慈善事业发展困境与治理能力提升

慈善事业发展困境与治理能力提升高静华【摘要】现代慈善是国家治理体系的重要组成部分。但我国慈善事业发展面临法律及配套政策不完善、落实不力，主管部门权责不匹配、行政服务能力不足，慈善组织自身治理机制乏力、服务能力欠缺，行业生态链尚未形成、行业治理缺失等困境。因此，提升慈善治理能力，实现慈善领域的善治，需要建立多元主体的合作治理体系。其中，内部治理是基石，慈善组织应努力〃提升公信力，增强服务能力”。夕卜部治理是条件，政府作为最重要的夕卜部治理主体，应不断〃完善慈善政策，提升行政服务能力”；行业组织作为慈善事业内生的治理主体，应〃加强行业自律，形成行业生态链”，改变行业治理缺失的局面；媒体和公众作为不可或缺的社会治理主体，应扮演好“积极参与，理性监督”的角色。【期刊名称】《社会政策研究》【年(卷)，期】2018(000)003【总页数】9页(P128-136)【关键词】慈善困境;慈善治理体系;合作治理【作者】高静华【作者单位】中国人民大学中国社会保障研究中心；【正文语种】中文【中图分类】F279.21一、 引言2016年《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的出台意味着我国慈善事业进入了黄金时代，开始从〃传统慈善”向〃现代慈善”转型。国家精准扶贫战略赋予了慈善事业新的历史使命，有利于激发大量慈善组织参与扶贫，同时催生一批新的慈善机构。社会保障体系的完善、福利服务的增长需要越来越多的社会力量介入，有利于促进慈善部门的扩张。“一带一路”战略也为慈善组织走出国门提供了契机。可以说，当前，我国慈善事业迎来了难得的发展机遇，正处于中华人民共和国成立以来最好的历史时期。然而，《慈善法》颁布两年有余，脱贫攻坚决胜之际，福利服务急需社会力量参与之时，慈善捐赠总额和慈善组织数量却并未出现预期的爆发式的增长。归根结底，慈善事业还面临一些发展困境，既包括政策体系不完善、行政能力不足的困境，也包括慈善组织自身治理机制不完善等困境，还包括慈善行业生态链尚未形成等困境。总之，想要发展现代慈善，有效发挥慈善在社会治理中的作用和功能，急需提升慈善领域的治理能力，实现慈善治理能力的现代化。二、 我国慈善事业发展的现实困境我国慈善事业发展面临的困境可以从政府、捐赠人、慈善组织和慈善行业四个主体层面展开阐述。（一）政府面临的困境权责不匹配难以满足现实需要《慈善法》赋予了民政部门慈善组织登记和认定、受理公募资格、公开慈善信息、对慈善活动进行监督检查的重要职责，但并未增加相应的人员编制和行政费用。在此之前，很多民政人员如全国一线民政系统并未涉及此类业务（菅宇正，2012），受制于行政人员欠缺、业务不熟等因素，地方民政部门的行政服务能力已不能满足慈善组织增长的现实需要。除此之外，民政部门内部机构的管理分割也不利于相关工作的开展。民政部主管慈善业务的部门是社会福利和慈善事业部门，但负责社会团体、基金会、社会服务机构登记管理业务的是社会组织管理部门，由此出现了地方层面不知应由慈善事业负责部门还是社会组织业务负责部门开展相关工作的局面，这对人员的协调安排和上级部门对下级部门的监督管理造成了一定障碍。转移公共服务的抓手单一西方国家普遍建立了政社合作的伙伴关系，慈善组织成为了社会治理体系中不可或缺的主体之一，在提供社会服务中发挥了重要作用。然而，相较于巨大的公共服务需求，我国的慈善组织不仅数量较少，而且很多民间发起成立的慈善机构尚处于幼年期，进行服务递送的能力不足以满足政府和受益人的要求，由此出现政府在开展公益创投和政府购买服务时经常面临工作抓手单一的局面。比如，与社会救助领域目前的实际需求相比，各级民政部门和社区办事大厅工作人员编制一直存在岗位设置不足、人员数量紧缺的情况，大部分地方的救助工作人员身兼数职，针对救助对象的调查和核定任务非常艰巨。在此情况下，地方民政部门希望通过政府购买服务、借助慈善组织的力量承担部分工作，使社会力量成为政府救助的好帮手。