如何构建面向21世纪的社会福利制度

如何构建面向21世纪的社会福利制度一、我国社会福利行政体系的构成长期以来，我国将社会福利与社会保险、社会优抚、社会救助等社会制度并列，将其视为社会保障体系的一部分，认为社会福利是以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象的社会照顾和社会服务。但国际社会对社会福利的理解与我们差别很大，认为社会福利是一个整体性的概念，是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。中华人民共和国成立以来，逐渐形成了政府统管、政府行政部门和群众团体分块负责的社会福利制度及与之相适应的社会行政机构体系。其基本构成包括民政、人力资源和社会保障、卫生健康委员会等政府部门，以及共青团、妇联、工会、残疾人联合会、老龄工作委员会、红十字会等群众团体组织。(一)民政部在社会福利和社会治理方面的职能1.社会救助拟定城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助等社会救助政策和标准，健全城乡社会救助体系，承办中央财政困难群众救助补助资金分配和监管工作。参与拟订医疗、住房、教育、就业、司法等救助相关办法。2.基层政权建设和社区治理拟定城乡基层群众自治建设和社区治理政策，指导城乡社区治理体系和治理能力建设，提出加强和改进城乡基层政权建设的建议，推动基层民主政治建设。3.社会事务推进婚俗和殡葬改革，拟定婚姻、殡葬、残疾人权益保护、生活无着流浪乞讨人员救助管理政策，参与拟订残疾人集中就业扶持政策，指导婚姻登记机关和残疾人社会福利、殡葬服务、生活无着流浪乞讨人员救助管理机构相关工作，协调省际生活无着流浪乞讨人员救助事务，指导开展家庭暴力受害人临时庇护救助工作。4.养老服务承担老年人福利工作，拟定老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准，协调推进农村留守老年人关爱服务工作，指导养老服务、老年人福利、特困人员救助供养机构管理工作。5.儿童福利拟定儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作。6.慈善事业促进和社会工作拟定促进慈善事业发展政策和慈善信托、慈善组织及其活动管理办法。拟定福利彩票管理制度，监督福利彩票的开奖和销毁，管理监督福利彩票代销行为。拟定sw和志愿服务政策，组织推进sw人才队伍建设和志愿者队伍建设。7.社会组织管理拟定社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织登记和监督管理办法，按照管理权限对社会组织进行登记管理和执法监督，指导地方对社会组织的登记管理和执法监督工作。(二)人力资源和社会保障部在社会福利与社会保障方面的职能1.人力资源和社会保障规划工作拟定人力资源和社会保障事业发展规划、政策，起草相关法律、法规草案，制定部门规章并组织实施。拟定人力资源市场发展规划和人力资源服务业发展、人力资源流动政策，促进人力资源合理流动、有效配置。2.促进就业工作负责促进就业工作，拟定统筹城乡的就业发展规划和政策，完善公共就业创业服务体系。统筹建立面向城乡劳动者的职业技能培训制度，拟定就业援助制度，牵头拟定商校毕业生就业政策。负责就业、失业和相关社会保险基金预测预警和信息引导，拟定应对预案，实施预防、调节和控制，保持就业形势稳定和相关社会保险基金总体收支平衡。3.城乡社会保障工作统筹推进建立覆盖城乡的多层次社会保障体系。拟定养老、失业、工伤等社会保险及其补充保险政策和标准。拟定养老保险全国统筹办法和全国统一的养老、失业、工伤保险关系转续办法。组织拟定养老、失业、工伤等社会保险及其补充保险基金管理和监督制度，编制相关社会保险基金预决算草案，参与拟定相关社会保障基金投资政策。会同有关部门实施全民参保计划并建立全国统一的社会保险公共服务平台。4.劳动保护工作统筹拟定劳动人事争议调解仲裁制度和劳动关系政策，完善劳动关系协商协调机制，拟定职工工作时间、休息休假和假期制度，拟定消除非法使用童工政策和女工、未成年工特殊劳动保护政策。组织实施劳动保障监察，协调劳动者维权工作，依法查处重大案件。5.