公共交通服务导向的城市规划分析框架研究

[1]。[1]。 公共交通服务导向的城市规划分析框架研究 【摘要】为公交优先发展的顺利落实提供城市规划层面的分析与建议。立足引导城市可持续 发展的高度，考虑城市空间结构和土地利用对公共交通的互动影响机制，从城市空间的“点” 和“轴”两方面进行公共交通的需求组织，并建立规划层面的政策评价指标。以公共交通为 导向的城市规划应为点轴结构：以紧凑合理的土地利用和良好便捷的公交节点设施规划提供 人性化的公共交通服务；以轴向布局合理、串联与环线高效衔接的公共交通走廊支撑城市空 间结构合理化。进而，从公共交通规划的覆盖性、导向性和整合性三方面进行评价和优化， 落实公共交通便捷服务和以人为本的理念。最后，建议从国家和城市层面订立相关政策支持 公交导向的规划理念，为我国公共交通优先发展战略提供政策保障。 【关键词】交通规划；公共交通；土地利用；公交优先 0 引言 中国正处于城镇化发展的加速阶段，城镇化率年均增长1.3%，于2011年首次超过50%。 优先发展公共交通是应对该阶段快速增长的出行需求和日趋紧张的土地资源的必然趋势，也 是中国走可持续发展道路的重要内涵。然而，中国公共交通发展长期滞后于城市建设发展和 居民出行需求增长的进程，处于追随需求的被动配套地位，难以发挥支撑城市的集聚效应和 集约化出行引导效应，既不符合城市可持续发展的要求，更谈不上优先发展。因此，公共交 通与城市规划建设有机互动、相互协调是公共交通优先(以下简称“公交优先”发展的前提。 目前，城市建设与发展对公交优先体现不足，主要存在两方面突出问题：公交发展被动 追随需求，城市居住、商业以及公共设施规划布局缺乏对公共交通服务特点的考虑；另一方 面，公共交通服务不便捷，公共交通资源未能覆盖多数人群的出行起点和终点，缺乏合理规 划的步行环境和自行车环境作为衔接，公共交通服务水平难以提高。解决当前问题的关键是 城市空间结构规划、土地利用规划模式应从以小汽车为导向转变为以公共交通为导向，综合 考虑城市空间结构与土地利用两方面因素，从需求源头组织公共交通，实现公共交通的规划 优先，并建立与城市空间结构相适应的规划评价标准，优化城市空间布局、更好地发挥城市 功能并促进城市的有机更新和有序发展 1 公共交通服务导向的城市规划分析框架 城市公共交通不仅是城市居民的一种出行方式，更重要的是一种以实现城市功能布局、 提高城市运行效率为基础的基本公共服务。从公共交通服务层面出发，公共交通较小汽车交 通而言具有规模化、非门到门服务等特点。首先,公共交通服务具有一定的规模效应，只有 在客流量达到一定程度时才能体现其载客高效性和经济性，因此，公交车站周边以及公共交 通走廊周边开发应达到较高密度，以保证充足的客源供给。其次，公共交通难以实现门到门 服务，因而公交优先发展的规划保障还需重视公共交通内部整合以及与其他交通方式的整合， 1 提高公共交通服务的便捷性。从城市发展层面出发，集约化开发是实现土地资源节约利用和 基础设施高效配置的必经途径，也是在城市规划层面落实公共交通优先发展的应有内涵。而 采取一定混合度的开发以完善片区功能则是缩短出行距离、从需求层面减少出行、最大程度 方便居民生活的关键，体现城市规划“以人为本”的理念。综上，从公共交通服务特点和公 共交通引导城市发展两个层面出发，城市规划应遵循高密度、土地混合开发和合理的空间设 计为原则，按照空间尺度的不同，公共交通服务导向的城市规划可从公共交通节点规划和公 共交通走廊规划两方面落实，即，形成有利于公共交通发展的“点-轴”结构的城市空间布 局。因此，本文建议从公共交通节点和公共交通走廊两个规划尺度出发对公共交通需求进行 引导，并提出以覆盖性、导向性和整合性为公共交通导向的城市规划基本评价指标，通过提 高城市规划对公共交通服务的关注度，为公交优先发展提供规划保障，见图1。 图1公共交通服务导向的城市规划分析框架 2 公交导向的城镇基因：需求组织的“点-轴”结构规划 从城市规划层面保障公交优先发展不能仅局限于解决公共交通出行问题和被动配套公 共交通设施，而应结合公共交通服务的特点，从引导城市可持续发展的角度出发，合理引导 公共交通需求、保障公共交通服务提供，通过以合理密度和混合度对公共交通节点和走廊进 行规划，形成公交导向的城镇基因：公交导向区域的“点-轴”结构。其中，“点”是指公共 交通客流的集散点，分为公交车站和公交枢纽；“轴”是指连接城市主要客流集散点的公共 交通走廊。“点”与“轴”共同构成支撑城市空间结构的骨架。