但真正能承担此项服务的慈善组织非常缺乏，地方政府在社会救助工作中真正借助的主要是慈善会的力量，对基金会、社会服务机构类型的慈善组织利用较少（高静华，2018:30-32），这样不仅延缓了慈善会的〃去行政化”进程，而且容易造成慈善会与行政机关脱钩后，政府救助与慈善救助衔接更加困难。（二）捐赠人面临的困境税收优惠的政策不够明确捐赠人面临的税收优惠困境主要表现在：一是《慈善法》中的有关规定落实不力，在扶贫济困慈善活动实行特殊的优惠政策和慈善信托的税收优惠方面，仍然没有具体政策出台。二是个人捐赠申请减免个人所得税的途径不够便捷，很多爱心捐赠人难以享受税前抵扣。三是我国的捐赠财产除了货币外，还包括实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产，理应享受税收优惠，但目前还没有相应的政策出台，极大地限制了公众的行善选择。四是关乎慈善事业长远发展的遗产税、赠予税还没有提上日程，与美国等慈善发达国家的税制安排相距甚远。捐赠人服务体系尚未建立我国慈善行业发展还不成熟，当前专门为捐赠人提供决策咨询、慈善组织推介、公益项目选择的第三方咨询服务机构数量较少，还不能满足高净值人群、中产阶层及普通捐赠者等不同群体、不同层次、不同类型的捐赠人的需求。此外，大部分具有官方背景的慈善组织主要靠领导人和创立者的权利资源及名人效应筹集善款，面向普通公众的筹款比例较低，因此对普通捐赠人善款流向和绩效评估的反馈不够重视，并时常出现一些慈善组织违反捐赠人意愿使用善款、泄露捐赠人信息、对捐赠人隐私权和知情权的保护不足的情况。爱心欺诈时有发生捐赠人还面临的另一大困境是，慈善信息真假难辨，爱心欺诈行为时有发生。新媒体技术是把双刃剑，一方面使个人求助行善与慈善募捐变得更加便捷，另一方面也使公众置身于海量的慈善救助信息中，各类慈善信息鱼龙混杂、真假难辨，很容易出现爱心欺诈行为。个人网络求助行为不属于慈善募捐，其信息真实性由提供方负责，需要网民准确识别后再行善，由于求助信息的真实性无法得到保障，网络诈捐、骗捐事件层出不穷。2016年发生的〃罗尔事件”就是通过微信打赏筹款的典型个人求助事件，不仅消费了人们的爱心，对社会诚信造成了冲击，而且破坏了脆弱的慈善舆论生态。（三）慈善组织面临的困境登记认定依然困难慈善组织的数量是衡量一个国家慈善事业发达程度的重要标志。《慈善法》的出台不仅使慈善组织获得了合法主体身份，而且降低了登记门槛，取消了业务主管单位，将申请登记部门下放到县级民政部门。从政策的意图看，将大大有利于民间非营利组织获得慈善组织资格，从而促进慈善机构数量的增长。然而《慈善法》实施以来，无论是增量型慈善组织的登记还是存量慈善组织的认定数量都极其有限。依据估算，我国未经登记的非法人慈善团体至少有几百万个（朱恒顺，2016:33-39）。但根据民政部的全国慈善信息平台的统计数据，截至2018年4月26日，共有4025条慈善组织数据，其中具有公开募捐资格的慈善组织数据共有1069条。根据中国社会组织网的统计数据，截至2018年4月26日，民政部登记社会组织共2306个，被认定为慈善组织的数量仅129家。地方层面，以慈善事业比较发达的广东省为例，广东社会组织信息网的数据显示，截至2018年3月，广东省的社会组织总量为64758家，登记和认定为慈善组织的数量仅为233家。可见，不论是中央层面还是地方层面，获得慈善组织资格的社会组织数量都非常之少。慈善组织的认定是获得公募权、享有税收优惠、承接政府购买服务的基础，当前慈善组织认定存在政策落地滞后、自由裁量权较大、行政许可与行政确认认知模糊、申请机构权益保障缺失以及制度激励不足等问题（俞祖成，2017:107-114）。目前，且尚有很多县级民政部门未开展慈善组织登记认定等相关工作，这无疑构成了慈善事业发展的一大困境。内部治理机制乏力运行机制和治理结构关乎慈善组织的公信力和服务能力，是一个机构健康可持续发展的关键，也是慈善组织在社会治理体系中有效发挥作用的基础。我国的慈善组织主要采取基金会、社会服务机构和社会团体三种组织形式，不同类型、不同规模、不同利益主体的组织需要采取不同的治理结构。但由于对慈善组织的分类规制思路仍不清晰，相应的内部治理体系还不完善，慈善机构的治理结构是应该采用公司治理模式还是慈善组织自身的治理模式依然不够清晰。