生态补偿文献综述

目录1.绪论 21.1研究背景 21.2研究意义 32.生态补偿的概念及理论 42.1国外关于生态补偿的定义 42.1.1科斯理论视角的生态补偿概念 42.1.2庇古理论视角的生态补偿概念 52.1.3超越科斯和庇古理论的生态补偿 52.2国际生态补偿相关概念辨析 62.2.1生态系统服务付费 62.2.2环境服务补偿和奖励机制 72.2.3广义的生态系统服务付费 72.3生态补偿的类型划分 82.4我国生态补偿类型划分 82.4.1自然保护区生态补偿 82.4.2重要生态功能区生态补偿 92.4.3流域水资源生态补偿 92.4.4大气环境保护生态补偿 92.4.5矿产资源开发区生态补偿 92.4.6农业生产区生态补偿 102.4.7旅游风景开发区生态补偿 103.国内外相关发展经验与启示 103.1市场模式的生态补偿典型案例 103.1.1哥斯达黎加的森林补偿 103.1.2法国毕雷矿泉水公司为保持水质付费的实践 123.1.3澳大利亚灌溉者为流域上游造林付费 123.2政府购买模式的生态补偿典型案例 123.2.1英国保护生物多样性的北约克摩尔斯农业计划 123.2.2德国易北河流域生态补偿 133.3国内关于生态补偿的制度变迁 133.3.1中国生态补偿的早期模式：国家主导下的生态补偿 133.3.2中国生态补偿向“国家—社会”二重机制的转型 153.3.3中国生态补偿制度转型的特征 183.4我国生态补偿面临的问题及对策 213.4.1我国现行生态补偿的财税机制 213.4.2我国生态补偿的实施困境 213.4.3我国生态补偿发展趋势 263.4.4对策与措施 274.实证研究 304.1生态补偿与大熊猫栖息地 304.2吉林省西部生态经济区的生态补偿 314.2.1吉林省西部生态经济区 314.2.2吉林省西部生态经济区生态环境现状 324.3山东烟台的畜禽养殖业生态补偿 344.3.1畜禽养殖业生态补偿问题的提出 344.3.2烟台市畜禽养殖规模大 354.3.3烟台畜禽规模化程度和产业化水平高 354.3.4烟台市畜禽养殖业废弃物依法依规管理 354.3.5烟台市畜禽养殖业生态补偿的政府手段 364.3.6烟台市畜禽养殖业生态补偿的市场化手段 371.绪论1.1研究背景我国党中央、全国人大和国务院都高度重视生态补偿机制建设问题，2005年，党的十六届五中全会首次提出要按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。2006年，发改委编制《全国主体功能区规划》为生态补偿机制的建立提供空间布局框架和制度基础，并且相关部门和部分科研机构在生态补偿机制方面进行了大量研究，成立了由发改委等11个部门和单位组成的生态补偿机制建设工作小组，聘请多位相关专家组成咨询委员会在全国部分省、区、市进行专项调研，举办专项生态补偿国际研讨会。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要关于生态补偿机制建设问题又做了专门阐述，要求建立国家生态补偿专项资金、推行资源型企业可持续发展准备金制度、加快制定实施生态补偿条例等政策。党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位，明确提出建立生态补偿机制是建设生态文明的重要保障，报告也明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源使用制度和生态补偿制度。董瑜冰董瑜冰.黑龙江省两大平原黑土保持生态补偿机制研究.2016党的十九大报告中也指出要加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复，加强地质灾害防治。完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草。严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。中央中央人民政府官网.十九大报告1.2研究意义为响应十九大报告中对生态文明建设的重视，本文通过将生态补偿及其相关概念的界定与辨析，综述国内外生态补偿的发展经验，特别是国外生态补偿的发展实践经验，由此总结出对我国更好发展生态补偿工作的启示，同时分析我国目前生态补偿的现状及存在的实施困境、趋势，力图提出有建设性的对策建议和相关措施。最后列举出几个实证研究。2.生态补偿的概念及理论2.1国外关于生态补偿的定义生态补偿在国外文献中通常称之为生态（环境）服务付费（PES）。从理论基础来看，国外关于生态补偿的定义大体可划分为三类。2.1.1科斯理论视角的生态补偿概念与环境经济学的观点相似，科斯理论认为，只要交易成本为零且产权界定明确，资源拥有者就可以通过谈判机制内部化环境服务的外部性，依靠市场而无需政府介入就可提供社会所需要的环境服务。基于这样的理论认识，Wunder最先将生态补偿定义为环境服务购买者与提供者之间就环境服务买卖所达成的一种自愿交易，并根据其工作经验，提出了生态补偿的四个界定标准：①是基于谈判的自愿交易；②交易的环境服务是明确规定且可度量的；③有确定的，至少一个的买者和卖者；④作为补偿的支付是有条件的，当且仅当提供者按合约要求提供服务时，购买者才对其进行支付。随后，Engel等基于降低交易成本的考虑，从两个方面对Wunder的定义进行了拓展，一是将服务的购买方从实际受益者扩大到包括第三方，例如政府和国际组织;二是考虑到集体产权在实践中的作用，将例如社区等集体组织纳入服务提供方范畴。自提出始，Wunder的生态补偿定义就遭受诸多质疑。原因是该定义中构建界定标准更多的是基于社会建构思维而不是科学知识。首先，信息不对称会明显削弱交易双方的谈判能力，实际上，环境服务交易双方的自愿程度并不高;其次，环境服务难以度量，这有可能损害交易的可持续性;再次，交易本身需要良好的监管体系，而这通常导致很高的交易成本;最后，强调环境交易双方发生资源转移，意味着将直接支付与投资目标捆绑在一起，这偏离了关注环境保护行为的主旨。Farley与Costanza则认为，Wunder的定义过于狭隘与严格，而且界定标准不合理，又很少符合实际;一些研究则指出，该定义将人类与环境之间复杂的社会、政治和生物物理关系过度简化了。诸多调查分析也证实，该定义所列举的标准与世界各地已有的大多数生态补偿计划特征并不相符。但尽管如此，Wunder与Engel等的定义仍然被国外学者认为是主流的生态补偿定义，也是许多相关理论研究的起点，并不断被引用。2.1.2庇古理论视角的生态补偿概念庇古理论强调通过政府收税和补贴的方式而不是市场来消除边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本之间的背离，从而使环境服务的外部性得到内部化。由于私人部门并不愿意对环境服务进行支付，许多生态补偿实践都依靠国家和社区来运作，需要通过税收或强制性服务收费来融资，并严格依赖于制度基础。Muradian等认为，生态补偿涉及的环境服务具有公共品特征，且往往依赖集体行动，需要所有活动参与者通力合作，而生态补偿的主要目的就是为这些服务的提供建立激励，以改变那些引发环境资源过度恶化的个体或集体行动。因此，他们将生态补偿定义为“自然资源管理中旨在为使个体或/和集体土地使用决策与社会利益一致而提供激励的社会活动参与者之间的一种资源转移”。这种货币或非货币转移体现特定的社会关系和价值观，并以生态补偿机制的设置和结果为条件，在实践上可通过市场或其他比如由监管手段确定的激励或公共补贴机制来实现。在他们的定义中，生态补偿体现了激励的重要性、转移的直接性与环境服务的商品化程度，而并不强调生态补偿的市场交易属性。与Wunder的定义相比，Muradian等的定义内涵更广，也更符合将生态环境可持续与合理分布而不是将市场效率排在第一位的生态经济学观点。事实上，迄今为止，世界各地大多数生态补偿计划都或多或少体现了这一涵义。