农民工权益维护工作会同有关部门拟定农民工工作的综合性政策和规划，推动相关政策落实，协调解决重点、难点问题，维护农民工合法权益。(三)国家卫生健康委员会在社会福利方面的主要职能1.国民健康政策规划组织拟定国民健康政策，拟定卫生健康事业发展法律法规草案、政策、规划，制定部门规章和标准并组织实施。统筹规划卫生健康资源配置，指导区城卫生健康规划的编制和实施。制定并组织实施推进卫生健康基本公共服务均等化、普惠化、便捷化和公共资源向基层延伸等政策措施。2.医疗管理和服务工作协调推进深化医药卫生体制改革，研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议。组织深化公立医院综合改革，推进管办分离，健全现代医院管理制度，制定并组织实施推动卫生健康公共服务提供主体多元化、提供方式多样化的政策措施，提出医疗服务和药品价格政策的建议。制定医疗机构、医疗服务行业管理办法并监督实施，建立医疗服务评价和监督管理体系。会同有关部门制定并实施卫生健康专业技术人员资格标准。制定并组织实施医疗服务规范、标准和卫生健康专业技术人员执业规则、服务规范。3.疾病预防与公共卫生工作制定并组织落实疾病预防控制规划、国家免疫规划以及严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施，制定检疫传染病和监测传染病目录。负责卫生应急工作，组织指导突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援。负责职责范围内的职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生等公共卫生的监督管理，负责传染病防治监督，健全卫生健康综合监督体系。牵头《烟草控制框架公约》履约工作。4.老年健康服务和计划生育工作组织拟定并协调落实应对老龄化的政策措施。组织拟定医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系。承担全国老龄工作委员会的具体工作。承担人口监测预警工作并提出人口与家庭发展相关政策建议，完善生育政策并组织实施，建立和完善计划生育特殊家庭扶助制度。5.基层卫生和妇幼保健卫生工作指导地方卫生健康工作，指导基层医疗卫生、妇幼健康服务体系和全科医生队伍建设。推进卫生健康科技创新发展。除上述政府部门外，教育、住房城乡建设、文化旅游等政府部门以及部分群众团体组织也承担了一些福利职能。如共青团、妇联、工会、残疾人联合会、老龄委等主要负责监督、推进未成年人、妇女、职工、残疾人、老年人的权益保护和福利，红十字会主要在救灾、紧急援助、社会救助等方面发挥作用。二、我国社会福利行政体系的运作方式(一)我国社会福利行政体系运作的基本方式我国社会福利行政体系在结构上采取不同层级政府根据上层分工“对口”设置相应机构的原则，主管各类社会福利和社会保障事务，即在中央、省(自治区、直辖市)、市(州、地区)、县(市、区)、乡(镇)各级政府普遍设立社会福利行政机构。这种普遍设置社会福利行政机构的方式能够形成政府统一领导、条块结合的行政机构网络。在具体实施政策的过程中，在同一层次上形成一家为主、多家协同的合作模式。(二)我国社会福利行政体系运作方式的改革在计划经济时期，我国的社会福利行政运行方式基本属于自上而下的政治型模式。其特点是:运用政治和行政体系，依据层级的权力和责任，自上而下贯彻执行政策;在政策执行过程中强调政策的政治含义;政策过程基本是单向的，政府是社会政策的主体，困难群体作为社会政策的对象，一般是被动地接受福利。改革开放以来，特别是近几年来，我国制定了内容丰富的社会政策，实施机制(社会福利行政体系)的运作，也在发生变化，某些领域的社会政策的主体呈现多元化趋势。不但政府承担社会福利责任，而且企业也负有社会保障的责任。另外，一些民间组织也进入某些社会服务领域。社会福利行政运行方式呈现出多元主体互动的局面:自上而下的政治模式仍然占主导地位，但政策实施进程也受到了下层和政策对象的影响;与财政体制相一致，社会福利(社会保障)的责任也主要由各级政府分担。一方面发挥了多方的积极性，另一方面也可能出现推诿福利责任的现象。此外，近年来受新公共管理思潮的影响，政府在实施社会政策时也越来越重视对社会政策的效率和效果的评价。政府不仅在政策制定过程中吸收专家学者和民众参与，而且在政策执行机构的评价中也开始借用专家学者的力量。