第2章 社区管理体制

第二章社区管理体制

学习要点：社区管理体制的内涵和基本框架

社区管理组织的含义,分类和功能我国社区管理体制的历史沿革我国社区管理体制改革

现代社会里，社区建设与管理，往大处说，是和谐社会的保障；朝小的讲，关系我们每个人的幸福。

城市社区管理体制改革模式的新探索——武汉市百步亭社区推进社区管理体制改革的实践城市社区管理体制改革模式的新探索

——武汉市百步亭社区推进社区管理体制改革的实践

一、百步亭小区概况

百步亭社区地处武汉市江岸区后湖新区，由民营企业武汉安居发展工程有限公司开发，1995年开工建设，1997年居民入住。目前，百步亭社区占地3平方公里，居住和生活着12万多人，将规划建成一个占地7平方公里，入住30万人的百步亭新城。2000年以来，先后荣获全国先进基层党组织、全国三八红旗集体、全国五四红旗团委标兵、全国文化先进社区、全国无毒社区、全国基层民兵预备役工作先进单位、全国物业管理优秀住宅小区等殊荣，中国城市管理进步奖、全国和谐社区建设自主创新奖等100多项国家级奖项。百步亭社区内高楼林立、果树成荫、文明祥和，居民入住11年来做到了“十个没有”：没有一户居民家中被盗、没有一辆自行车被偷、没有一起刑事案件、没有一起交通事故、没有一桩大的邻里纠纷、没有一个越级上访、没有一起黄赌毒、没有一起未成年人犯罪、没有一起火灾、没有一名法轮功活动者；并实现了“十无”：无违章搭盖、无开窗设点、无占道经营、无油烟扰民、无泥巴路、无牛皮癣、无居民摘花踩草、无烟头、无纸屑、无果皮。居民称赞之为“绿色社区、安全港湾、温馨家园”。2008年3月14日，胡锦涛总书记在接见十一届全国政协委员时，握着百步亭集团董事局主席茅永红的手称赞道：“百步亭我知道，你们干得很不错。”

2004年6月10日，温家宝总理来百步亭，参观了文化长廊，考察了居委会，走访了居民家庭，接见了志愿者，看望了延安精神研究会的老同志之后。高兴的说：“百步亭有个好班子，关爱百姓；有个好班长，以身作则；有个好机制，三位一体；有一批基层好干部。居民住得安心、住得舒心。”2003年5月15日，中央政治局常委李长春同志视察百步亭社区，满怀深情的说道：“百步亭能够有这么好的管理，能够有这么好的人文环境，能够有这么多的关爱，我看是我见到的头一个社区。”

二、百步亭社区管理体制

百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”（以下简称“管委会”）。“管委会”是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成。

（一）创新管理体制，“两型社区”管理井井有条

百步亭房地产的住宅“建设”、政府的基层“管理”和社区的公共“服务”三者有机结合起来，首创了中国全新的“建设、管理、服务”三位一体的“百步亭社区管理体制”，探索了“党的领导、政府支持、居民自治、市场运作”的社区运作新机制。1、党的领导，总揽全局

2000年，百步亭社区成立了党委，在第一次社区党代会上，500多名党员代表投票选举出了党委成员，百步亭集团董事局主席茅永红当选为社区党委书记。社区党委总揽全局，党委成员由政府职能部门、社区经济组织、社区自治组织的负责人兼任，实行“双向进入、交叉任职”，减少了管理人员，提高了办事效率。

2、政府支持，转变作风

派出所、城管执法队、交通会所、工商站、流动法庭等政府部门带着职能进社区，政务前移，转变作风，服务居民，贴近生活解难题、方便居民过日子。公务员在这里干得怎么样，都要由社区居民来评判。社区每年召开管理论坛和述职报告会，公务员向居民述职，现场接受居民咨询，接受居民的考核。3、居民自治，共建共享