2.1.3超越科斯和庇古理论的生态补偿Schomers和Matzdorf分析拉丁美洲哥斯达黎加、尼加拉瓜和哥伦比亚的区域综合林草牧复合生态系统管理计划(ＲISEMP)，以及印度尼西亚、菲律宾和尼泊尔的高山贫困居民环保服务奖励计划(ＲUPES)后指出，这两个案例蕴含的特质既无法从庇古理论找到解释，也与科斯理论的观点有异。他们认为，实践上很少顾及产权分配的结构问题，也很少评估交易成本的影响，生态补偿计划不一定带来环境服务的空间转移，金钱也不是惟一的激励因素，因而，应当将生态补偿定义为“广义的地区局部的制度转型”。这与Corbera等早先将生态补偿定义为“旨在通过经济激励加强或改变自然资源管理者与生态系统管理相关行为的新的制度设计”相类似。值得注意的是，Corbera等所指的制度既包含所有调整特定环境下行为选择的正式与非正式规则，也包含Vath所指的“解决集体选择问题的手段。”Tacconi则在比较Wunder和Muradian等的定义后认为:与生态补偿定义相关的一个基本问题是环境服务是否可度量，不能因为度量上的困难而放松生态补偿的定义要求;对于提供环境服务者应当给予补偿激励;在生态补偿计划中，环境服务提供者的自愿参与比服务使用者的自愿参与更具决定性意义;补偿支付应当体现条件要求，但要确保监管成本不大于由此带来的损失;虽然很难准确评估服务增益，在大多数已有实践中也没有展现出评估增益的重要性，但在生态补偿机制设计时应充分重视这一问题，以免浪费用于保护环境的稀缺资源;这两个定义都没有将透明度作为关键因素来考虑，但将信息及时反馈给利益相关者的透明度对于生态补偿计划的成功至关重要;严格的产权并不是在公共土地实施生态补偿计划的必要条件;尽管从政策层面强调生态补偿目标的多重性，但不妨碍根据最优标准来设计性价比高的生态补偿机制。根据这些分析，Tacconi提出了一种折中的定义，将生态补偿定义为“针对环境增益服务而对自愿提供者进行有条件支付的一种透明系统”。袁伟彦周小柯.《生态补偿问题国外研究进展综述》.中国人口·资源与环境2014年第11期2.2国际生态补偿相关概念辨析2.2.1生态系统服务付费国际上更为主流的概念是生态系统服务付费，Wunder将其定义为生态系统服务付费是在至少一个购买者和一个提供者之间，就某种生态系统职务进行的自愿交易，前提是提供者能够确保生态系统服务的供给。该概念必须满足四个特点：自愿交易；明确的买卖双方；交易对象是明确定义的某种生态职务；支付是有条件的，有确定的职务才有相应的支付。其本质是“使用者付费”与“条件性目标补贴”的结合，即为获得生态系统职务，由使用者出资对提供者进行的补贴。Porras将生态系统服务付费定义为:发生在按要求供给单一或者多种生态系统职务的供给者与买方之间的交易，不限于个人，包括NGO、私人组织和当地政府等，并给了三个付费原则：通过补偿弥补环境外部性；供给方的自愿性；以预先约定土地利用方式为支付条件。Tacconi则将其定义为：针对环境增益职务对自愿提供者进行有条件支付的一种透明系统。后来，Wunder综合各种研究的理解和认识，重新定义PES：指生态职务使用者和提供者之间基于为区外提供职务的自然资源管理协议，所开展的自愿交易。2.2.2环境服务补偿和奖励机制这一概念比上一个概念更宽泛，世界农林中心领导的高山贫困居民环保职务奖励计划推动了这一概念发展，这个概念提出的依据是：现实性，能有效降低或避免生态系统威胁；自愿性；条件性，提供职务同获得奖励是动态相连的；亲贫困。Swallow等明确定义环境服务补偿和奖励机制：生态系统管理者、环境职务受益者或中间受益者之间，为了提高、保持环境职务或补偿环境职务损害而开展的合同安排或协议。至此，PES定义中的条件性和自愿性已经不再受到强调，交易与货币支付也不再是唯一的激励形式，CRES还包括实物补偿、允许有条件地利用土地等，甚至包括生态服务的买卖双方共同投资，以实现生态、经济等不同资产的相互转换。2.2.3广义的生态系统服务付费Muradian等定义其为：生态系统服务付费是社会成员之间的自愿让渡，目的是通过在自然资源管理中提供激励，促使个体或者人组织改变土地使用决策以增进社会福利。这一概念完全丢弃了支付的“条件性原则”，从而明显离开了环境经济学的市场逻辑，而进入了生态经济学的范畴，因为生态经济学认为生态的可持续性和分配正义比市场效率更重要。这里的激励没有限定，包括补贴、税收减免、共同投资、共管等所有激励型政策工具，甚至不排除环境税、罚款等政策工具。吴健郭雅楠生态补偿：概念演进、辨析与几点思考20182.3生态补偿的类型划分由于生态服务外溢比例、外溢生态服务价值中已被市场机制实现的比例的确定目前还难以准确度量，只能采取较为简单可操作的方案，因此，形成了不同的生态补偿模式。按补偿规模，生态补偿可分为全球性补偿、区际补偿、地区性补偿和项目性补偿等模式。按补偿层次，生态补偿可分为国家补偿、地区补偿、部门补偿和产业补偿等模式。按补偿付费形式，生态补偿分为生态补偿费、生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金等模式。按补偿运作模式，生态补偿可分为政府主导模式（中央政府主导模式、地方政府主导模式、管理部门主导模式、行业主导模式等）、市场化运作模式以及二者混合的模式。谢高地曹淑艳生态补偿机制发展的现状与趋势企业经济2016年2.4我国生态补偿类型划分2007年9月，原国家环保总局提出“在自然保护区、重要生态功能区、重要矿产资源开发区和流域水环境保护区等4个领域开展生态补偿试点”。2009年中央一号文件指出，要“提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点”。笔者在国家明确提出的领域基础上，依据我国生态补偿实施地的空间地域特征，结合生态补偿实际开展情况，对我国生态补偿类型进行了划分：自然保护区生态补偿、重要生态功能区生态补偿、流域水资源生态补偿、大气环境保护生态补偿、矿产资源开发区生态补偿、农业生产区生态补偿，以及旅游风景开发区生态补偿。其中自然保护区生态补偿与流域水资源生态补偿有其独特的生态要素，故本文将二者从重要生态功能区中单独划分出来。2.4.1自然保护区生态补偿自然保护区在涵养水源、保持水土、保护动植物多样性等方面发挥了重要作用，这些效益是全民和国家在享受，但损失的责任全部由自然保护区范围内的居民承担，这无疑是不公平的。因此，建立并完善自然保护区生态补偿，对因保护自然而损失经济利益的居民进行合理的补偿，有利于优化保护区产业结构，激励公众保护行为长效机制的形成，提高人们生活水平。2.4.2重要生态功能区生态补偿重要生态功能区指具有保持水土、维护生物多样性及生态平衡的区域，包括生态脆弱和敏感区、水土保持的重点区域、防风固沙区、生物多样性保护区，涵盖所有除自然保护区以及流域水资源保护区外的具有重要生态功能的区域。它们主要分布于经济落后地区，保护生态与发展经济的矛盾突出，对其进行适当补偿，有利于促进生态脆弱区功能的维持与改善。2.4.3流域水资源生态补偿水资源的流动性以及稀缺性是造成流域上下游矛盾的主要根源。为实现上下游协调发展，建立完善的流域水资源生态补偿机制意义重大。从水质、水量、水安全等角度，流域水资源生态补偿分为水源涵养区生态保护、水污染治理、水权使用、重大水利工程、洪水控制5方面。建立合理的横向补偿标准，促进跨行政区生态补偿机制的建立是目前我国流域水资源生态补偿的重点与难点。2.4.4大气环境保护生态补偿工业生产与交通工具排放的废气和尘埃，直接导致大气环境破坏，人们生活质量下降。大气的流动性与效益共享性，决定了大气环境保护是每个公民应尽的责任。目前我国主要采取总量控制与排污权交易相结合的方式实施大气环境保护生态补偿。2.4.5矿产资源开发区生态补偿矿产资源开发为我国的经济建设和社会发展做出了巨大的贡献。但矿产企业在发展经济的同时，往往忽略环境治理，造成地面沉降、水土流失、空气污染等严重的生态环境破坏，对周围居民的生活产生了巨大的影响。落实矿山环境治理和生态恢复责任，依据“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则建立生态环境税费制度，将成为矿区生态补偿的重要手段。