政府更加开放社会政策，过程实施问责制度强化了外部监督，一定程度上抑制了权力滥用、行政低效、不作为、福利资源流失等现象。我国社会福利行政机构运作正在改变自上而下封闭的政策执行过程，正在向开放和多元互动的模式转化。三、我国社会福利行政体系的特点在计划经济时期，我国形成的社会福利行政体系是以全民所有制的计划经济为基础，以城市就业人群为主要对象，兼顾农村贫困人口的社会福利(社会保障)制度体系。实施社会福利政策的社会行政呈现出政府主体、政治主导、非专业化和城乡分割的特点。改革开放以后，随着市场经济体制的建立，我国对城市社会保障制度进行了改革和重建，倡导社会福利社会化和积极推进社区服务，并开始了农村社会保障制度的建设工作。我国社会福利行政体系的特点也在发生变化，主要表现在以下3个方面。(一)强调“以人民为中心”的执政理念以人民为中心是一种发展观，也是一种执政理念，它重视人的价值，将人的发展、社会大众生活质量的改善置于优先位置。以人民为中心的理念对社会政策的制定和实施产生着重要影响。2019年4月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志对民政工作作出重要指示，指出民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。各级党委和政府要坚持以人民为中心，加强对民政工作的领导，增强基层民政服务能力，推动民政事业持续健康发展。各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献。党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，党的十九大强调要增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。社会政策实施过程不再只是自上而下的贯彻，政策对象也开始有了权利意识，开始能动地参与政策过程。ct的需要也在政策制定和实施过程中被放在了重要位置，以ct为本正在成为一种共识。(二)从政府主导向政府-社会合作的社会福利行政模式发展在计划经济时代，我国形成了完全由政府主导的社会福利行政模式。随着社会保障制度改革和重建，受市场化、社会责任多元化、“小政府大社会”改革模式以及以人为本等价值观的多方面影响，传统的政府主导的社会福利行政模式正在向政府-社会合作的社会福利行政模式发展。政府-社会合作的社会福利行政模式是指在社会政策制定、实施、评估等方面，各级政府部门与社会力量的合作。这里的社会力量包括各类社会组织和民众。这种模式的特点是:政策理念上强调社会政策是政府-社会合作过程，强调并重视社会政策实施过程中社会力量的参与;社会政策的实施更多地运用社会力量，特别是社会服务机构的参与;政策的实施讲究科学程序和专业方法，注重效果评估;评估过程不完全是自上而下的行政化的检查，而是吸收专业方法，吸收社会组织和政策对象参与评估，关注的是政策实施后的实际效果。社会福利行政是将社会政策转化为社会服务的过程。这个过程涉及社会政策的效果和实施效率问题。社会政策效果是指政策实施所产生的社会效果。社会政策实施效率是指社会福利行政机构如何有效利用社会福利资源开展服务。为了实现这些目标，我国已经着手改进政府运行和管理体制，培育和发展民间社会服务机构，使其直接提供福利服务。政府也着手大力发展sw专业，sw的平等、权利、参与等观点正在被社会福利行政人员接受;sw的一些专业方法也被尝试运用于社会福利行政实践;社会福利行政人员开始逐步改变自上而下的管理模式，注重ct的需要和参与;政府部门也越来越注重社会政策评估工作;sw学者被政府部门吸纳参与政策的制定、实施和评估。这一切都代表着我国的社会福利行政体制正朝着专业化迈进。

