构建与行政问责制相适应的经济责任审计模式初探

第第页构建与行政问责制相适应的经济责任审计模式初探【内容摘要】加强对权力的制约和监督，健全行政问责与经济责任审计等制度是“十七大”报告提出的明确要求，也是对经济责任审计工作的定位。实施行政问责制度是现代政府行政管理制度的发展方向，是必然趋势。本文通过对行政问责制与经济责任审计关系的分析，研究与行政问责制相适应的经济责任审计模式，探索以全部政府性资金为主线；以领导干部权利运行轨迹为导向；以审评领导干部履行发展经济责任、统筹社会事业责任、行政管理责任、贯彻政策法规责任和廉政建设责任为重点的新时期经济责任审计路子，旨在进一步完善领导干部经济责任工作，充分发挥经济责任审计在行政问责制建设中的作用。

【关键词】：行政问责制；经济责任审计；模式

一、行政问责制的涵义和发展

行政问责制是指社会公众对政府的行政行为进行质疑,对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究的一种制度。实施问责制是现代政府强化和明确责任，改善政府管理，建设责任政府的本质要求。

我国行政问责在非典事件之后开始探索制度化之路。20__年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中曾提出要实现行政权力和责任的统一。“十七大”报告明确提出了“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上宣布：“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。”20__年3月通过的《国务院工作规则》首次写入了行政问责制。这表明了行政问责制作为现代政府行政管理制度的发展方向，我国已从之前的高度关注步入了制度化建设轨道。

二、行政问责制与经济责任审计的关系

要实施行政问责，前提条件是必须有专门的机构对政府的行政行为进行监督并予以责任界定，这是行政问责制得以贯彻落实的有效保障。行政监督是多方位的，行使监督和问责职权的主体也是多层次的，如人大、纪检、监察、组织等各部门均担负着不同的监督职能，社会公众也具有对行政行为监督的权利。而要评价政府或政府部门在行使公共管理职能中财政管理的绩效、行政管理的效率等行为并进行责任界定，为行政问责提供切实可靠的依据，作为政府专职的综合经济监督部门-国家审计机关是最为恰当的，法律付予了这一职责，目前审计机关开展的经济责任正起着这样的作用。

《中华人民共和国审计法》第二十五条明确规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”。这一规定，明确了经济责任审计的法律地位和工作定位。经济责任审计不同于常规审计，它将“对人”和“对事”的监督有效地结合在了一起，在对被审计单位财政、财务收支真实、合法、效益作出评价的同时，主要对党政领导干部的个人履职行为进行评价，界定经济责任人任职期间直接导致或间接影响经济后果等行为应负有的责任。这一特点与行政问责的本质要求是相吻合的。

行政问责制度是实施党政领导干部经济责任审计的配套制度基础，它与经济责任审计制度是密不可分，相辅相成的。经济责任审计侧重于责任的界定，行政问责侧重于责任的追究。责任追究是建立在责任界定基础上的，而责任界定的结果需要通过责任追究的效果来体现。如果没有行政问责制的支撑，经济责任审计的效用将大打折扣，反之如果经济责任审计未按照行政问责制的要求进行，也难以发挥其作用。

当前开展的领导干部经济责任审计特性不明显，与行政问责制的要求尚有一定距离。存在着领导干部的权力运行过程及效果未作为监督的重点，审计过程中重合规合法性审计，轻效果效率性审计；重资金管理审计，轻经济决策审计；审计报告内容针对性不强、审计责任界定模糊、审计评价笼统等难以满足行政问责的需要的弊端。要实现责任追究的目标，为行政问责奠定坚实的基础，充分发挥经济责任审计的作用，我们在审计实践中必须紧紧围绕行政问责的要求，建立与行政问责相适应的经济责任审计模式。