2.4.6农业生产区生态补偿在农业生产过程中，化肥、农药的大量施用，水产养殖、畜牧业的快速发展，农村生活垃圾的随意排放等，造成了土地、水体等压力的增大，面源污染严重，破坏了区域生态平衡。我国农村居民生活水平不高，环境保护意识薄弱，资金、技术相对缺乏，而且关于农业生产区生态补偿的研究甚为匮乏，因此，农业生态环境修复补偿不容忽视。2.4.7旅游风景开发区生态补偿旅游风景开发区大多以自然资源为依托，发掘自然观赏功能，建立娱乐休闲设施。在开发自然资源的同时，当地居民的生产、生活方式都会受到影响，需要得到适当的补偿。旅游风景开发区的补偿客体包括风景区内自然景观效益，以及因设立、保护旅游风景区而受到影响的单位和个人。3.国内外相关发展经验与启示3.1市场模式的生态补偿典型案例3.1.1哥斯达黎加的森林补偿1997年，世界上第一个正式的生态补偿案例产生在发展中国家哥斯达黎加，这个生态补偿项目主要是针对全国范围内的森林生态系统（PSA）。计划实施后，哥斯达黎加境内的森林退化率已降到零以下，森林面积开始逐步上升。（一） 前提条件PSA的关键之处在于资金来源问题。目前，PSA项目的大部分资金来源于国家的化石燃料销售税3.5%，每年大约为1000万美元的规模。2001年—2006年，该项目还得到世界银行以及全球环境基金（GEF），以及德国的复兴信贷银行（KFW）的持续性资助。此外，PSA项目还有两大资金来源。1. 水资源费用收入。针对其他水资源的使用者，国家开始使用生态服务许可证（CSA），生态服务许可证规定了向水资源使用者收费的具体标准，通过向其他水资源的使用者出售一定数量的CSA，获得一定量的稳定收入。2. 生物多样性基金收入。PSA项目中的生物多样性服务基本上是由全球环境基金（GEF）购买的，规模为800万美元，其中500万美元用于生物多样性保护区付费和加强机构建设。（二） PSA项目的实施首先，土地所有者必须委托专业的护林员起草一份可持续性的森林管理计划，这项计划包括未来土地的使用方式，其中的信息包括土地所有权及地形、土壤、气候、目前的土地利用方式和土地承载力等资料，还要列出防止森林火灾、非法盗猎和非法砍伐的具体计划及实时监控的日程表。其次，关于补偿标准。在PSA项目开始初期，基本上维持在43美元/公顷/年，总统大选之后这个标准提高到64美元。尽管补偿总金额的预算不断的提高，但合同执行成本越来越高，甚至占到补偿金额的15%。再次，关于补偿支付程序。基本上是每年拨付一次，即使是跨年合同也是如此，以5年制合同为例，第一年支付50%，第二年支付20%，第三年支付15%，第四年支付10%，最后一年支付5%，但这类合同要求土地所有者在合同结束后的15年内仍然保持这种土地的利用方式。最后，合同的监测与评估。建立复杂庞大的数据库，定期与护林员举行听证会，以获取最新的监测数据，通过数据对比分析，确保参与者严格按照合同规定执行。否则参与者会失去生态服务补偿金，那些没有进行准确评估的护林员会被吊销从业执照。（三） 实施效果截至2005年，哥斯达黎加参与PSA项目的森林面积占总的森林面积10%。许多未参与者开始注意逐步改变自己的土地利用方式，希望将来可以参与到这个项目中，因为生态服务补偿金对他们来说具有非常强的吸引力。PSA项目的另一个效果就是对穷人非常有帮助，很多参与者都是收入水平较低的土地所有者，通过PSA项目，他们可以获得一部分收入，提升其经济地位。因此，PSA项目还具有扶贫效应。丁敏哥斯达黎加的森林生态补偿制度世界环境2007年3.1.2法国毕雷矿泉水公司为保持水质付费的实践毕雷矿泉水公司为保持水质付费给当地农民的实践是法国生态补偿的典型案例。法国毕雷矿泉水公司是法国最大的天然矿物质水制造商。20世纪80年代，该公司的水源地受到当地养牛业的污染。为了减少硝酸盐、硝酸钾和杀虫剂的使用，恢复水的天然净化功能，该公司与当地农民签订协议，向流域腹地40平方米的奶牛场提供补偿，标准为每年每公顷230美元，条件是农民必须控制奶牛场的规模，减少杀虫剂的使用，放弃谷物的种植以及改进对牲畜粪便的处理方法等。为此，毕雷威泰尔矿泉水公司向农民支付特别高数额和特别长时间(18~30年)的补偿，同时提供技术支持和承担购进新的农业设备的相关费用，仅在最初的7年，该公司为这项计划投入了2450万美元的费用。3.1.3澳大利亚灌溉者为流域上游造林付费澳大利亚为了应对新北威尔士地区土地盐渍化的问题，引入了“下游灌溉者为流域上游造林付费”的生态补偿计划。这项计划的参与双方，一方为新南威尔士的林业部门，另一方为马奎瑞河食品和纤维协会。前者是生态服务的提供方，职责是植树造林，固定土壤中的盐分;后者是生态服务的需求方，由马奎瑞河下游水域的600名灌溉农民组成。双方签订协议，由马奎瑞河食品和纤维协会向新南威尔士林业部门支付费用以用于其上游植树造林。这个案例说明，只要精心设计，某些看不见、摸不着的生态服务的数量和价值是可以按一定方法进行测量的，这就将生态服务交易向前大大推进了一步。3.2政府购买模式的生态补偿典型案例3.2.1英国保护生物多样性的北约克摩尔斯农业计划英国北约克摩尔斯农业计划(NorthYorkMoorsFarmScheme)是欧洲生态保护补偿政策的成功经验之一，该计划的直接目标是保护珍稀动植物或保护物种多样性。北约克摩尔斯是英国的一个国家公园，建立于20世纪50年代，以典型的英格兰农村风光而为英国人倍加珍惜。为了长久保护农业风光与生态，1985年英国通过了北约克摩尔斯农业计划，并于1990年开始实施。该案例有以下几个特点值得重视:一是该区域内83%的土地属于私有，因此进行生态补偿时相当于英国政府向私有土地主购买生态服务;二是此处生态服务的定义比较独特，即增强自然景观和野生动植物价值，其中包括保留英国北部传统的农业耕作方式;三是具有自愿性，即农场主和国家公园主管机关按照自愿参与原则达成协议;四是协议条款具体明确，如农场主必须花至少50%的时间在农场工作、必须采用传统的农业耕作方式等。从实施的情况看，一共达成了108份协议，90%的私有农场主纳入其中;经费从最初的5万英镑增加到2001年的50万英镑;成功地保留了英国传统农业的独特景观。3.2.2德国易北河流域生态补偿德国易北河流域生态补偿实践是比较著名的流域生态补偿的案例。易北河贯穿两个国家，上游在捷克，中下游在德国。20世纪80年代，由于两国的发展阶段不一，易北河污染严重，对德国造成严重影响。从1990年起，德国和捷克达成协议，共同采取措施整治易北河。其运作机制中最有亮点的是成立由8个小组组成的双边合作组织，包括行动计划组、监测小组、研究小组、沿海保护小组、灾害组、水文小组、公众小组和法律政策小组，分别负责相关工作。经费方面，德国拿出900万马克给捷克用于双方交界处的污水处理厂，同时对捷克进行适度补偿，加上研究经费与运作经费，整个项目的经费达到2000万马克(2000年)。经过双方共同努力，现在易北河水质已大大改善。德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗并取得了可喜的成绩。这个例子不仅说明生态补偿机制的建立是必要的，也是可行的。生态补偿机制不仅可以在省内、国内建立，也可以跨国建立。3.3国内关于生态补偿的制度变迁3.3.1中国生态补偿的早期模式：国家主导下的生态补偿有关中国生态补偿制度的早期模式，也许难以一概而论。中国在多年的生态补偿制度运行中，产生了一些以偏重“政府职能”的成功范式，明确了“国家导向”的指向，展示了良好的执行效果。中国的生态补偿制度在发展初期，表现为国家统筹考虑社会发展的现状及可持续性发展的战略需求，采用行政手段直接干预环境资源的配置，以主导各区域的补偿规划。①制度制定主体国家和政府在生态补偿的制度选择与推行中处于中心地位。2005年10月，中共在召开十六届五中全会中，首次提出政府必须“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。至此，政府自上而下全面展开了生态补偿在中国的推行工作。2013年11月，中共在十八届三中全会中进一步明确了生态补偿制度的地位与作用，主张区域间建立横向发展的制度模式，并将生态补偿推入市场机制。自1996年开始，全国人大通过了《矿产资源法》《防沙治沙法》等十余部涉及生态补偿制度的法律，国务院发布了近90篇涉及生态补偿制度的法规和政策。