作的重要手段。浙江省海宁市财政局在2017年度预决算公开工作中尝试在公开预算资金安排，对设置部门（单位）整体支出绩效目标的要求详细说明产出目时，标和效益目标的绩效情况，反响良好。2021年A院团在财政部、文化和旅游部的部署下向社会主动公开了2021年的部门预算和2020年部门决算，相信在不远的将来，院团整体支出绩效目标也将向社会公开，接收公众的监督。（四）健全机构人员，强化素质培训随着预算绩效管理的重要性逐渐显现，该项工作越来越受重视，原有旧的机构设置已经不能适应现阶段绩效管理的工作需求，需要由更有效率的机构和精干的人才队伍去实施这项工作。针对这种情况，笔者建议可单独设置预算绩效管理的组织机构，完善机构职能，充实工作人员。对于暂不具备条件单独设立预算绩效管理机构的，要明确工作职责，并在相应的职能部门增加专职工作人员。同时建议财政部门和上级主管部门加大预算绩效管理方面的培训和指导力度，健全培训机制，创新培训方式，采取多种培训方式，逐步增强基层单位预算绩效管理工作人员的业务素质。四、结束语《指引》中提出项目绩效指标中具有负外部性的支出项目，还应选取负作用成本指标。单位绩效相较于项目绩效社会影响更敏感，负面影响更深远，建议单位整体支出绩效指标的成本指标设立负面成本指标，并作为绩效评价时的“一票否决”指标，具体指标包括“违反党的政治规矩和政治纪律”“违反国家相关法律法规”“经营过程中出现重大安全事故”“因严重失信行为被有