普遍的观点是把公司治理理论应用到慈善组织治理中，然而简单的移植并不适用于慈善组织。就具体的慈善组织而言，大部分慈善会和有官方背景的基金会，其机构设置虽然包括了会员大会、理事会、常务理事会、监事会，但很多机构在实际运行中不仅出现〃理事不理事”〃监事不监督”〃董事不懂事”的情况，还出现了业务主管部门对慈善组织具体业务进行干涉、制止等情形，有时业务主管部门在重大决策中的作用甚至超越了理事会，严重削弱了理事会的严肃性与合法性，导致治理结构徒有其名。而民间发起成立的基金会和社会服务机构因为力量弱小，有的内部治理结构还不健全，而且受到与享有公募资格的慈善组织相同的监督，理事会的作用也大打折扣。（四）慈善行业面临的困境行业生态链尚未形成我国的公益慈善事业近几年发展迅速，已经初具规模和影响力。但与慈善发达国家相比，作为与政府、企业相对应的独立的第三部门还很遥远，慈善行业的生态链尚未形成。表现在：不同类型慈善组织的依存关系没有建立，合作服务能力比较欠缺。健康的慈善生态应是资源支持型组织（基金会）与服务提供型组织（社会服务机构）、大组织与小组织、上游组织与下游组织之间的相互合作。在我国慈善事业发展的特殊阶段，恰恰是资源类组织的大型基金会创造了知名的公益品牌项目，现在也依然同时扮演筹款和运行项目的角色，所以，资源类组织面临转型，需在抢占资源与面向服务机构进行资助中平衡选择。而服务类组织普遍规模较小，难以与资源类组织的项目相抗衡，同质性服务扎堆，不能满足受助人的多元需求，造成慈善失灵；有时为了资源和人才恶性竞争，不能抱团合作（王名，2016:40-44）。此外，行业性组织发展缓慢。在发达国家，慈善领域经过长期发展，逐渐形成了独立的第三方筹款机构、评估机构、监督机构、服务联盟等行业性组织。而我国现阶段的慈善领域，还没有专门的慈善筹款型组织，基本靠慈善组织的工作人员负责筹款;有些领域自发成立的服务联盟（如养老服务和儿童福利联盟）缺乏影响力；全国性的行业组织自身面临发展困境，还不能有效发挥促进行业自律的作用；地方成立的支持类组织比较少。第三方治理在整个慈善治理体系中基本是缺位的。行业认可度亟待提升公益慈善领域作为一个创造巨大社会价值的行业，是一种现代的、时尚的生活方式，需要每个人主动参与，更需要理解和包容的慈善文化环境。但在慈善领域，出现了坐而论道者多于实际行动者，批评谴责者多是平时不关心支持慈善者，以公益慈善为职业的人是少数，并常常得不到理解和支持，整个行业的社会认可度较低。表现在：薪酬待遇水平与工作要求不相适应，较低的薪资难以吸引高素质的人才，不能满足慈善事业健康、快速发展的需要。各类专业人才普遍欠缺，职业经理人（秘书长）、专业管理人才（项目管理者）、专业筹款人才（筹款师）和服务技术人员（社会工作者）都比较缺乏，出现了百万年薪难寻秘书长的尴尬情形，一些知名的民间慈善组织在发起时有强烈的名人带动效应，面临创立者退休后难寻接班人的困扰。另外，慈善行业的职称评价体系尚未建立，人才流动空间较小。在慈善部门就业的人择业机会较少，往往被认为是能力欠缺的人选择的就业领域，不仅很难向政府和企业进行跨部门流动，而且在行业内部也很难进行横向流动。三、慈善治理体系框架与路径（一）慈善治理体系框架慈善治理包括慈善政策治理、慈善行业治理和慈善组织治理。慈善治理既是善治的有机组成部分，又是善治的基础和前提，缺少了慈善治理，很难实现善治；只有提升了慈善领域的治理能力，才有可能实现善治。慈善治理体系包括内部治理和外卜部治理两个层面，内部治理是基石，外部治理是条件。慈善组织是慈善事业发展的载体，是实现捐赠人意愿、受益人需求的中介，是整个慈善行业良性运行与健康发展的基石。只有慈善组织“修炼好了内功”，才有可能在善治中有所作为。内部治理至少涵盖以下内容：一是完善治理结构，如设置会员代表大会、理事会、监事会、专家委员会等。二是建立各项规章制度，如信息公开制度、财务管理制度、项目管理制度、人力资源管理制度等。三是强化信息公开，提升社会公信力。四是提高专业服务水平，靠服务效益赢得公众支持。