因此，生态补偿制度的制定权几乎归于国家和政府所有，国家根据地方的特殊情况通过立法层面保障生态补偿制度的实施。单一主体作为制度的制定者逐渐显示出弊端：国家层面的粗放的制度设计和法律条文，落实在实际问题的解决上总显得刚性有余、柔性不足。具体表现为：缺乏地方性法规和政策的基础性制度支撑，生态补偿工作中所需要的协调、仲裁、监督等工作内容边界不清，部门间和区域间条块分割明显，缺乏中央和地方政府相呼应的两级制度保障体系。②制度执行主体早期生态补偿制度执行主体通常为政府。早期研究环境法的部分学者们认为，基于生态补偿制度的公益属性，应当将制度执行主体归于政府，因为政府是社会公共利益的集中代表者。从生态补偿制度执行实践看，政府的确长期包办了该项制度在中国的实施。但由于中国生态补偿涉及的资金数额庞大且来源单一，政府补偿手段常常局限于财政转移支付、政策支持，在应对多样化的补偿对象时，政府补偿往往呈现出间接性和强制性，从而导致补偿的低效与滞后。而在市场经济模式下，市场作为一类特殊执行主体的优势开始显现：它可以在受偿规模小、受偿主体明确、产权清晰的前提下，灵活应对和主导生态补偿机制的实现。通过对各国生态补偿制度执行主体的总结，基本可以清晰地观察到由政府主导演变为政府与市场共同完成生态补偿机制的脉络。③制度执行过程中国从20世纪80年代开始征收生态环境补偿费，通常表现为针对环境破坏者做出行政性收费。经过十余年的探索，在20世纪90年代中后期，开始出现针对环境利益受损者或者保护者的补偿，此时生态补偿的特质开始显现出来，有学者将其称为激励机制、利益驱动机制或协调机制。总体而言，早期的生态补偿制度在执行过程中，偏重于单纯意义上的对环境破坏行为的惩戒性收费；在执行的时间长度上看，偏重于短期性的激励机制；从执行手段上看，偏重于借助大量的行政行为。早期的生态补偿执行过程通常表现为：国家或上级人民政府，以社会稳定、生态安全、区域协调发展为出发点，以下级政府和生态利益人为补偿对象，评估生态服务功能的价值，通过倾向性的政策扶持、财政转移支付、生态保护项目的确立等方式，实现利益的二次分配。但早期的生态补偿制度尚未从可持续发展角度来审视生态补偿制度的执行过程，也未将生态补偿的执行与政策的制定和宏观的规划相关联，生态补偿制度实现的途径与方法也略显单一。3.3.2中国生态补偿向“国家—社会”二重机制的转型十八届三中全会关于建设生态文明有了一系列更为宏观的谋篇布局，除了强调建设“建立系统完整的生态文明制度体系”外，还借由“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”等激发社会力量参与生态文明建设和生态补偿机制构建，实现了由国家政府的强制引导转为社会力量的自觉参与，实现了社会力量在生态文明建设中的环境资源消费者到环境资源保护者的转变。社会力量对于生态文明建设和生态补偿构建的积极介入与主动参与，标志着中国生态补偿向“国家—社会”双重机制的转变。（一）转型环境条件（1）经济发展为生态补偿奠定物质基础改革开放30年多来，中国的经济持续高速发展，现在已经成为全球第二大经济体，进入世界500强企业数量位居世界第二位，人均国民总收入大幅增加，已接近中等偏上收入国家平均水平。长时期的经济高速发展，使得国家推行生态补偿制度有了强有力的财政支撑，民间社会经济力量的壮大助推了社会组织参与生态补偿建设的热情和主动性。中国经济高速发展中积累了生态补偿资本与条件，为生态补偿制度的具体实践奠定了坚实的物质基础。（2）民众环保意识觉醒使得生态补偿成为普遍共识随着经济发展带来国民收入水平的不断提高，社会组织群体和社会大众对于生活品质的要求也随之上升，并开始深刻认识到生态环境的健康与生活质量之间内在的直接联系。特别是经过雾霾、多个水域污染等社会关注度极高的事件后，社会大众更是深切感受到生态环境退化给自身生活带来的负面影响，于是，强调要重视保护生态环境，要求经济效益与生态效益相统一，甚至为了生态效益反对经济效益的呼声和行为越发经常性的出现，通过生态补偿制度建设来保护生态环境、来推进经济效益和生态效益协调发展已经成为了社会大众的普遍共识。（3）环境恶化为推进生态补偿建设注入社会压力随着全球一体化的到来，中国目前正处于工业化社会的阶段，却又同时面临着许多后工业化时代的问题，如传统的粗放式的工业发展模式仍在很多地方发挥着重要的经济支柱作用，这对当地的环境污染带来了持续性的伤害。同时，由于经济发展催生和激发了社会大众自我意识的觉醒，加上当代中国的环境问题在社会转型期呈现出的复杂性，使得很多社会大众为了保护自身的生活品质去抗争一些化工类经济项目，往往促成了大规模的环境冲突事件，使得环境保护的议题在全社会迅速升温并形成了强大的社会压力。（二）转型过程（1）国家仍是政策主导者，但逐渐从“国家导向”转向“社会导向”纵观目前中国生态补偿制度的建设与执行情况，政府仍然是宏观层面制度设计的供给者，在生态补偿制度变迁中发挥了重要的推动作用。政府的主导性体现在：制定生态补偿制度框架，引导生态资本市场的形成和发育，积累、管理和支付庞大的生态补偿金等等。但经过长期的生态补偿实践过程，孕育出生态补偿的另一位执行主体——市场，并产生了较为完整的市场补偿模式：在经济文化发展比较良好，市场机制较为健全和完善的地区，在环境产权比较明晰的前提下，充分利用在市场运行中自发产生的环境服务付费机制，鼓励生态利益相关者的公平参与和相互博弈，通过相对开放的市场交易，构建生态补偿的新模式。相较而言，“社会导向”的生态补偿制度充分利用市场机制的自由与灵活，弱化“国家导向”的强制性和滞后性，通过在市场机制中积极吸纳的社会资金有效地完成生态补偿。（2）国家发挥“引导+辅导”作用，与社会组织形成“伙伴关系”生态补偿形成的多元化导致了生态补偿机制实践中的复杂性。尽管国家在生态补偿机制的构建过程中发挥至关重要的作用，但作为一个庞大的系统工程，生态补偿的实现仅仅依靠国家主导显然无法实现效果最优化。有鉴于此，国家逐步认识到调动社会力量参与生态补偿建设的重要性，实现政府职能逐步从“国家主导”向国家“引导+辅导”转变。在2016年下发的《国务院办公厅关于生态保护补偿机制的意见》中明确提出要“探索建立多元化生态保护补偿机制，……有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶”。而在近期来的生态补偿实践中，我们也可以清晰看到各地区在区域环境治理过程中都程度不同的鼓励社会组织和公民个人充分参与生态补偿机制的政策运行过程、鼓励社会资本参与生态补偿建设，并逐步形成了有效的社会参与、社会监督、利益协调机制，促使国家与社会力量逐步形成“伙伴关系”，激发了社会公众的生态意识和补偿观念，减轻了政府对生态补偿政策的执行压力。（3）国家经费资助仍是最大来源，但经费筹措渠道日趋多元化生态补偿制度所需资本目前仍主要依靠国家经费支出，如在传统的中央财政转移支付的基础上，由中央和地方各级政府参与建立，生态建设专项资金的设立已初具规模。尽管如此，但总体来看，生态补偿随着环境的内在商业属性被逐渐开发出来以及可持续性发展理念更为深入融入经济发展过程中，生态补偿经费来源开始摆脱政府划拨的“单线条”来源，而是呈现出主体性特征，根据自身内在需求和内在潜力在社会投资主体参与的多渠道融资机制、基于生态利益追求的社会公众支付意愿、生态保护专业技术服务经费以及生态补偿基金制度等方面各具特色的制度构建，实现了经费筹措的多元化、灵活性发展。（三）转型效果（1）中国生态补偿制度建设取得重大成效中国生态补偿在向“国家—社会”二重机制转型过程中，各地区都积累了丰富的构建生态补偿的经验，并逐步形成了范式化的制度体系。一是生态保护意识深入人心。自推行生态补偿制度以来，现在上至国家、下至各基层政府，都把“绿色”发展纳入执政考核的重要指标，社会大众的环境保护意识普遍上升，基本在思想层面和制度层面告别“先污染，后治理”的落伍思想。二是生态保护组织得以有效扩展。随着国家政府文件的引导和各级政府的普遍重视，社会投资主体投入生态保护热情高涨，生态保护绿色企业大量出现，环境保护组织迅猛发展，环境志愿者服务队多不胜数。