公交优先发展要求“点”上 高密度建设、功能混合、步行友好，以紧凑合理的土地利用和良好便捷的设施规划提供人性 化的公共交通服务；“轴”上布局合理、快捷高效，以串联与环线高效衔接的公共交通走廊 支撑城市空间结构合理化，提供优质可靠的公共交通服务。 2.1 公共交通节点 公交导向城镇基因的节点周边规划与开发是从源头组织和引导出行需求的关键。车站和 2沙田公共图书馆[4]。 沙田公共图书馆[4]。 [5]。 [5]，对比阿灵顿县Rosslyn-Ballston走廊Ballston站和香 [6]，如图2中公共用地包括教育、 百货 枢纽周边开发应以公共交通为导向，遵循高密度建设（Density）、土地混合开发（Diversity）、 宜人的空间设计（Design）的3D原则，对周边居住、商务、娱乐等公共设施进行一体化开 发 公共交通服务的规模化特点决定了公交车站和枢纽周边开发应达到与之相匹配的密度 以提供充足客源，最大程度发挥公共交通载客高效性，实现道路资源的高效利用。例如，新 加坡陆对轨道交通车站周边土地设定了集住宅、工业、商业等综合开发的目标，要求除保留 并扩大公交枢纽功能外，根据各个组团特点，以轨道交通车站400m范围内进行不同强度的 综合开发，容积率一般在8以上，特别重要的车站开发容积率甚至达到10以上，促进了新 加坡轨道交通车站周边高密度、多功能的开发。又如，美国阿灵顿县以轨道交通为载体的 Rosslyn-Ballston走廊五大站点均按照5min步行圈范围内高密度开发，随着到站点距离 的增加开发密度逐渐降低，最终形成保留一定敞开空间的5个城市组团结构，便捷的交通联 系与活跃的经济氛围相互促进，成为地区内外居民青睐的工作、居住和购物场所，也成为美 国TOD建设的成功典范 公交车站周边的开发不仅需要达到一定的密度，还需要满足一定的混合度。高混合度开 发意味着更加混合的居住和就业岗位分布以及更完善的生活、娱乐设施配备，以有效减少长 距离出行的比例，在方便居民工作、生活的同时也满足了公共交通服务群体的多样性，而多 样化的出行类型能够从时间和空间上在一定程度内平缓单一出行类型造成的客流高峰和低 谷。例如，香港地铁沙田站（见图2）500m服务半径内，涵盖了47%的住宅用地、25%的商 业用地、12%的办公用地等不同性质的地块，相对高混合度的开发成为该车站服务群体多样 化的前提，在缓解客流单向不均衡的同时也极大地方便当地居民的日常生活。按照TOD理论 创始人彼得·卡尔索普提出的标准 港地铁沙田站的土地开发情况可知（见表1），两个车站基本符合标准，属于公共交通节点 开发的成功案例。其中，公共用地指教育用地、基本体育场馆和图书展馆设施用地等公共管 理与公共服务用地，核心用地主要指商业服务业等设施用地 政府、机构和社区用地，核心用地包括商业、办公室、停车场、酒店用地。 新城市广场 养老院 新城市商业大厦 住宅区 酒店 沙田法院大楼 住宅区 图2香港地铁沙田站周边用地开发 3 表1Ballston站和沙田站的土地开发 此外，公共交通节点城市设计质量，尤其对接驳换环境的布局安排也是居民选择 公共交通出行不可忽视的重要因素,只有公共交通与其他交方式的接驳规划尽可能地方便 大众、体现以人为本的设理念才能弥补公共交通非门到门服务弱点以新加坡例，由 于其属于热带海洋性气候，下雨天气比较常见，为此，政府公交车站站台上方设置了遮雨 棚，带棚站台一直延伸到近的商场地铁出入口和其他大厦，方便市民在下雨时坐公共 汽车。 2.2 公共交通走廊 公交导向的城市规除了着眼公共交通节点的开发，更重视公共交通走廊的整体布局。 公共交通走廊是有机衔接公共交通节点、形成整合优势、优区域布局的关键，作城市空 间结构的支撑组织城市发展，提高城市整体运行效率。城市共交通走廊主要有三类型： 单中心通勤走廊、多中心串联走廊和区域环线走廊，见图3三种类型交通走廊根据城市规 模、城市空间结构，结合站功能定位以及人口分布进行合衔接，组织城市有机新和有 序拓展。对于单中心的中城市，采用单中心通勤走廊应注走廊沿线的开发，避免中心向 心力过大造成明显的高峰拥堵。如巴西库里蒂巴的BRT走廊单中心放射状向外延伸，承担 了大部分的居民通勤出行对于多中心的大城市，一般是多心串联走廊与区域环走廊相 结合，如上海、新加坡等，其中，上海市轨道交通 4号线为接多个活动中心的区环线， 新加坡无人驾驶的LRT线则为服务居民居住区域作为地铁接的轻轨线。 