图1：慈善治理体系框架图夕卜部治理主要是指政府、行业组织、社会力量在慈善治理中的作用。发达国家的经验表明，政府始终是慈善事业最有力的支持者，也是慈善部门扩张与萎缩的最大影响者。政府在慈善治理中的角色体现在完善法律法规政策与提升行政服务能力两个方面，其治理机制主要是通过制定促进慈善事业发展的政策和措施，为慈善活动提供指导和帮助，同时依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导，做到规范与促进、监督与服务并重。行业组织既是政府的帮手，又是慈善组织的代言人，扮演着中介、协调的角色。没有行业组织的规范引导，整个慈善领域的生态链就不可能形成，慈善乱象就不可能避免。行业治理是政府治理与慈善组织治理的中间环节，属于慈善事业本身内生的治理机制。美国的慈善事业之所以有序运行，除了完善的政策法规，还依赖于基金会理事会(CouncilonFoundations)、基金会中心(FoundationCenter)、慈善组织联合劝募会(UnitedWay)、慈善导航(CharityNavigator)等行业组织的作用。现代慈善以社会成员的善爱之心为道德基础，以其普遍参与为发展基础(郑功成，2010:6-12)，因此，社会力量是慈善事业多元参与、多中心协同治理、合作治理和走向善治的重要主体之一，构成了慈善治理体系不可或缺的组成部分，维护着慈善事业的民间本色。社会的治理主要是通过弘扬慈善文化，激发社会参与，发挥媒体与公众在传播慈善理念、创新现代慈善模式、理性监督慈善事业中的积极作用。(二)提升慈善治理能力的路径1.慈善组织治理：提升公信力+增强服务能力时代背景、慈善意识、慈善法制是发展慈善事业的夕卜部环境条件，而慈善组织与运行机制则是起决定作用的因素（郑功成，2007:62-67）。慈善事业的健康快速发展迫切需要慈善组织苦练内功，〃提升公信力+增强服务能力”既是慈善机构的生存之本，也是慈善组织治理的两大目标。其发展方向：一要向基金会治理方向发展。现代慈善以大基金会的出现为标志，基金会是内部治理最完善的一种慈善组织类型，未来慈善组织的内部治理应向基金会治理方向发展。需要明确的是，基金会有公司基金会、家族基金会、社区基金会、运作性基金会等多种类型，由于每种类型的基金会的资金来源、公益目标不同，需要建立相适应的治理结构。比如公司基金会与家族基金会，由于资金来源于个人或企业，董事会中通常包括捐款人和他的家人或极少数亲密的朋友。同样是具有决策权力的董事会，公司基金会的董事人数一般会超过家族基金会。而社区基金会的资金来源是本社区居民集资，往往需要建立管理委员会行使资金决定权利。我国的基金会也应当按照不同类型逐步完善治理结构，同时进一步强化落实理事会的职责。需要强调的是，慈善会是各个地方最重要的慈善机构，官方背景为其生存发展带来了资源优势，但也影响了其治理能力的现代化。在新媒体技术的推动下，民间公益异军突起，慈善会系统需要尽快完成〃去行政化”改革，早日向社区基金会转型，不断提升公信力，才能实现可持续发展。二要增强服务能力。《慈善法》将扶贫济困列为慈善活动之首，并专设〃慈善服务”一章，为慈善组织参与扶贫和福利服务提供了良好的政策环境。但是，当前中国慈善组织在精准扶贫中的作用没有得到有效发挥，表现在参与扶贫的慈善组织数量少、能力不足，多是〃短暂式”〃运动式”扶贫，缺乏有针对性、满足当地需求的、可持续的扶贫模式。在社会服务领域，尤其是民生保障方面，仍然是重物质保障，轻服务保障，慈善组织提供专业服务的价值和承接政府职能方面的潜能没有充分体现，迫切需要增强服务递送能力，搭上精准扶贫的便车，促进慈善部门大发展，并作为福利多元主体之一，为福利善治贡献力量。2.政府治理：完善慈善政策+为行政机构赋能当前及今后一段时期，完善慈善政策与提升行政能力仍然是政府在慈善治理体系中最重要的两项责任。政策治理方面，《慈善法》实施后，有关部门出台了多部相配套的规范性文件，但慈善政策还存在一些漏洞与不足，需要创造更加完备的政策环境来落实法律精神。一是要加快社会组织三大条例的修订，与《慈善法》相衔接。