群众是和谐社区建设的主体，居民自治是社区管理最有效的办法。居委会、业委会等居民自治组织都由居民选举产生，工会、妇联、共青团等各类群众组织各负其责、团结协作，实现居民高度自治。居委会按照“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的原则，组织广大居民行使议事决策职责。建立了居委会——主管楼栋长——楼栋长——小小楼栋长的全覆盖居民自治网络，4个居委会、820名楼栋长、540名小小楼栋长，带领老少居民参与社区自治管理。广大居民积极参与社区自治，化解矛盾，做到了“小事不出楼栋，大事不出小区，矛盾不出社区”。4、市场运作，持续发展

企业服务社区，以“市场运作”的方式，为居民提供市场化的服务产品。开发建设百步亭社区的百步亭集团，承担着社区的“市场运作”重任。百步亭集团房地产开发公司按照“社区”的定位，将社区办公用房、文娱场馆、生活设施、生态环境、商务服务、医疗卫生、文化教育等，作为住宅产品的必须部分进行规划，把“小区”当作“社区”来配套建设到位。物业、三产公司等社区服务业开展经营性服务，为居民提供了便捷的生活服务产品。企业、社区、居民三者利益达成了理性的义利统一，结成了利益共同体。（二）创新党建体制，企业社区党建形成品牌

在党建体制上，百步亭社区党委借鉴“支部建在连上”的做法，将党小组建在楼栋，制定了“三制”措施：党小组楼栋组织制、24小时党员责任制、社区与党员所在工作单位的联系制。建设了“四个家”：把离退休党员接回家、给在职党员安个家、为流动党员找到家、给下岗党员一个温馨的家。将社区6000多名党员组织起来，成立了8个党支部，530个党小组，党员志愿者队伍达到了4000多人。号召党员在社区“浮出水面”，做到“五个负责”：党员负责家庭、党小组长负责楼栋，支部委员负责片区，支部书记负责全苑区，党委负责社区。社区党委书记茅永红明确提出党委工作的“四个标准”：社区建设以居民当家作主为标准，房屋建设以符合居民需求为标准，物业管理以居民满意为标准，党员干部以群众认同为标准。社区党组织做到“三个必到、五个必访”，居民有突发性事件、不满情绪、大的家庭纠纷必到，对困难家庭、住院病人、下岗失业人员、孤寡老人、刑释解教人员必访。（三）创新就业机制，方式多种多样安居乐业

一是将社区内的物业保洁、饮食服务等岗位优先安排给他们工作；二是将商业门店一律不卖，低价出租给他们经营；三是居委会组织就业到家庭，引进手工艺品加工厂，让残疾人和有家务的居民把工作领回家，实现家庭再就业；四是成立巾帼家政服务中心和“好大哥”家政服务站，组织社区女同胞开展做钟点工、做保姆的家政服务，组织男同胞开展清洗抽油烟机、维修家电等技术服务；五是与江岸区劳动力市场联网，向社会推荐就业。（四）创新活动形式，活动丰富多彩凝聚人心

1、志愿者活动无处不在，最有特色“李小海志愿服务队”已发展到200多人；“阎维娜关爱小组”已发展到300多人；孙朝娟400多人的“温馨姐妹”结对关爱着空巢老人；黄锦云200多人的“阳光姐妹”用笑声和邻里情化解老人的孤独与寂寞。还有调解邻里矛盾的“和谐传播小组”，帮助困难家庭的“爱心传递小组”，服务不同对象的“托管服务队”、“白衣天使志愿者服务队”、“治安联防队”、“老黄牛搬运队”等100多个志愿者服务小组。2、常年性活动丰富多彩，很有特色

百步亭社区在居民入住时，建立详细的居民档案，对有知识才能的学者、教授等，对有管理才能的干部、专家等，对有书法、绘画、文艺、体育等一技之长的居民，一一登记在册，经常开展丰富多彩的活动，为居民提供了激发潜能、发挥余热的平台。3、文化型活动形成品牌，独具特色