三是环境保护服务得到增强。垃圾分类已经成为基本常识，绿色GDP核算有关技术规范已基本完成，生态保护监督及督察机制已初步建立，增强了对环境保护的服务。总体而言，生态补偿机制的构建和推进，初步摸索出生态效益与经济效益协同发展的体制机制，并在“绿色发展”空间维度上拓展出许多崭新的价值。（2）中国生态补偿制度仍存在一些亟待改善之处中国生态补偿制度在从“国家导向”转向“社会导向”的过程中，虽然体系逐渐完整，内容逐渐具体和全面，但对比中国目前生态补偿制度需求，制度本身还存在很多缺陷，导致生态补偿在实践中往往无法实现规范化操作。从国家层面看，环境资源法律体系的制度设计仍呈现出较多的管制主义色彩。具体表现在：在现有的生态补偿制度实施过程中，往往受到环境法律和政策的边界控制，环境利益相关者之间往往无法突破边界设定，导致社会整体利益缺乏充分保障。此类利益限制型的环境法律制度，制约了生态补偿制度的运行效果，导致制度执行难度大、执行成本高、执行效果差。生态补偿机制作为目前中国最重要的环保激励机制，大量通过市场手段和经济政策实现生态利益配置衡平，此项机制的建立不仅需要环境法律体系中的管制机制作为保障，更需要环境法律制度对经济激励机制的保护和强化。而目前的环境法律仍保留了“利益抑制”的传统思想，与生态补偿制度所倡导的“利益协调”有很大的差距。因此，国家制度层面上缺乏经济激励机制的保护，是阻碍目前中国生态补偿制度实现其应有价值的关键。从社会层面看，我国生态补偿制度在实践过程中，社会机构或者非政府组织的参与力度仍然不够。社会经济主体和个人与地方政府之间缺乏有效沟通，生态补偿的实现途径中缺乏通过契约构成的补偿框架。与此同时，政府纵向转移支付仍旧占据主导地位，而通过不同社会群体间的横向转移支付却很难实现，而融资方式的单一性也制约了生态补偿资金在民间的灵活调配和持续开展，最终导致生态补偿制度并不能最大程度上实现社会公平。3.3.3中国生态补偿制度转型的特征①中国生态补偿制度建设始终贯彻国家意志在中国环境法律制度的产生和发展过程中，国家意志贯彻始终，突出表现在行政主义在制度中的广泛采用。通过运用大量的管制手段和计划机制，如排污限额和收费制度、森林采伐限额制度等控制社会经济主体利益（个体利益）的扩张，以达成保护社会整体利益（公共利益）的目的。在此前提和背景下产生的生态补偿制度同样表现出行政色彩浓厚的特点：在政府主导干预的模式下，政府通过强制手段直接介入生态补偿体系，如对于生态利益的评估，生态服务量的统计，补偿者和受偿者的确定以及最终计算出生态补偿的价格给予细致的认定。除了政府主导生态补偿模式之外，市场主导模式逐渐发育并发展成为当代中国生态补偿制度改革的关键点。在市场主导模式的前提下，削弱了政府的职能，将市场作为生态补偿的执行基础，倡导利益相关主体间遵循等价交易的原则，从市场角度出发，自发自愿地达成生态服务契约，依照市场认定的补偿价格和补偿单位开展交易活动，而政府在此期间主要起到宏观调控的作用，强制程度被大幅度压缩。但由于市场中独立利益主体的多元化，突出表现在产权界定不清的时候，市场主导模式难以发挥有效作用而导致交易失败，此时仍旧需要政府的干预，政府对于环境利益相关主体的责任范围、权利和义务进行较为准确的划分。因此，在实践中，政府职责在生态补偿制度的贯彻过程中，常常呈现出“强制性”与“非强制性”的调整和摆动，对那些生态功能强、环境利益主体构成复杂、外部性辐射范围广的生态补偿涉及的区域，若仅仅依靠市场补偿方式无法自发达成补偿谈判时，政府“强制性”手段的介入，能够有效避免谈判成本的增加以畅通交易渠道。②中国生态补偿制度建设正处在初级阶段中国的生态补偿不论是制度设计还是制度执行，都处于发展的初期，这一点反映在中央与地方的关系上尤为明显。生态补偿“全国性”的补偿政策主要包含政策导向、基础法律制度和一系列配合执行的财政制度，而中央政府与地方政府共同构成生态补偿机制的实施主体。但由于现行的生态补偿制度体系中，尚未将“地方性”的补偿政策纳入中国生态补偿制度体系中进行独立规划和构建，导致“地方性”补偿政策在实践中出现“补偿错位”或“补偿客体模糊”，往往造成对生态补偿有实际需求的社会群体或者区域无法获得最全面有效的补偿方式。比如在我国生态较为脆弱的西部地区，当地农户需要放弃追逐生态利益以配合建立东部地区乃至全国范围的生态环境屏障及水源涵养地，在给这些受损利益群体进行补偿的过程中，往往忽视制定和实施“地方性”的生态补偿方案，而缺乏对地区差异的充分认识和评估，将无法对受损群体采用最具有针对性的补偿，从而使大面积的西部生态重建区域和少数名族区域享受不到生态补偿的利益分配。因此，正确认识中国生态补偿国家与地区间，区域之间的差异性尤为重要。“地方性”的生态补偿政策应当结合当时当地的实际情况进行制定和实施。这里包含了大量的工作：收集区域内生态资源的系统资料，研究区域内生态补偿具体案例并总结经验，制定多套补偿方案并充分比较和最终确定，分析和评估补偿效果并适度调整补偿政策，通过更加灵活的手段和多元的补偿途径以优化补偿效果。中国生态经济的协调发展依赖“全国性”与“地方性”生态补偿政策的合力得以实现。③中国生态补偿转型扩大了社会参与的空间在国家主导推动下，中国的生态补偿制度逐渐从“国家导向”转向“社会导向”，广泛吸收了生态利益的相关主体，鼓励最大层面上的利益群体充分参与生态补偿机制的建立。生态补偿制度从根本上是要调整生态利益相关者之间的经济利益关系，通过利益的再分配过程实现利益的相对公平，以促成我国环境保护的可持续性发展。作为一个涉及多元利益主体的社会制度，生态补偿要实现公平与合理，就必须依靠公众的广泛参与。具体而言，需要在准确分析不同区域生态环境功能的基础上，引导区域内的利益相关主体参与生态补偿政策的建设，以确保在尊重生态补偿制度的地区差异的前提下构建补偿模式。在经济较为发达的地区，可以通过市场机制引导生态补偿的实现；而针对经济较为落后的地区，吸纳当地农户和社会组织参与讨论调整与生态环境相适应的产业结构，并给予资金的投入和政策的帮扶，鼓励补偿区的利益相关人通过建立适合环境保护的项目提高当地人民的收入水平。实践中，尊重社会群体的意愿，扩大社会参与的空间，是生态补偿得以持续发展的基石。朱丹中国生态补偿的制度变迁生态经济学2017年3.4我国生态补偿面临的问题及对策3.4.1我国现行生态补偿的财税机制我国现行生态补偿的财税机制主要包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付和市场化运作模式。纵向财政转移支付包括一般性的转移支付、历史补偿性的专项转移支付、具有均衡性、国家格局需求购买的重点生态功能区转移支付。中央专项转移支付是生态补偿的主要方式，目前主要包括三大类：“节能环保”类，实质是生态环境保护工程类，包括自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草。“农林水事务”类，包括农业、林业、水利、南水北调、农村综合开发。“国土资源气象等事务”类，包括国土资源事务、海洋管理事务等。此外，还有与生态补偿有关的政府性基金，包括育林基金支出、森林植被恢复费。横向财政转移支付是指地方政府之间财政资金的相互转移，实践中，一般是同级政府之间的转移。目前我国在生态补偿的横向财政转移支付方面比较薄弱，主要是试点尝试与主动尝试，例如：福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目、新安江流域水环境补偿试点项目等。市场化运作模式通过市场机制进行生态补偿。一般是将生态环境要素的权属、生态系统服务共嗯或环境污染治理的配额等投入市场，通过公共支付、一对一交易或市场贸易等形式的生态补偿方式。常见的具体模式有排污权交易、水权交易、绿色偿付、配额交易、生态标签、生态税费等。谢高地曹淑艳生态补偿机制发展的现状与趋势企业经济2016年3.4.2我国生态补偿的实施困境目前的生态补偿措施仍不能满足我国生态保护的要求，还不能有效调节生态保护利益相关者的利益关系，生态保护者的权益和经济利益得不到保障，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制。