演变中的社会福利政策思维摘要:在全球化环境下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担。经济政策与社会政策不是相互排斥的，应实现二者(效率与公平)的协调发展。社会资本与人力资本的提高有助于对瞬息万变的经济环境做出积极的响应，并对提高竞争优势有着极为重要的作用。社会政策或社会保障支出也有其经济成本，但它能够补偿由于失业、残疾和老龄化等带来的负面效应。关键词:社会政策;社会福利;福利国家近年来，面对经济和社会的急剧变化，很多发达国家对福利国家进行了反思和重构。一、社会政策是生产力要素之一社会福利和社会政策一直是一个颇具争议的概念。从较抽象的层面来理解，社会福利是理想社会的构成要素，它所涉及的是道德选择的问题；从操作层面来说，社会福利则是关于社会资源的分配问题。此外，它还涉及政府、家庭、市场和志愿组织(公民社会)等各自发挥什么样作用的问题。近年来，很多国际组织、政府及社会政策研究者对社会福利和社会政策的作用正在形成一个共识，即社会福利具有帮助人们实现潜能的作用，如同教育、卫生事业一样,是对社会资本和人力资本的投资。社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。也就是说，社会政策是生产力要素之一(对劳动力的投资)。很多研究证明，社会政策的缺失会造成一定的社会与经济成本。然而，由于社会福利再分配功能的成本是非常直接和显而易见的，人们经常更容易看到它的支出，而看不到它的投资功能的收益。事实上，社会福利的效用或收益通常是在长时间之后才会显现出来，如对人力资本和社会资本的促进作用就不会是一个能够在短期内见效的事情。传统社会政策的再分配功能是以公民的各种权利为基础的，如社会权或公民权等，建立在这一基础之上的社会福利政策被视为是经济发展的障碍。现在，既然社会政策与经济政策不再被认为是相互对立的，而是可以相互融合的，那么社会政策就应该与劳动力市场密切配合，共同为提高社会生产力水平和促进经济发展做出贡献；相应地，经济的增长同时也应该考虑到其对社会稳定和社会凝聚力的影响。这种将社会政策看做是社会投资的观念转变在实践中具体表现为努力达到社会政策与经济政策的整合。二、对福利国家的再反思福利国家的建立和发展基于几个传统的假设和背景：1）福利能够净化资本主义的社会风气。通过国家干预（再分配政策）来提供社会福利，可以弥补由于市场失灵或市场缺陷所带来的一系列社会问题。2）全面就业、经济增长、适度需求以及家庭功能完整和社区互助功能等经济社会因素的存在，是福利国家建立和存在的前提条件。3）社会福利不仅是利他主义的一种表现形式，也是建立一个平等和具有凝聚力社会的手段。当时公众普遍认为“公共的是好的，私营的是不好的”，对由税收支持的国家福利制度持基本认同的态度。在这种认识之下，社会福利政策中对权利的强调也是前所未有的。20世纪70年代中期以后,在新右派理论兴起的背景下，对传统福利国家的批判或反思一直持续至今。撒切尔夫人和里根总统就是新右派理论的支持者和身体力行者。总之，反对国家干预，主张削减福利开支,引入竞争机制、实行私有化或公私合作等，是福利国家的批判者们共同倡导的改革措施，也是过去二十多年来福利国家改革的主要内容。然而，强调市场的作用必然会带来一定的社会风险，加剧社会的不平等和不稳定性，而如果社会不稳定，经济发展必然会受到影响。目前的一个共识是，福利国家既不能建立以国家为主导的模式,也不能单纯依靠市场，而是需要建立一个积极的福利制度，使社会各个成分都能够充分发挥各自的作用(theenablingstate)。正像英国社会司法委员会主张的那样，福利国家不但要在人们不能照顾自己的时候提供帮助,还要帮助人们实现自我改善、提高自我帮助的能力。更重要的是，全球化使国家面临很多新的风险和挑战。资本与劳动力在全球范围内的自由流动使国家的竞争优势主要表现为人力资本、灵活的劳动力市场和较低的税收等方面的优势。此外，传统家庭功能减弱、工作愈来愈不稳定或就业保障下降、人口老龄化以及社会排斥等问题，使公众仍然对福利国家抱有支持态度，并对政府的作用寄予很高的期望。曾经对市场持反对态度的左派一方面愈来愈接受了市场的观点，另一方面，他们同时也强调政府角色的重要性。因此，总的来看，过去一直围绕市场与国家的争论已经逐渐平息，取而代之的是混合的多元的福利模式:政府、市场、社区、自愿组织和非正规部门进行合作，共同满足社会的需要。作为社会福利的提供者，这些机构之间的区别已经不明显了;原来的“福利国家”现在事实上变成了“福利社会”，政府只是其中的一个成分。在这样一个框架中，政府的角色既可以是筹资者、规则制定者或协调者，也可以是服务的直接提供者，而所有这些角色的实施涉及的都是一个治理的问题。几乎所有国家的政府都接受了这样一种混合型的社会福利思想。