“亭文化”成为百步亭社区标志性景观文化。社区规划建设亭文化博物馆，已建成200多个亭子，一亭一景，一亭一处文化。题亭名，赋亭联，是居民热心参与的一项文化活动。“年文化”成为百步亭社区的活动品牌。百步亭社区以“万家宴”和“元宵灯会”为年文化载体，做足了和谐社会大文章。连续9年的“万家宴”，使这一群众文化活动成为深受老百姓喜爱的一项活动。2009年的“百步亭万寿宴”，一家一道菜，1万多道菜肴摆满了4个会场，3万多居民欢聚一堂参观品尝。第一节社区管理体制概述一、社区管理体制的含义

社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。具体而言社区管理体制包括四个部分，即社区管理的组织体系、社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系和社区管理的工作体系。二、我国社区管理体制的基本框架社区管理体制是一个历史范畴：类型背景组织结构职能定位管理手段行政直线型计划经济“倒三角”政府为主行政命令社会职能型市场经济网络式各司其职行政、法律、经济等多种手段（一）社区管理的组织体系

社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织，既包括政府组织、也包括社区自治组织；既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督组织。在结构上应是多层次、多系统的网络式结构，所谓多层次是指由市（区、县）——街道(镇)——居(村)民委员会——居民代表组成的多级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系统，社区自治管理系统，社区生活服务管理系统组成的横向管理体系。

（二）社区管理的权责体系

在城市社区，要加快理顺街道与社区的职责关系。街道是城市社区管理中最高权力机构，其职能主要包括：全面负责社区发展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。同时应加强社区制度建设，尽快出台《社区自治章程》等相应的有关管理规定，对社区成员大会、社区议事委员会、社区委员会、社区单位等在社区管理中的职能、工作制度和行为规范以及评价制度进行规范和确认。

（三）社区管理的法律制度体系社区管理法律制度体系包括以下内容:一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位，依法划定其与政府行为的边界。二是通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力。三是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。（四）社区管理的工作体系社区管理工作体系包括：社区管理的内容和工作方式方法。

①现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、社区治安管理和社区社会保障工作。此外，各地区要因地制宜地确定社区管理的内容。

②在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标准化管理。形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持，社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自治管理的有效的综合机制。三、社区管理体制的构建原则第二节社区管理组织一、社区管理组织概述

所谓社区管理组织就是指能够对社区事务进行管理的社会组织，具体而言，就是指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。社区管理组织—般具有下列基本特征：(1)社区性。(2)地域性。(3)双重性。所谓社区管理组织的双重性，是说社区管理组织的功能具有双重性，社区管理组织既有服务性又兼有管理性。二、社区管理组织的分类

①行政管理系统：包括两个子系统，即街道直属的行政管理系统和外部的职能部门的行政管理系统；②社区自治管理系统：包括居民委员会和业主委员会，其职能是提供各类公益性、群众性的服务；

③社区管理支持系统：主要由社区内各企事业单位、人民团体构成。（一）社区党组织：社区管理的领导核心从“一居一支”到社区党委（“四个多样化”：经济成分、经济利益、社会生活方式、社会组织形式）农村两委关系（党支部、村民委员会）（二）街道办事处（乡镇政府）①街道办事处是区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。街道办事处的设立、变更或者撤销，应当根据地域条件和居民分布状况，满足便于联系群众和有效管理的要求。街道办事处下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构，由街道办事处提出报请区人民政府批准。街道办事处的行政经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定负责解决。②在农村社区，乡镇政府作为基层政府组织，它由决策管理机构和决策执行机构组成。决策管理机构是乡镇社区管理委员会，它下设办公室，具体负责管理社区委员会的日常事务。社区管理委员会和办公室都由村民代表大会选举产生。决策执行机构主要是指乡镇政府各职能部门以及工商、税务、派出所等上级政府的派出机构。（三）居民会议(村民大会)