同时，生态补偿内涵泛化，将生态补偿与扶持社会发展、资源开发补偿、生态赔偿与生态建设工程等混淆，导致生态补偿概念混乱，使生态补偿制度的设计陷于困境。主要问题包括如下几个方面:(1)生态补偿研究水平低从实践经验研究来看，发达国家多年前就已经全面开展生态补偿实践活动，这些国家在生态补偿的计划、标准、管理以及实施和操作等方面积累了大量经验。而我国的生态补偿理论研究起步较晚，生态补偿实践也多处于研究摸索阶段。我国的理论研究在生态环境服务的价值理论、评估方法、评估应用、案例分析等方面都存在一定不足，此外，我国在生态环境服务的价值量化评估领域起步较晚，目前采用的主要是生产函数法、替代恢复成本法和当量因子法等传统评估方法，而发达国家则已经开始采取避免成本法、享受价格法和条件价值法等渗透了更新的评估理念的方法。(2)生态补偿市场化程度低根据生态补偿实施主体的不同，我们通常可以将生态补偿区分为政府主导的生态补偿和市场主导的生态补偿两种类型。政府主导的生态补偿主要由政府提供财政资金推动，这种类型的生态补偿机制中政府负责筹集补偿资金，进而分配给补偿机制中各利益受损方；市场主导的生态补偿通过市场化的手段来协调的生态补偿机制中各利益群体间的利益关系。受到发展水平的限制，在我国生态补偿实践多数是以政府为主导。从其引导机制看，政府主导的生态补偿又体现为两类特征：一是突出政府的行政意志，忽视补偿中的利益引导，具备这一特征的典型案例是三北防护林工程建设；二是强调生态补偿实践中的利益引导机制，以提供资金补贴或补偿的方式激励优良生态环境的供给，国家森林生态补偿基金制度就具有这类特征。在我国目前的生态补偿实践中，重大生态补偿项目建设占有很大比重，但这些重大项目多是由政府作为生态补偿政策实施主体，生态补偿机制的市场化程度很低。这为各级政府带来较为沉重的财政负担，而过多政府行为使得部分群体无偿受益，违背了“谁受益，谁补偿”的生态补偿原则。所以，我国应该在现有的政府主导的补偿机制基础上，寻求建立市场化程度更高的生态补偿机制，使受益者直接向生态服务的提供者给予补偿，提高补偿机制效率。就生态补偿的市场化手段而言，其他国家有许多经验可供借鉴。一些欧美国家发达国家已经形成了较为完善成熟的市场化补偿机制，同时这些国家采用了诸如生态补偿税、生态补偿保证金、财政补贴制度、优惠信贷、市场交易体系和国内外基金等市场化补偿方法。与之相比，我国的生态补偿机制过于依赖政府的财政手段，补偿主体和方式的多样性较差，尤其缺乏生态补偿领域的市场交易体系。由于生态环境服务的供给具有公共品特征，因此，为了防止生态服务受益群体的“搭便车”行为和生态环境领域发生“公地悲剧”，对于受益范围广泛、受益主体不清的生态环境服务，仍然应该以政府的公共投入作生态补偿资金的主要来源。但我们同时也应认识到市场化方式也是生态补偿的重要实施途径，对于利益关系明确、生态环境破坏责任关系清晰的补偿领域可以积极引入市场机制，发挥市场机制在生态补偿中的调节作用。就这点而言，探寻生态补偿领域的市场化方法和手段，提高机制实施效率，将是完善我国市场经济体制中的一项重要工作。钟绍峰生态补偿机制的比较研究2010年(3)生态补偿政策体系不健全由于缺乏权威高效的组织体系，目前还没有统一的部门来管理生态补偿，条条管理思路难以形成生态补偿系统化政策。我国生态补偿存在管理多元化、政策碎片化的现象，导致生态补偿效果大打折扣。生态保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，由于各部门在生态保护领域各有不同的管理举措，生态补偿政策机制的部门色彩强烈，补偿管理部门多元化。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，专项转移支付落实到县级财政后往往分块执行，各部门间可能存在利益冲突，以充分沟通配合，较难跨区域、跨工程从整体上把握生态环境建设，资金难以形成合力。生态补偿大多数是一次性的且补偿标准较低，内生动力不足。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，有明确的时限，期限内农、牧民全靠补助生存，当期限过后居民利益得不到补偿时，为了满足基本的生活和发展需求，可能出现新一轮的生态破坏问题，政策的不可持续给实施效果带来一定风险。“一刀切”式的补偿标准也容易出现“过度补偿”“低补偿”和“踩空”现象。(4)政府单方决策为主导，利益相关者参与不够生态补偿对象、范围、标准和方式的确定，主要以政府决策为主，没有利益相关者参与协商的机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和牧民没有参与。欧阳志云郑华岳平建立我国生态补偿机制的思路与措施生态学报2013年(5)补偿范围界定方法不科学生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定，没有明确的方法和标准，通常确定依据是江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊，与生态补偿目的是保障生态服务功能持续供给的关系不明确，导致补偿责任不明确，难以取得保障生态服务功能持续供给的政策效果。(6)生态补偿对象和生态补偿方式不完善国家主要通过中央财政向地方财政转移支付生态补偿资金，除退耕还林还草的生态补偿直接到农民和牧民外，直接受益者均是各级政府。生态补偿资金主要受益者是各市县政府和森林管护人员，主要考虑用行政手段强行保护公益林，以补助管护人员为主，而没有考虑到应该补偿给林权所有者，由所有者自行管护，导致因生态保护经济利益受到损害的农民没有直接经济补偿。当集体土地被划为保护用地，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿。(7)补偿标准低，确定方法缺乏科学基础目前生态补偿标准的确定是以政府支付能力为基础的确定的，没有充分考虑保护森林、草地、湿地等给农牧民带来的直接经济损失。尤其在许多地区生态补偿资金仅仅用于护林员的劳务费、森林病虫害和火灾的防护等费用，农民根本得不到任何补偿金。（8）生态补偿缺乏系统有效的监测评估机制目前国家和地方对流域生态环境建设相关工作出台的考核评估办法往往是针对某一具体投资项目或者政策实施的某一部分特定目标，并未对某一系统性政策实施的整体效果进行全面的绩效评估，对生态补偿的绩效评估也是大多侧重于对生态环境质量的条条评价或资金使用情况，缺乏对区域生态系统功能的整体性和系统性评价，容易出现条条评价结果好转，但整体生态环境恶化趋势没有根本性转变。此外，其他必要的过程监管、相关经济社会发展政策的绿色化生态化等方面往往被忽略，试点地区都只希望提高补偿资金标准，但对得到补偿后同时应负哪些责任、通过什么手段、什么渠道来履行这些责任、资金使用及效果如何等却重视不够，生态补偿全过程监督的评估考核制度还未建立。以重点生态功能区转移支付为例，目前已经初步形成了绩效评估体系，主要通过县域生态环境质量的动态变化结果来考核。考核结果变优，则给予资金奖励，考核结果变差，则给予资金扣减。换句话说，国家给补助，地方政府的责任和义务就是保证生态环境质量不变差。但是，鉴于我国生态环境尚处于整体恶化的趋势，要从源头遏制生态退化趋势，建设美丽中国，迫切需要国家重点生态功能区巩固和提高生态功能，才能保障国家生态安全。因此，需要完善目前的监管方式，推动受补助地区主动加强区域的生态环境保护工作。同时，用于地方生态环境质量考核的指标有待进一步完善。生态环境与自然禀赋、气候、灾害等多种客观因素密切相关，目前的考核指标尚不能全面真实地反映地方政府为保护区域生态功能所付出的努力（9）生态补偿手段单一当前我国生态补偿存在单一行政色彩浓厚、补偿方式单一、资金来源单一以及市场手段参与不足的问题。我国生态补偿项目大多是以中央和各级政府作为制定和实施生态补偿政策的主体，政府仍然是生态产品“唯一”购买者，单一的行政色彩比较浓厚，缺少市场及社会参与，单一的资金来源不仅造成国家的巨大财政负担，导致生态补偿财政机制缺乏稳定性、长效性，也不符合破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿的基本原则，难以唤醒全社会保护环境的道德意识。