然而，在实践中，政府在很多方面的能力是非常有限的，特别在解决收入差距或提供就业方面，面临很多需要慎重权衡的选择。总的来看，福利国家的确正处于紧缩的阶段。由政府提供的传统福利远远不能应对新的风险。大多数国家的公共服务面临资源短缺的困难，因此各种形式的私有化措施，包括服务收费、公私合作、服务承包和民办公助等形式，在教育、医疗、退休、住房、以及老人和儿童照顾等领域普遍运用。三、社会政策的新模式-社会投资近年来，一些国际组织(如世界银行、经济合作组织和欧盟等)和政策分析家致力于寻求一种融合社会福利政策不同概念的模式。如梅志力(J.Midgley)倡导的发展型社会政策模式、泰勒-古柏(P.Taylor-Gooby)的新福利主义、吉登斯(A.Giddens)提出的第三条道路或积极福利或社会投资国家等模式。这些理论的一些共同观点包括：1)社会政策与经济政策应该互相融合、互相补充；2)社会政策应该以社会投资为导向，寻求多种方式来发展社会资本与人力资本，从而提高人们参与经济发展的能力；3)政府、私营组织和公民社会组织之间必须围绕社会的整体目标展开合作，分别做出各自的贡献；4)社会政策研究者要为社会投资对经济增长的贡献以及社会政策缺失导致社会经济成本的这一观点提供有力的证据。当代学者对社会福利的分析视角都基于这样一个理念：由经济增长所产生的资源应该通过再分配的方式来支持营办社会项目。梅志力是发展型社会福利模式的主要倡导者之一，这一模式的出发点即是寻求一种新的理念使社会福利的再分配功能得到更加合理的理解：将社会资源分配于具有生产性和以投资为导向的社会计划，由此而提高社会成员的经济参与能力，进而对社会发展做出积极的贡献。这一观点的核心思想是强调经济政策和社会政策的融合，具体体现在两个方面：1）经济的发展必须是包容、协调和可持续的发展，其中的核心是要让社会的所有成员能够分享到经济发展所带来的成果；2）社会福利应以社会投资为导向，其目的是提高人们参与经济的能力。要实现经济与社会政策的整合目标，社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，并要致力于消除社会成员参与经济的障碍。此外，社会发展模式还强调个人的职责、非营利组织的参与以及国家和市场的共同作用。泰勒-古柏（Taylor-Gooby）是新福利主义的主要倡导者之一。这一理论认为，经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构的变化迫切要求建立一种新的社会福利制度。换言之，既然充分就业、再分配以及提供费用较高的普遍福利已经成为不可能的选择，那么社会福利支出只有用于人力资本的投资和增加个人参与经济的机会才会有可行性。因此，随着国际竞争的加剧，福利国家都将重点转向人力资本投资这一方向。2003年，皮尔森（C.Pierson)）和埃利森（N.Ellison）提出的国家竞争力说也是强调社会福利的投资作用。其主要思想是，随着环境的变化，社会福利的支持者应该转向如何通过福利来提高“国家的竞争力”，而不是维护“福利国家”的存在。在新的形势下，单靠政府来为公民提供经济保障和社会保护已经是不可能的了。政府、公民社会组织以及全球化的经济和金融组织事实上已经形成了一种相互依存的关系；在这一关系中，政府面临的挑战是如何营造一种灵活的、以提高人力资本为目标的制度框架，从而增加国家的竞争力。吉登斯倡导的“社会投资政府”和“积极福利”认为，以投资为导向的社会政策是一种“积极的福利”；积极的福利可以使个人或群体具有更多的自主性，而不是消极或被动地等待别人的安排。社会政策要支持人们实现独立自主、健康、终身学习和创新的需要，也要保护人们免受风险的威胁。利维塔斯（R.Levitas）（1998）认为，社会福利的目标是实现社会整合，强调通过促进参与（特别是劳动力市场参与）来实现社会包容，而不是建立在平等主义基础之上的再分配。格兰纳斯特（H.Glennerster）认为，新型福利国家的特点是既致力于基本福利服务的提供，也努力使福利与工作联系在一起，让人们得到工作并以此来获得报酬及各种福利服务。这样，福利服务的提供，尤其是教育和卫生等服务，就有了社会投资的意义，从而得到人们的认可和支持。这里的关键是要在经济和社会政策之间建立起一个连接点，而这个连接点的核心机制则是通过强调责任和机会而重新确立工作与福利的关系。哈伯（Huber)）和史蒂芬森（S