居民会议（村民会议）是社区最高权力机构。居民会议（村民会议）可以充分地表达民意，集中多数人的智慧，减少盲目和冲动，这不仅有利于群众对社区居委会（村委会）的监督，也有利于民主决策，保证社区自治。（四）居民委员会(村民委员会)居民居委会和村民委员会，是社区群众性的自治组织，是社区的主体组织和社区成员的法定代表。我国《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条也明确指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1954.12一届全国人大常委会通过《城市居民委员会组织条例》；1978.3民政部恢复，民政司调研准备修订《城市居民委员会组织条例》；1982年修订宪法，将居委会列入宪法条文中。1982—1986《城市居民委员会组织条例》修订工作暂时搁置；1987六届人大五次会议通过《村民委员会组织法》；1989修订后的《城市居民委员组织法》提交国务院常务会议审议。1989.10第七届全国人大常委会第十次会议审议未通过。1989.12.26第七届全国人大常委会第十一次会议审议通过《居委会组织法》的起草及形成过程（五）社区中介组织

是社区专项服务的主体，对增强社区凝聚力，提高居民参与意识，起着重要作用。要逐步承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务，满足社区成员多层次需求。社区中介组织主要是指各类福利性、服务性、中介性组织，如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业性组织，如个协、体协、舞协等。（六）业主大会和业主委员会随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人。因此，生活区的卫生状况、环境质量、配套设施等都与他们的生活息息相关，社区成为居民重大利益所在。他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。（七）物业服务企业（物业管理公司）物业服务企业是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理公司接受物业所有人的委托，依照国家有关法律法规，按照合同或契约形成管理权，运用现代管理科学和先进维修养护技术，以经济的手段对物业实施多功能全方位的统一管理，并为业主和物业使用人提供高效、周到的服务，使物业发挥最大的使用价值和经济价值，同时构筑一种和谐、健康、向上的人文环境，推动整个社会进步。

三、正确处理社区管理组织之间关系

（一）正确处理党组织与其他社区管理组织的关系

处理党组织与其他社区管理组织关系的总原则是既要充分发挥社区党组织的领导核心作用，又要支持和保障基层自治组织依法开展自治活动。（二）正确处理社区自治组织和政府的关系1.社区自治组织的生成依赖于政府的扶持（发展规划、政策法律、财力保障）2.社区自治组织的生成本身就是政府行为的结果（政府职能转变）3.社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理民主化（基层民主）（三）正确处理居委会与物业服务企业的关系1、居委会和物业公司是两个不同性质的组织。居委会属于政治范畴；而物业服务企业则属于商业范畴。2、按有关法律规定，居委会有权对物业公司的工作进行监督，组织产权人和使用人对物业公司进行评议和决定是否解除聘用。这说明，物业公司虽然属于商业范畴，但要受到居委会的监督。3、居委会和物业公司要做到权责分明，不可超越本职范畴，越俎代庖。（房屋维修、环卫清扫、绿化养护、小区治安保卫；宣传教育、民事纠纷调解、拥军优属、扶贫帮困、计划生育等。）（四）正确处理业主委员会与物业公司的关系

1.法律关系

2.经济关系

居民会议社区中介组织业主委员会物业公司社区党组织街道办事处居民委员会指导产生负责领导协调领导指导指导合同指导四、社区管理组织的功能第三节我国社区管理体制的历史沿革

