四萨瓦斯的民营化理论

四、萨瓦斯的民营化理论萨瓦斯是世界知名的民营化学术权威，《民营化与公私部门的伙伴关系》是其代表作。民营化（Privatization），是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含：政府部门通过契约外包（ContractingOut）、业务分担（LoadShedding）、共同生产（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。虽然对民营化概念的界定不一，但其核心是更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求，在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业（charteringgovernmentcorporation），聘用顾问人员，分配政府赠券（vouchers），出售特许权（Franchises），给予补贴，以及其他一些选择。（一）民营化的原因、优点与目标1.民营化的原因公共服务民营化的原因很多，有预算方面的考虑，管理方面的差异，公共企业的责任问题，政府角色的“正确定位”等。当然，上述种种弊病在民营部门也同样存在，但正如萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算——期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的。”2.民营化的优点（1）降低成本。竞争的市场可以提升管理的效率和生产成本的降低。据学者研究，公共服务的竞争性外包平均降低25%－30%的成本（Seidenstate，1996，469）。英国的经验显示，一度是政府财政包袱的英国石油、英国航空公司、电信公司等转移为民营后，从1979年起，英国政府每年增加50%的收入。（2）提高服务质量。美国都市研究所比较肯塔基州和马萨诸塞州的公、私矫正机构，发现私人机构有些微的进步；在飞机场，大众速寄系统，以及港口的经营方面，私人部门比公共部门的确有较高的服务水准；在社会服务领域，非营利组织所承包的服务比公共部门提供的服务好。（3）增加选择机会。通过公共服务的民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发展，使公民可以有选择服务的机会。（4）整合民间资源用于国家发展。公共服务的民营化，也可以解决政府资金不足、智慧不足、管理能力不足等问题，有效地将民间资源整合到国家发展之中。（5）示范效果。由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，通过公共服务的民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进服务，提高绩效。3.民营化的目标实行民营化的主要目的在于两个方面：第一，利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；第二，针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。（二）民营化的类型根据萨瓦斯的研究，民营化有以下3种基本类型：委托授权、撤资和替代。1.委托授权（Delegation）有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。它要求政府持续的、积极的介入。（1）契约外包（ContractOut）。即政府与民营部门签订合同，将部分货品或服务（goodsandservices）委托民间提供或办理。（2）特许权（Franchise）。指由政府提供给私营部门，如水电、煤气或交通运输业者经营权，但政府保留“价格核准权”，费用则由使用者承担。若申请经营者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众和政府来共同决定核准权。（3）补贴（Subsidy，这一名词包括补助金，Grants）。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等形式，形成“诱因操作”（ManipulationsofIncentives），吸引民营部门参与公共服务，并使得该部门可以就其提供的服务向公民索要较低的费用。（4）抵用券（Voucher）。由政府核发给有资格使用的民众，指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施的。（5）强制（Mandate）。这也是委托授权的一种形式，指由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。2.撤资（Divestment）