三、构建与行政问责制相适应的经济责任审计模式

（一）党政领导干部经济责任审计重点要与行政问责事项基本一致，应以领导干部权力运行轨迹为导向，以全部政府性资金为主线，着重评审领导干部五个方面的责任。

1、发展经济责任

主要审计领导干部任期内上级下达的考核指标、自行制定的计划指标完成情况。通过对社会、经济工作各项重要经济指标的计算、横向和纵向的对比、分析，综合评价一个地区或部门经济发展的总体趋势呈现增长或下降态势，以及地方经济可持续发展的潜力情况。主要指标包括：生产总值、财政总收入及结构、财政总支出及结构、地方财政收入、税收收入、资产保值增值率、外资利用指标等。

2、行政管理责任

一是对领导干部任期内重大经济决策的科学性、规范性和有效性进行审计。⑴决策内容是否合法，决策事项是否切合实际。主要审查基础设施投入、招商引资、对外投资、土地出让、车辆房屋等资产购买、处置、融资拆措及新农村建设等重大事项的决策是否符合有关法规规定，是否符合科学发展观要求，是否切合当地实际。⑵决策程序是否规范、民主。相应的议事机制是否建立；规定的程序是否得到执行，涉及公众利益的决策事项是否按照“公众参与、专家论证、集体决策”的程序执行；是否经过集体讨论，是否遵循民主集中制原则。⑶决策事项实施是否达到预期效果。核查有无存在只重决策过程不注重结果的务虚行为，决策是否达到预期设定的目标，是否获得了理想的经济效益或社会效益，有无存在谎报、夸大决策效果，重点审查是否存在因盲目决策造成严重损失浪费和国有资产流失等问题。

二是对领导干部任期内经济活动的合规性、合法性进行审计。将全部政府性资金纳入审计监督的视野，沿着收、支、管、用及绩效这一脉络，进行全方位的核查。收入重点关注来源是否合法、合规、真实，有无隐瞒收入、转移收入、私设小金库及乱收费等损害群众利益行为；支出重点关注政府行政成本、社会事业发展支出、社会保障资金、住房资金、卫生经费、教育经费等公共财政资源及新农村建设支出情况，救灾款物资金、移民资金等专项转移支付资金拨付使用和绩效等情况。同时应揭示虚列预算、挤占挪用、偷漏税金、挥霍浪费等行为。

三是对领导干部任期内的资金、资产、债务管理等情况进行审计。重点关注预算资金分配是否透明、公正，预算外资金收支两条线管理是否到位，收支结构是否合理；国有资产管理是否规范，是否得到有效增值，有无存在国有资产流失等现象；债务管理是否科学，负债总规模是否适当，举债是否合理、合规，增减趋势有无实行控制，债务来源结构、投向结构是否合理等，重点揭示有无不顾财力、不切实际，搞“政绩工程”、“形象工程”，造成负债居高不下，影响社会和谐稳定的问题。

3、贯彻政策法规责任

（1）国家经济政策、财经法规的贯彻落实情况。重点核查土地收储、工程招投标、政府采购、扶贫、社保、“三农”等政策及财经纪律的执行情况。揭示有无低价出让土地、采取变通手段违规购置控购车辆及随意篡改政策等行为。

（2）内控制度建设及执行情况。包括：内控制度是否健全并有效，部门、人员的分工与岗位责任是否明确，不相容职务是否做到分离；重点关注预决算制度是否完善，审批制度是否明确，资产、收支、票据等管理制度有无存在重大漏洞。

4、统筹社会事业责任

根据县市（区）、乡镇、部门三个层面领导干部不同的岗位职责，对其在统筹社会事业中履行的责任进行审计。如乡镇长经济责任审计要重点关注政府转变职能、服务基层、服务群众的实际举措，包括农村社会救助体系、失地农民养老保险、新型农村合作医疗的建立和实施情况，以及促进农业增效和农民增收的措施。