新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。

一、走入历史的单位制单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。1986年，哈佛大学社会学教授华尔德《共产党社会的新传统主义——中国工业中的工作环境和权力结构》最早对中国的单位制进行研究，他通过对80多位内地国有企业的职工进行倡导500小时的访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的工作和权威问题进行了研究。研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西方企业组织形式的独特的组织形式。特点一是制度性的依附，二是工厂的制度文化1989年，路风发表了《单位：一种特殊的社会组织形式》。明确提出了单位体制的概念。认为所谓单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。刘震云，著名作家。1958年5月生于河南省延津县。1973年至1978年服兵役。1978年至1982年就读于北京大学中文系。1982年开始发表作品，现有长篇小说《故乡天下黄花》、《故乡相处流传》、《故乡面和花朵》(四卷)、《一腔废话》等，作品集《刘震云文集》(四卷)、《刘震云》等，中短篇小说《塔铺》、《新兵连》、《单位》、《一地鸡毛》、《温故一九四二》等。共四百多万字。作品多次获奖、被评介、改编和翻译。建议阅读小说《新兵连》、《单位》、《一地鸡毛》。（一）单位制产生的原因从实际的社会历史过程来看，三个因素对于单位体制的形成具有重要意义。第一，新中国政治关系的历史特点。第二，“革命后的”社会体制逐渐被建立起来后，工业化和社会经济条件的矛盾成为另一个重要矛盾。第三，对科层体制和法制的破坏。(一)单位制的功能

（二）单位制的后果1．总体性社会

1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介来实现的。2．依赖性人格

首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源其次，单位制还限制了其成员的生活空间。总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。

（三）单位制的崩溃改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立,包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。二、身陷困境的街居制

在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。

（一）街居制的演变历程新中国成立以来，我国街居制的发展大致经历了四个阶段：1．创立阶段2．膨胀阶段3．曲折阶段4．恢复与发展阶段1、创立阶段

政府文献和社会媒体对居民委员会的起源和发展多有不确切的表述，曾有53年起源于北京、天津、武汉的模糊说法，也有50年最早发端于天津的观点，还有的把上海1949年成立的福利会说成是“新中国第一个居民委员会”等；从档案材料看，我国第一个居民委员会最早是在1949年10月出现的，它既不是在京津，也不是武汉，而是在杭州。同年12月1日，杭州市府颁布了新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，居民委员会很快便在杭州全市统一发展。国家后来的法律文本与这份政令如出一辙。