或可称作“移转型民营化”。它这意味着政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。像委托授权一样，撤资需要政府采取直接的、明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总体上说是一次性工作。撤资通常有3种方式：一是出售（Sa1e），即把企业作为一个可继续经营加以出售；二是赠与，即无偿移转（FreeTransfer）。出售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人（PriorOwner）。三是清理结算（Liquidation），即对于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。3.替代（Displacement）也可称作“政府淡出”。当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。替代的形式有：（1）功能不足之替代（DisplacementbyDefault）。即政府不能满足社会需要时，由民间加以补充。又称“民间补缺”。例如，当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安公司替代。（2）政府撤退之替代（DisplacementbyWithdrawal）。随着私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以利于私人企业的发展。（3）放松管制之替代（DisplacementbyDeregulation）。即通过法令的修订，允许私人企业对原本由公有独占的市场环境进行竞争和挑战。（三）民营化的局限1.由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多业务和服务很难民营化，如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务。2.民营化是否真的比公共机构更经济、更有效，是个问题。对于民营化的效率绩效，难以进行简单的判定。3.关于公共责任问题。民间组织的盈利取向，可能使民营化的公共服务，在最高效率、最低成本的指导下，忽略了社会责任与公共利益。民营机构关心的是利润的获得，对于不具有经济效益的公共服务，往往取巧规避，而只从事较有利的事项，这就使得民营机构所提供的公共服务无法满足社会公正性与社会外部利益。4.特权与贪污。承包商或代理人和政府官员都可能因为自身谋利的需要而假公济私，欺诈贪贿，民营化为不法官商的勾结提供了便利条件。另外，在民营化过程中，由于信息不对称，政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控，在此情况下，便容易出现“逆向选择”和道德风险问题。5.公共服务的不公正。在公共服务转至民间机构后，使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量，而那些付费能力低或无能力付费者，往往只能得到较低等的服务，由此导致社会服务等级化。（五）各国的民营化及其对我国的启示1.英国的民营化实践英国是第一个制定大量民营化方案的国家。经撒切尔政府的多年努力，1987年国营事业占英国GNP的比率从1979年的约11.5％下降至7.5％，约三分之一的公营事业、65万人员转入民间部门。重要的民营化案例包括1979年的英国石油，1981年的有线与无线电信事业，1984年的英国电信，以及1987年的劳斯莱斯汽车。连原先不纳入民营化的邮局、煤矿、钢铁等事业，也在部分进行民营化，如1988年的英国钢铁等。民营化的浪潮席卷了整个公用事业，甚至部分政府业务（saleofpartsofcivilservice）如文具、公务产品、电脑中心等，也出售给私人部门。在11年的任期中，撒切尔政府共出售了40%的国营企业。民营化的政策，在英国已经成为一条不归路。其他国家也相继效仿英国的民营化方案，到1992年为止，全世界有7000多家公共企业（其中发展中国家的企业占2000家）被私人买断（WorldBank，1995）。2.BOT模式及其在各国的应用BOT模式是公共工程民营化的基本模式，是公共服务民营化的具体表现。它由兴建（Build）、营运（Operate）、转移（Transfer）3个阶段构成，即由民间部门组成特许公司，与政府签订合约，在政府特许年限内由特许公司自备资金兴建工程；工程完工后，政府给予民间公司一定年限内的特许经营权，以回收成本，并取得合理利润；民间公司经营期满后，将产权及经营权转交给政府。BOT也可理解为兴建（Build）、拥有（Own）和转移（Transfer）。广义地说，BOT泛指以各种特许合约方式进行的所有权与经营权转移的计划。BOT在各国的应用各国政府包括我国政府，都较为普遍地采纳BOT模式，以解决公共建设所面临的财政困难。据统计，1985至1993年，在全球BOT市场中，特许值（Valueofconcessionaward）总量的50％为发达国家所拥有，案例的数量则以发展中国家为大宗，占总案例的66％。根据世界银行的资料，1984到1995年，全球8大新兴BOT专案，总金额将近551亿美元，包括中国核能发电厂，英法海底隧道，日本关西国际机场等。亚洲是BOT模式极具发展潜力的地区之一。以我国为例，在长江三角洲，珠江三角洲，长江沿岸的上海、南京等地，都有发电厂、地铁、国际机场之类的重大公共建设采用了BOT模式。BOT模式由于引进民间资金兴建工程，大大缓解了政府的财政困难；加上民间经营和管理较有效率，工程质量较有保障，也比较不容易受外界因素的影响，因此成为公共服务民营化最常见的形式之一。民营化对我国的启示（1）公共服务民营化是当前和未来一段时间内世界性政府再造的重要手段，也是我国行政改革的重要措施，事实上，我国在这方面已有一些成功的经验，如上述BOT模式的应用。但是，政府应该在什么样的环境下保留所有权以及应该在什么样的环境下出让所有权，这一系列问题仍然值得认真思考。（2）公共服务民营化后，政府并不能与之完全脱离，其原因至少有三点：首先，公共事业即使民营化后，仍然具有重要的政治意义。其次，政府一开始并没有建立起竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困难，需要政府的持续介入。再次，企业潜在的“掠夺性”往往导致市场的无序竞争，需由政府通过建立行业管制机构、制定管制制度来加以控制。因此，民营化的成功，是建立在一个健全的政