此外，对环保型生产和服务的企业，在税收优惠、税费改革以及贷款贴息的鼓励性财政手段也略显不足。虽然我国也开展了一些市场交易的模式，例如碳汇、排污权交易、水权交易等，但这些交易大都还处于试点阶段，许多地方政府还没有认识到市场化补偿的好处，靠这些途径发挥市场机制对生态补偿的作用还有很长的路要走。（10）横向生态补偿缺乏协商平台横向生态补偿是通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的经济外部性内部化，调节不具有行政隶属关系、但生态关系密切的地区间的利益关系，这是生态补偿的重要形式。现实中省市内跨县、区还易协调，但省际谈判和博弈的历程十分艰辛，因此目前我国一些地区开展的横向生态补偿实践仍处于探索过程中。流经皖浙两省的新安江是我国确立的第一个跨省流域横向生态补偿的试点。安徽和浙江两省，在中央财政设立的新安江流域水环境补偿基金的支持下，建立了奖优罚劣的补偿机制。2011年11月启动时，由中央财政拿出3亿元，安徽、浙江两省各拿1亿元，共同设立每年总额5亿元的新安江流域水环境补偿基金。试点期内，新安江流域的水质总体上保持为优，主要污染物和浓度比较稳定，并且有所改善。虽然新安江跨流域水环境补偿试点已经具备了横向财政转移支付的特征，但还不属于真正意义上的横向生态补偿。由于现有的法律、法规及政策没有涉及生态补偿的条款，无法遵循共同的原则和法律法规指导和约束上下游的经济和社会行为，各地的流域生态补偿实践多是在上一级政府的协调下，由补偿双方协商达成，缺少有效协调利益相关方关系的跨行政区域的合作机制，限制了横向生态补偿的开展，特别是跨省生态补偿层面，由于涉及多省区地方利益，“向外掏钱”被认为是“划不来”的事，或者通过协商容易形成一种向国家要钱的共识。目前我国在一些大江大河流域设有专门管理委员会，对水资源实行流域管理和区域管理相结合的管理体制。但是在实践中，流域管理机构往往权责有限，无法承担跨部门、跨省域问题的综合协调，未能对流域进行真正统一有效的管理。李宏伟生态补偿机制的实施困境与对策中国党政干部论坛2017年3.4.3我国生态补偿发展趋势在今后我国将逐步推行生态补偿制度，生态补偿机制将呈现补偿投入力度强化、补偿方式多元化、补偿制度体系完善化三个发展趋势，最终中央、省、地区、县四级联动的生态补偿机制将全面建立。趋势1：生态补偿投入力度强化。对森林、草地、湿地、海洋、水源区等自然生态系统的补偿标准将逐步提高。在资金来源方面，总体上会随着GDP、财政收入的增长而增长，在目前的生态补偿资金来源中，现有生态环保专项资金将逐渐归并，矿山地质环境治理和生态恢复保证金征收力度会有所加强，森林、草原、水、煤炭等各种资源费或资源税中用于生态补偿的比重会逐渐增加。趋势2：生态补偿方式多元化。中央财政转移支付为主的纵向生态补偿、横向生态补偿、市场化生态补偿三种生态补偿方式将同步发展。建立健全三类生态补偿：第一类是政府部门主导、不同级别政府之间的纵向生态补偿机制，重点是生态补偿标准科学制定与动态调整、生态补偿效果监测与评价。第二类是政府部门主导、政府之间协商的横向生态补偿机制，重点是摸清生态空间区域边界的生态系统功能与服务的本底，确定各自的合理资源开发利用配额，建立健全政府之间的资源开发利用权平等协商机制。第三类是政府部门组织、不同主体参与的市场化运作生态补偿机制，重点是创建市场，培育环境，规范市场。趋势3：生态补偿制度体系。首先需要出台生态补偿政策法规，包括起草颁布《生态补偿条例》，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等；鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化。谢高地曹淑艳生态补偿机制发展的现状与趋势企业经济2016年3.4.4对策与措施生态补偿机制在经济理论上就是实行生态保护经济的外部性的内部化，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而通过制度设计实现生态功能这一特殊“公共产品”生产者与使用、消费者之间的公平性，保障生态功能的投资者得到合理回报，激励“生态服务功能”产品的可持续生产，以促进我国人与自然的和谐。因此，建立生态补偿机制的对策与基本思路。（1）建立适合我国国情生态补偿机制的原则根据我国生态环境问题的特征和国家生态安全的需要，建立生态补偿的机制应遵循以生态系统服务功能为科学基础、保护生态者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则。①以生态系统服务功能为科学基础的原则生态系统服务功能是指人类直接或间接从生态系统得到的各种利益。通常与国家生态安全密切相关的生态系统服务功能主要有水源涵养、土壤保持、生物多样性保护、防风固沙、碳固定、灾害防护、调节气候、环境净化、病虫害控制等。生态补偿最直接的目的是对保护上述生态系统服务功能赖以存在的生态系统，从而实现生态系统服务可持续提供的目标。因此生态系统提供的服务功能是生态补偿制度设计的重要科学基础。②生态保护者受益的原则也可称之为“谁保护、谁受益”，由于生态保护是一种具有很强的外部性经济的活动，保护者不能直接从保护中得到经济收益，如果对生态保护者不给予必要的经济补偿，就会严重影响保护者的积极性和保护行为，引起生态资源的不合理利用，导致生态服务功能的不断退化，威胁生态安全。解决办法是对产生外部经济效应生态系统服务功能提供者，给予相应的直接经济补偿，使生态保护不再是政府的强制性行为和社会的公益事业，而成为投资和收益相对称的经济行为，能将生态保护成果转化为经济效益，鼓励人们更好地保护生态环境。③受益者补偿的原则通俗地说“谁受益，谁付费”。生态保护的成果是向社会提供生态服务功能，生态服务功能是一类特殊的公共产品，按照市场经济社会的普遍原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。④政府主导、全社会参与的原则由于生态保护的成果———生态系统服务功能是公共物品，受益者可以有全人类、特定国家和区域的居民、企业、社会团体和个人等。由于生态保护的成果受益者通常是一定地域范围的大多数居民，因此，政府有责任代表全民建立和实施生态补偿制度。同时，作为生态系统保护成果的受益人、企业和团体也应积极参与。⑤权利与责任对等的原则生态补偿的目的是实现生态系统保护，从而提供持续的生态系统服务功能，生态保护的效果是衡量生态补偿政策实施效果最重要的方面，因此在生态补偿政策设计过程中，必须明确受偿者在得到补偿之后生态保护的责任、范围、面积，将权利与义务统一起来，使生态补偿切实发挥作用，最终达到生态保护的目的。（2）科学确定生态补偿地域范围生态学理论表明:不同的地域的生态系统具有不同生态服务功能，有的地域单元具有极重要的生态服务功能，如对水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等具有很重要的作用，而有的地域生态服务功能较弱，可以用于经济发展和城乡建设。由于生态保护的目的是保护生态功能，因此确定生态补偿的地域范围时，也必须以生态服务功能为基础，评价不同地域单元的生态服务功能重要性，以明确对国家、区域或特定城市生态安全有重要意义的地域和生态系统。并根据其重要性程度与等级，确定生态补偿的优先次序。根据我国生态安全的要求，建议目前暂以水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等5个方面来确定生态补偿地域范围。（3）明确生态补偿载体与补偿对象根据生态系统与生态服务功能的关系，分析不同生态系统所提供生态服务功能及其重要性，确定生态补偿的生态系统类型与补偿载体。具有重要生态服务功能的生态系统类型有森林、草地、湿地和海洋等。以生态补偿载体的土地所有权属和使用权属特征为基础，确定生态补偿对象，我国土地权属有两种，即:国家所有和集体所有，生态补偿的对象应是拥有和使用集体土地的农民、牧民。