杭州自清以来实行街村制，1934年（民国２３年），国民党行政院通令各省市建立保甲组织，以户为单位，10户1甲，10甲1保，3保以上为联保办事处。杭州市于民国25年3月就编制完竣，坊、保、甲层层设置十分严密。乡区（原四、五、六、七、八区公所）计编65坊、517保、5999甲，城区（原一、二、三区公所）更有省会警管区制与保甲制双重管控。保甲制实行管、教、养、卫并重原则，清查户口、登记户籍、监视居民、制定规约、摊派经费、征收捐税、强征壮丁执行当地警务、搜查缉捕，进行“党化”教育，推行联保连坐，使最基层组织军事化、专制化、特务化，在社会最基层形成了一道严密的监视网，加强了对城乡人民的控制和束缚，是大地主、大资产阶级专政在城市的基层支柱。1949年5月3日拂晓，人民解放军第三野战军第七兵团的先头部队经过九溪抢占钱塘江大桥，强力攻城，杭州解放。国民党在杭州的政权随之覆灭。5月24日，杭州市人民政府成立，8月，杭州市军事管制委员会和市人民政府根据中央政务院关于三万人以上人口的城市均须召开各界人民代表会议的决定，为了广泛听取和采纳各界人民的意见，支持政府工作，召开杭州市第一届各界人民代表会议第一次会议，并设主席团处理日常事务；基层政权机关的设置由于缺乏经验还在摸索中。5月初解放军军事管制委员会先期接管杭州市国民党政府的8个区公所，改第1区为上城区，第2区为中城区，第3区为江干区……，建立区委、区人民政府，8月又根据平津地区的经验，取消区委区政府，改设区公所。各级组织机构建了又撤，撤了又建，反反复复，区以下设置和居民的组织工作尚未提上议事日程。浙江是蒋介石的老家，杭州基层的情况不同于局面已经得到控制的北方城市，居民构成十分复杂。进城后，新生政权对华东这一局面还估计不足，担心马上取消保甲组织会对当前治安和税收立即产生影响，试图尽量通过保甲组织维持居民区的格局，暂不采取断然措施。当时中共浙江省委办公厅发出通报，对伪保甲组织提出几条处理意见。一是对乡一级组织原则上取消，但因工作开始，情况不了解，人员不足用，伪乡组织确定暂时存在，对个别坏的伪乡长立即取消。二是对伪保甲长分三种类型作不同的处理，对个别坏的伪保甲长按华东局的指示立即取消；对在游击队活动时忠实敌人，应付我们的两面派，宣告他们过去的反动性，号召他们立功赎罪；对应付敌人忠实我们的，号召他们功上加功，为人民服务。估计随着形势发展，保甲人员会自动转变。但是，情况没有这么简单。当时解放军占领南京不久，国民党散兵游勇四处逃窜，残余势力在杭州的地下活动十分猖獗，国民党空军飞机在天上轰炸，很多保甲长心存侥幸，并不配合。居民很难发动，不敢出来工作，政府的政令传达不下去，防火防盗、卫生防疫、烈军属及困难群众救济很多工作无法开展。由于警力不足，防匪、防特形势严峻，不但城乡生产、生活秩序缺乏保障，就连干部安全也难保障。当时，中城区公所赵槐区长反映，目前我们工作在群众中常有便衣匪特刺探，既须斗志又须斗火，本区警备力量很差，需要补充枪支。区公所曾有发动居民委员会的想法，公安分局仍顾不上，不取消保甲制，长此下去，不是办法。建议与公安局研讨，下紧急通知。10月17日，浙江省人民政府发布了取消保甲，建立农村乡、村政权的指示，提出农村工作的方案，开始对农村采取行动。根据这一局势，杭州市人民政府立即重新研究对策，由杭州市民政局提出居民委员会的筹建工作方案，经区长联席会议讨论，决定在上城、下城和江干区先行试点。区长联席会议的决定和省政府的指示精神很快得到贯彻。10月28日，从上城区传来消息——“一个居民委员会已经宣布成立”。上城区长田奎荣在写给市政府新闻室的信中说：最近半个月，我们集中力量在“废除保甲建立居民委员会”这一工作，现在工作告一段落，一个居民委员会已经宣布成立。特将工作经过抽要写成通讯，盼予检查修正，介绍浙江日报。当时，市政府正在加紧草拟《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》，方琦德秘书长和吴江市长看到上城区意见和通讯，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布时将通讯稿一并刊发。新中国第一个城市居民自治组织——“居民委员会”伴随着新中国民主建政的主旋律在杭州诞生，从此揭开了终结旧中国几千年“编户齐民”制度的序幕。与此同时，下城和江干区的筹建工作也开始起步，江干区并于11月份完成第一个试点，成立了“望江门居民委员会”。

由于这份《指示》指导思想明确，旗帜鲜明，方案成熟，可操作性较强，一经颁布便迅速得到实施。到12月底，全市成立居民委员会47个，其中，上城区14个，中城区14个，下城区18个，江干区1个。翌年3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委员会的工作，共撤销174保，3907甲，成立居民委员会571个，居民小组3802个，新生政权在不到四个月的时间内就荡涤了国民党在杭州的法统基础。新的居民组织当时主要办五件事一是，防特、防匪、防火，保护交通等社会治安工作及办理户籍；二是，传达和推行政府政令，反映群众意见，加强人民团结，维持社会秩序；三是，动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活；四是，领导群众正当的文化娱乐活动，改革旧社会的风尚；五是，协助政府进行城市的公共卫生，增进人民健康，举办各种公共福利事业。