国务院2016年和2017年的立法工作计划都将三大条例的修订列入了〃全面深化改革急需的项目”，需要进一步加快政策修订的步伐，给慈善组织以稳定预期。二是要明确具体政策，落实扶贫济困慈善活动的特殊优惠政策、备案慈善信托的税收优惠，以及房屋、有价证券、股权、知识产权等新型捐赠财产的税收优惠政策。三是要对慈善财产的性质、资产的保值增值、慈善组织的投资运营制定更加清晰的制度，提升慈善行业的资产管理水平。四是要推动对近些年来逐渐流行起来的社会企业、社会影响力投资、社会影响力债券、公益金融等与慈善领域相关的新现象加以研究，加快公益与市场跨界融合的制度供给。行政服务能力方面，要根据新时代慈善事业的发展需要，适时充实或扩展工作内容，提升慈善组织在国家治理体系中的地位。当务之急是要按照《慈善法》赋予民政部门的权责进行赋能，增加人员编制和经费预算，使主管部门的权责相匹配。民政部门也要优化内部机构的职责，将慈善事业的业务负责部门与社会组织的业务负责部门进行整合。还要提升基层民政工作人员的业务素质和工作能力，加快慈善组织登记认定，为其申请募捐资格、享受税收优惠和获得政府资助提供合法身份，同时对伪善者及违规违法者严格处置。行业治理：加强行业自律+形成行业生态链行业组织兼顾〃协助政府”和〃服务会员”的双重角色，应在慈善治理中发挥重要作用。目前，我国慈善领域的行业性组织较少，全国性和省级的行业组织是在政府部门的主导下成立的，依附性较强、受牵制较多，其角色定位和职能分工不够明确，影响了慈善治理的水平。行业组织应紧紧围绕加强行业自律和形成行业生态链这两个关键点，发挥好自律、服务、维权、协调、沟通的作用。促进行业自律，一要加强慈善领域的标准化建设，推动民政部门成立全国慈善标准化技术委员会，制定和实施各类行业标准，与法规政策相配套。引进慈善与非营利领域的国际标准，推动慈善标准化与国际接轨；并拟定涵盖组织治理、财务透明、慈善服务、资格认证、慈善从业人员守则等的团体标准，促进行业公开透明和规范有序。二要建立行业投诉调查机制，受理公众投诉举报，对热点慈善事件开展独立调查，发出专业理性的声音，维护行业声誉。三要成立一些专业的评估型组织，对慈善组织和慈善项目进行监督、评价及奖惩，发挥独立的第三方在促进行业公信力建设中的作用。另外，为了构建健康的慈善生态系统，行业组织应推动一些有实力的老牌基金会和慈善会向资助型基金会转型，强化基金会与社会服务组织的依存关系，实现二者的良性互动、优势互补和共同成长。还要尽快建立慈善从业者的资格准入、职称评定、薪酬管理规范，加大公益慈善人才培养力度，提升慈善从业者的专业化水平，提升整个慈善行业的社会认可度与竞争力，吸引更多优秀人才投身慈善事业。社会治理：积极参与+理性监督社会治理是多中心慈善治理范式的重要组成部分，扮演着“积极参与”和〃理性监督”的角色。新媒体技术的发展使媒体和公众参与慈善监督变得更加便捷，近些年来爆出的慈善丑闻客观上促进了公益慈善的公开透明，倒逼了有官方背景的慈善组织进行变革。微博、微信等新媒体传播速度快、传播范围广，容易造成信息爆炸，产生强大的破坏作用，也使慈善舆论生态更加脆弱。媒体和公众参与慈善治理应把握两项原则：一是理性监督。媒体作为社会公器，肩负着慈善教育的责任，媒体报道应加大对传播源的审核，加强对慈善社会舆论的理性引导，善于设置积极的、有意义的慈善话题，鼓励支持慈善事业的发展（高静华，2018:154-160）。二是把握慈善透明的边界和底线。慈善信息公开是有边界的，公益慈善组织的信息披露对象包括政府、大额捐赠人、小额捐赠者、受益者、媒体、公众等，在向不同对象披露信息时，需要把握不同的边界，掌握不同的度。信息公开要尊重捐赠人的意愿、保护受助人的隐私，这是慈善透明的底线要求。不同规模的组织需要考虑透明的成本，当信息披露达到一定程度后，内容越详细，来自公众的质询会越多，将会加大公益组织的负担。另外，涉及一些组织核心竞争力的信息，也不宜对外披露。因此，媒体和公众在参与慈善治理时，应理解和把握好这些边界和底线，做理性公民（郑功成，2016:41-43）。四、结论现代慈善是国家治理体系的重要内容。在〃传统慈善”向〃现代慈善”转型期，消除慈善发展困境，强化其在