（4）建立合理的生态补偿经济标准核算方法生态补偿经济标准(即生态补偿金额)的确定应考虑如下3个方面的因素:①生态保护所导致的直接经济损失在生态保护中，保护生态者直接受到的经济损失。如:可以通过野生动物破坏居民农作物造成的直接经济损失估算。②生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本由于生态保护的要求，当地必须放弃一些产业发展机会，如水源保护区不能发展某些污染产业、沙尘暴控制区不能放养或限制牲畜的数量，而造成的间接经济损失，从而影响农牧民的经济收益。因此其生态补偿标准可以参考当地的土地租金确定。③生态保护的投入测算用于生态保护的直接经济投入，如用于退耕还林、草、湖，的补偿、保护天然林的补偿，其它用于生态保护的物质投入、劳动投入、管理费用等。（5）建立和完善生态环境补偿机制的措施①加强生态保护立法，为建立生态补偿制度提供法律依据这是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。②建立生态功能保护区根据不同地域生态服务功能对国家、区域和地方生态安全的重要性，建立分国家级、省级和市县级的生态功能保护区，明确生态补偿的地域范围，为生态补偿的实施提供科学基础和依据。③建立多种形式的生态补偿途径可以通过财政转移支付、建立生态补偿基金和重大生态保护计划实施生态补偿。运用“财政转移支付”形式，加大国家在国家级生态功能区的投资强度，尤其要重点支持具有重要生态服务功能的西部地区，少数民族地区的投资力度，尽快从根本上遏制生态退化-贫困化的恶性循环。建立生态补偿分级体制和生态补偿基金。生态补偿实施分级制，国家的生态补偿主要针对国家生态安全有重要意义的区域。地方政府根据自身生态安全的要求实施。鼓励地方政府建立生态保护基金，为地方政府实施生态补偿提供经济保障。通过生态保护重大项目支持生态保护。根据国家生态保护的要求，在不同地区设立国家级重大生态保护项目，有计划、分步骤地在生态环境重点建设地区加强项目投资力度。如在沙尘暴控制区，实施草原恢复项目;在水土保持关键地区，实施植被恢复项目;在石漠化地区，实施石漠化治理项目等，全面推进生态保护。④颁布生态补偿管理办法规范生态补偿基金的使用，使生态补偿能落实到实施生态保护的主体和受生态保护影响的居民，使之能有效地促进生态保护工作。随着经济社会快速发展，环境与发展的矛盾加剧，建立有效的生态补偿制度，保障生态系统服务功能的持续供给，不仅是保障国家生态安全的紧迫需要，也是我国实现公平发展和建设和谐社会的必然要求。因此我国要进一步加强生态补偿的基础理论和方法的研究，将生态补偿机制建立在科学的基础上，尽快建立国家生态补偿机制，完善国家生态保护制度。欧阳志云郑华岳平建立我国生态补偿机制的思路与措施生态学报2013年4.实证研究4.1生态补偿与大熊猫栖息地大熊猫栖息地正面临破碎化和人类活动干扰的威胁，如何减少这些威胁成为保护大熊猫这一生态旗舰物种的关键。通过生态补偿项目，充分考虑当地弱势群体生存和发展的权利，帮助其进行生计替代和能源替代，以减少生态系统所承受的压力。2009年张玉波、王梦君等以120个项目农户作为研究对象，利用生态足迹方法，探讨了生态补偿项目对生活在关键生态区域内农村人口的影响，该项目是在四川平武县木皮藏族乡进行，因根据全国第三次大熊猫普查，该乡有50余只野生大熊猫，加之平武县木皮乡在2006年实施了“生态系统综合管理项目”，因此以此地为项目研究地。文章最后得出结果：在各种生态生产性土地中，农户对林地和草地生态占用最大，能源替代可以大幅度降低农户的薪柴消耗水平，从而降低农户对林地的生态占用。通过调整农户的牲畜养殖模式，减少了放牧对草地资源的压力和对草地的生态占用。农户人均生态足迹由2005年的2.7346hm2减少至2007年的1.6325hm2，对周边环境的压力降低，有利于保护和恢复珍惜野生动植物栖息地。张玉波王梦君李俊清生态补偿对大熊猫栖息地周边农户生态足迹的影响生态学报2009年4.2吉林省西部生态经济区的生态补偿2014年吉林省人民政府印发《吉林省西部生态经济区总体规划》，规划中明确了吉林省西部生态经济区的空间布局，战略定位以及发展目标。同年11月吉林省委十届三次全会明确了建设吉林西部生态经济区的重大战略部署。4.2.1吉林省西部生态经济区从地理位置划分开看。吉林省西部生态经济区主要位于松辽平原和科尔沁草原交汇地带，东部毗邻大兴安岭林区。是较典型的温带大陆性季风气候,全年降水多来自西风带，以半湿润气候与半干旱气候为主，独特的地理环境形成了这里光照充足，降水不均多旱少涝的自然特点。吉林省西部生态经济区水系主要由松花江水系和辽河水系组成，支流包括牡丹江，拉林河、饮马河、洮儿河、嫩江东辽河、西辽河等，由于这里独特的地理位置和气候，形成了多种丰富的生态系统，包括平原、湿地、湖泊、草甸和沙区等丰富的生态系统，同时也拥有丰富的耕地资源、矿产资源、石油资源、以及风力资源，生态经济区内有世界A级湿地、国家级自然保护区——向海，国家级自然保护区——莫莫格，其中，查干湖更是全国十大淡水湖之一。从经济区域上来看。吉林省西部生态经济区地处东北经济区中心位置，位于东北三省几何中心，是联接黑龙江省、辽宁省、内蒙古自治区四省区的重要纽带，在东北地区，乃至全国的生态和经济发展中都处在具有战略意义的重要地位。吉林省是全国粮食大省，其中吉林省西部生态经济区又是全国重点粮食产地之一，是增产百亿斤粮战略的重点区域的，肩负着维护国家粮食安全的责任。同时也担负着应对气候变化、重塑草原生态，促进区域和谐发展、重振东北老工业基地的重要使命。从整个国际环境和区域战略布局上看。吉林省西部生态经济区处于蒙古、俄罗斯、朝鲜、韩国、日本、的东北亚区域几何中心地带，有着极为重要的战略意义和经济发展的现实意义，在完善东北经济区和国家面向东北亚沿边开放的布局中有着举足轻重的地位。从行政区域上来看，吉林省西部生态经济区，由12个县（市、区）组成，主要包括白城市全境、松原市全境，长春市农安县，四平市的双辽市。总国土面积约5.5万平方公里，占到全省土地面积的29.5%；总人口约为642万人，占全省的23.3%；2016年GDP达到1656亿元，占全省的12%。4.2.2吉林省西部生态经济区生态环境现状吉林省西部生态经济区设立后生态环境得到的改善。吉林省最宝贵的财富，最大的优势是生态。吉林省西部生态经济区成立后，加大力度改善生态环境，以绿色发展为引领，加强生态文明建设步伐，从社会、经济、生态几方面着手，在遵循自然规律，经济规律的同时对区域环境进行了科学治理，使得绿色发展顺应社会潮流，促进区域健康、协调、有序、稳定发展。吉林省委制定《吉林西部生态经济区综合配套改革试验总体方案》先后开展了大气污染防治治理、松花江水流域综合治理科学防控保证防汛工作安全、湿地应急水域补给建设、珍稀物种保护，将工程学原理同生态建设相结合建设科学化海绵体城市，打造新型生态经济区。吉林西部生态经济区开展了多项生态建设项目，海绵城市建设和河湖连通工程建设惠及民生，很好的改善了因流域城市排水困难，导致的一系列环境交通问题，也改善了城市总体环境，真正让人民群众感受到改善环境带来的好处，同时流域治理工程建设也有利于稳步实现粮食增产增收，恢复改善生态环境、保护绿水青山。在保护生态的同时，吉林省西部生态经济区也进行了一系列环境污染防治措施，更加注重环境保护与生态建设，淘汰落后产能，严控污染排放，加大污染治理投入力度，吉电股份白城发电公司作为表率，积极推动燃煤电厂超低排放技术改造，降低发电煤耗和污染排放，通过除尘、脱硫、脱硝等措施，实现绿色清洁生产，以刚性节约促进绿色发展开展节能环保的轻型能源建设，提高风能利用率、节约煤炭用量、减少二氧化碳排放量进一步拉动地方经济增长。吉林省西部生态经济区还建立了城市生态环境保护大数据平台，数据透明、及时、准确、有效，利用生态文明制度体系监督污染企业，更好的实现可持续生态发展。吉林省西部生态经济区成立以来，城市面貌发生了很大改善，绿色植被覆盖率明显增多，土地盐碱化程度明显减弱，通过制定了《吉林西部生态经济区综合配套改革试验总体方案》白城市十二五期间累计植树造林205万亩，有效减少吉林省风沙蔓延趋势，森林覆盖率达