上海经验：从“福利会”到“居民委员会”杭州的经验在华东迈出了成功的第一步。但是，对于华东中心城市大上海来说，新生政权所面临的局势远远要比40多万人口的杭州复杂得多。1949年5月27日上海解放，新政权最初难以一下子适应城市管理的复杂性，对治理这个拥有600万人口的中国工商业和金融中心的大都市无经验可寻。当时接收接管、恢复经济和建政工作相当繁重，当务之急主要是消除新旧政权交替带来的市政管理“真空”，基层治安暂时还得藉助大批留用警员和保甲组织，没有精力对上海社会流氓团伙、帮会组织采取有效行动。因此，上海一度出现了治安事件的高发期。解放初头7个月，共发生抢劫案530起，强盗案737起，盗窃案11430起，加之国民党残余势力有组织地挑拨离间，兴风作浪，形势极为复杂。上海把社会管理分为两种类型：有单位的人和没单位的人，并分两步走。第一步首先通过在各行各业中建立工会、农会、青联、学联、妇联等组织，把有单位的群众组织起来，参加集体政治生活。第二步首先在区接管委员会下设立“接管专员办事处”，使群众与政府的接触以“接管专员办事处”为桥梁，不需再通过保甲人员；然后通过“接管专员办事处”干部逐步深入里弄，与居民群众建立联系，摸索没有单位居民的组织工作。1949年下半年，一些居民区出现了自治性的“房客联谊会”、“自来水管理委员会”、“卫生委员会”等关心共同消费问题的“工人福利会”。1950年，街道、里弄又成立了“防护大队”、“冬防服务队”等组织，由于其一开始就比较注重市民的“共同福利”，也就有一定的凝聚力。到1950年5月，全市共组织36个里弄福利会，16650个清洁卫生小组，104个自来水管理小组，118个人民防护队，年底又发展到2020个冬防服务队。95％的里弄都成立居民卫生小组。1952年4月，上海市召开街道各界人民代表会议，讨论决定统一规范居民组织，建立居民委员会。

各地创新

北京1949年4月废除保甲制，各保改称“街”，各甲改称“闾”，居民组织主要以“冬防队”和“防盗队”为主。天津开始建了“街公所”，1950年3月根据居民居住状况建立了居民委员会，把居民委员作为“当地人民民主统一战线之组织”。沈阳市政府1949年3月12日发布关于废除保甲制，建立民主街公所和居民小组的命令，将街道和居民组织平行置于区政府下，作为政府联系群众的桥梁和推行基层工作的机构。

南昌曾试行“坊代表会议制”，江西民政会议后，又在区以下设街，成立街人民政府委员会，召开代表会议，街以下设坊，坊以下设居民组，均由街代表会议组成。武汉1950年也曾建立“街道居民委员会”之类的组织，由于街道上没有领导核心，各系统组织互不照应，以至积极分子顾上顾不了下，对群众的具体问题解决不多，1952年改建“街人民代表会议”和“街人民政府”，设街长一人，副街长（派出所长兼）、文书、民政、文教、卫生、妇运干事各一人，均脱离生产。

1952年6月，华东军政委员会拟定了《关于十万人口以上城市建立居民委员会试行方案（草案）》

一是《方案》强调以经常居住地“无组织”的“居民”为主二是《方案》增加了设置“居民代表会议”的内容，并就其职权作了若干规定三是《方案》对居民组织的设置比照了“双重委员会制”的形式，即居民代表会议掌握立法决策权，而把日常行政决策权交给“委员会”四是《方案》居民委员会以内设工作委员会的方式把城市治安、消防、文教、卫生、调解等各种单一功能的居民组织整合起来五是《方案》规定在区政府下设立若干办事处，作为区的派出机关，在区政府领导下进行居民委员会的工作；区人口和居民委员会数量少的，设置民政干事若干人。要“街道政府”还是“居民委员会”