5、廉政建设责任

（1）对机关干部特别是班子成员廉政建设所采取的措施及实际效果。从班子整体廉洁情况来评价、衡量被审计领导干部廉政建设责任履行情况。

（2）领导干部自身廉洁自律情况。突出对重大违纪违规行为的核查，将违规出借资金、低价出让土地、违规发包工程及挤占、挪用专项资金等重大违纪违规行为列为审计重点。采用审前走访组织、纪检监察等部门；审中走访相关单位和人员的方式，多方了解领导干部个人廉洁自律情况。拓宽审计视野，将审计范围延伸至领导干部权力所至的各个方面。重点关注有人、财、物管理权的直属或分支机构，以及与被审计单位经济往来关系紧密的部门、企业。核查领导干部有无在此领取报酬或搞权钱交易等行为。

（二）经济责任审计结果报告要为行政问责提供依据，应遵循实事求是、客观公正的原则，以政府问责事项为核心内容，来反映领导干部履责情况。

1、实事求是原则。就是要以政策法规为准绳，以事实为依据，以数据为证明，如实反映领导干部任期内的工作业绩，准确界定其发展经济、行政管理、贯彻政策法规、统筹社会事业及廉政建设等责任。

2、客观公正原则。就是要从当时的历史条件、特定区域环境去分析问题，以科学发展观的思维，以“三个有利于”的标准，客观评价功过是非，合理准确界定领导责任，划清现任与前任、直接责任与主管责任、主观责任与客观责任的界限。

（三）拓宽经济责任审计成果运用渠道，推进政府问责制建设

1、创新审计结果通报形式，扩大审计结果通报范围。一是审计结果通报形式应多样化。除采用结果报告文书外，还可采用专题报告、信息专报等形式。审计结果报告应抄告被审计领导干部，除保证客观、公正、透明外，使领导干部对自已的行政行为和应承担的经济责任有清醒的认识和心理准备，做到心悦诚服；同时结果文书应抄送人大、政府、纪委、监察、组织等有关单位，为他们提供可靠的问责依据。二是推行审计结果公告制度。一要向被审计单位张榜公告，与审计进点动员会相呼应，以免造成雷声大雨点小；二要通过网站、电视、报纸等各种媒体向全社会公示，满足社会公众的知情权，让政府和领导干部的行政行为处于公众监督视线内，达到强化审计监督和行政问责的目的。

2、做好后续监督，全面提升审计成果。审计结束后要善于总结经验，对发现的普遍性、苗头性、倾向性问题进行归纳分析、研究，以审计信息、专报、管理建议书等多种形式体现审计成果。同时应做好后续跟踪督查工作，督促被审计单位及时整改所存在的问题，规范其行政行为，提高行政管理能力。设立通告平台，及时向公众反馈组织、纪检、监察等部门对被审计领导干部的问责结果，真正发挥审计与问责的作用。

（四）建立健全审计评价体系和责任过错追究制度

1、建立健全审计评价体系。为避免和解决经济责任审计评价的随意性、偏差以及责任界定的不准确，使行政问责难以落实，应针对不同的审计对象建立一整套相对科学、完整的考核指标体系，如设立项目效益决策评价指标、资金运用效益评价指标等等，在量化分析的基础上进行定性分析，将责任评价建立在绩效分析的基础上。

2、健全责任过错追究制度，增强领导干部责任意识。为了体现经济责任审计的成效，防止国有资产流失或惩治不作为、腐败等违规违法行为，实现行政问责的最终目标，必须建立健全问责、追究制度。对未履行或未正确履行职责造成的过错、过失责任，由纪检、监察、组织（人事）等部门按照职责分工、根据责任轻重和造成后果的严重程度分别进行责任追究，涉嫌犯罪的移送司法机关查处。使审计监督与行政监察、行政问责等有机结合。目前涉及行政责任追究的法规有《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等，法规较多但有些分散且欠具体化、量化，不便于实际操作。应考虑出台责任过错追究实施办法，综合各项法规对违反财政法规、行政不作为、决策失误等方面的行政过错应追究的责任，作出细化、量化规定，使责任追究有法可依、有章可循。

经责审计与行政问责，即“定责”与“问责”是建立责任政府的制度要素，两者相辅相成，缺一不可。责任界定的意义需要通过责任追究的效果来加以体现，