大多数城市认为华东区《方案》有居民委员会的集体领导，分工明确，民主面积宽，参加人数多，工作容易推动，基本上是适用的；也有认为《方案》规定的组织层次太多，居民代表会议、居民委员会、工作委员会及小组工作机构等关系太复杂，担心街道积极分子兼职太多，不利于工作。洛阳、南昌、武汉、长沙等少数城市则明确提出不适合本市情况，倾向于维持当地“街人民代表会议”、“街人民政府委员会”或“街政府”的方案。各地意见虽不尽统一，但反响较大。公安部于1952年8月11日颁布了《治安保卫委员会暂行条例》。《条例》在阐明治安保卫委员会与居民委员会关系的同时，“居民委员会”也就第一次正式写进国家的行政法规，从而也确认了它的合法性。《条例》规定，治安保卫委员会是“群众性”的治安保卫组织，城市街道的治安保卫委员会“受公安派出所领导，有居民委员会者受派出所及居民委员会双重领导”。

中央政府已经倾向于建立“居民委员会”，取消“街政府”。尽管如此，中央政府还是迟迟没有在全面建立居民委员会上下决心。这与居民组织在发育过程中产生的混乱现象不无关系。刚刚建立的居民委员会，在实际工作中存在着性质不明、组织不纯、权限不分、经费使用混乱等问题。上海市政府1952年对之进行全面整顿，清洗出社会治安对象1888人，民主选举后落选里弄干部47364人，查出有政治问题和其他问题的10672人。江苏在整顿过程中也清理出很多资本家的家属担当了居民委员会领导岗位。经济方面，1952年，华东军政委员会民政部就该区各城市区居民委员会财经制度混乱问题作了一次调查，调查表明居民委员会中确实存在着严重的乱摊派与贪污浪费现象，加重了群众的负担，引起了群众的不满等。10月28日下午，中央政府内务部召开第30次部务会议，讨论城市区以上建政工作，同时也把居民委员会的议题提出来讨论。城市建政工作重点还是抓召开区人民代表会议，至于起草居民委员会组织方案或通则问题，要看华东颁布的试行方案实验结果如何，大家认识一致了再写。居民组织方案随之被暂时搁置起来。早在1950年，政务院继颁布《大城市区人民政府组织通则》后，又发布了《区、乡（行政村）各界人民代表会议组织通则》和《区、乡（行政村）人民政府组织通则》，政权机构设置到乡和村，这是历史上都少有的。各城市都在观望中央政府会不会颁布建立“街政府”相关法令。中央政府对城市区以下基层的设置久悬不决，对地方产生很大影响。天津市的街道体制在5年中就变动了5次。1949年初是街政府，随后改为街公所；同年6月根据刘少奇关于城市的政权不能像农村那样分成小块块“划地而治”的指示又撤销街建制，街公所并入公安派出所；1952年刚恢复街公所，1954年又改设街道办事处。在1952年的国庆典礼上，毛泽东主席看到整齐有序的市民队伍，对彭真同志感慨道：“还是把市民组织起来好！”彭真于1953年向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》该报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。”这一意图就是要高度重视居民工作，坚持走群众路线，让人民群众当家作主，决不能脱离群众。为了节省出干部编制集中抓经济工作，规定街道办事处仅设专职干部3至7人，其中主任1人，必要时才设副主任1人；任务只有三条，办理市、区政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求。这清楚地说明“办事处”只是作为“过渡性”机构设置的一种承上启下的“中转”机构。20世纪50年代，这一立法意图得到较好的贯彻，对居民组织的建设和居民工作的开展起到了积极的推动作用。

1954年第一届全国人大四次会议上，制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。按照规定，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。回顾建国初期这段历史，假如城市基层选择的是“街政府”而不是居民组织，一切均由政府大包大揽，这一切都将是不可想象的。2．膨胀阶段

在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。

3．曲折阶段

1966年至1976年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。4．恢复与发展阶段

1978年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。1979年，街道革命委员会被撤消。1980年，全国人大常委会重新公布了《城市街道办事处条例》、《居民委员会组织条例》，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。（二）街居制的现实困境

1．职能超载首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。街道办事处职责变化1954，城市街道办事处组织条例三项：（1）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员工作；（3）反映居民的意见和要求。1963年扩充为八项：1、了解居民的意见和要求、指导居委会工作；2、动员工作；3、领导街道集体事业；4、优抚救济；5、人