图3 公共交通廊类型 公共交通走廊是整枢纽以及优化城市空间布局的纽带也是刺激走廊沿线商活动、 增强区域投资发展优势的关键。因此公共交通走廊沿线的发也应遵循高密度的点，并 4 以全面考察城市结构、土地利用和人口分布及趋势为前提，在为公共交通提供充足客流的同 时充分利用便捷的交通资源以及随之带来的人才和资金等资源。从公共交通走廊断面来看， 靠近公共交通走廊的区域应采用集约式的高密度开发形式，以保证公共交通资源的有效利用。 以库里蒂巴公共交通走廊断面为例，以公共交通走廊中心向外辐射，开发密度逐次降低，分 别是垂直高密度开发区、中密度开发区和低密度开发区，见图4。 1.公交走廊2.次干道、支路3.快速路、主干道4.垂直高密度开发区5.中密度开发区6.低密度开 发区 图4库里蒂巴公共交通走廊周边分层开发 公共交通走廊合理衔接、周边开发有序分层是有效支撑城市空间布局、组织城市有序拓 展的前提。在公共交通走廊与城市发展相互协调和引导方面，最典型的案例是库里蒂巴和哥 本哈根。库里蒂巴的城市空间结构非常清晰，在城市规划中运用了带状发展的理念，实施沿 BRT轴线发展的城市空间结构模式，并通过一系列分区用地控制规划刺激沿线周边开发，促 使城市沿着5条结构轴向外发展（见图5a），使得城市主要的商务、商业、公共活动等都集 中在这五条轴线上。哥本哈根则因地制宜，根据城市空间结构特点提出了“手指形态规划”， 引导城市沿着几条公共交通走廊向外发展（见图5b）。 a 库里蒂巴b 哥本哈根 图5公共交通走廊与城市发展相互协调和引导的典型案例 3 公交优先的规划评价：服务保障的三方面评价 公交优先发展的规划保障不仅应从源头上进行需求引导，还应从服务提供层面对需求引 导的效果进行评价和反馈。现有评价指标如客运量、线网密度、车站密度等均不能反映公共 5。这就要公交优先发展的规划保障需考虑共交通走廊对居住和业岗位[7] 。这就要公交优先发展的规划保障需考虑共交通走廊对居住和业岗位[7] [8]）， [8]。 交通服务与城市空间布局和功能设施的适配程度本文提出公共交通的覆盖性、导向性和 整合性三个方面进行评价对需求组织实行动态化，实现共交通服务的方便快并落实 以人为本的理念。 3.1 覆盖性 公共交通服务与小车交通的主要区别在于后者基本上通八达且随时提供交服务， 而前者仅在部分道路、部分区域、一定的时间段提供服务，此，公共交通服务的覆盖性 是城市居民选择公共交通出行的前提——只有存在方便的公交通服务才能被列入民出 行的考虑范围 分布的高覆盖率，以提高共交通服务的使用率。因此，覆性的度量可以从人口盖率和 就业岗位覆盖率两方面进行考虑，即公共交通服务半径内所盖的居住人口或就业位数量 占总人口或就业岗位数量的比例。 香港十分注重公共通服务的覆盖性，在《香港城市规标准与准则》（以下简称《准 则》）中强调轨道交通对住和就业岗位的高覆盖率原则，定：“原则上，在规划新发展 区及大型的人口及就业中心时，须充分考虑如何量利用现及拟议的铁路路线及站。就 辟设通道作出规划时，亦须留意这点以便配合现有的铁路统，并妥善地融合以路为本 及以铁路为本的运输系统”。此外，《准则》中以轨道交通站服务范围为基础将住宅开发 密度进行分层：有大容量共运输系统服务的地区为第一区可以进行最高密度的发，建 筑物低层通常可容纳商业用途；有大容量公共运系统服务不是很方便的分为第区，可 以进行中密度的开发，建物通常不设商业楼层；公共运输统容量极为有限的地为第三 区，只能进行低密度的开（见图6 三类区域分别对应不同的开发强度上限，见表2 在《准则》的指导下，香港地铁车站500m半径范围内覆盖了 53%的居住人口和75%商业、 办公用地面积。 图6香港公共交通导向的住宅发展密度区 表2香港住宅发密度上限 6[9]。公共通的优先发展应依托公共交通统整体优势的发挥，此，应[9]。公共通的优先发展应依托公共交通统整体优势的发挥，此，应 新加坡公交车站的局也与土地利用相结合，所有的居区、商业区、工业区都临近公 交车站，出行者步行不超过 400m就可以找到公交车站。美波特兰市在近期规划标中也 提出了公共交通服务覆盖率的指标：“到2040年，2/3的就业岗位和40％的住户位于有轻 轨和公共汽车服务的走廊上”。 3.2 导向性 随着城市经济水平提高，非通勤交通占城市交通的比呈上升趋势，因此，高非通 勤出行中公共交通分担率是公共交通优先发展的重要组成部。从城市规划层面保障公交优 先发展不仅应考虑公共交通服务对居住和就业岗位的覆盖性更要注重城市重要公设施具 有良好的公共交通可达性，保证医院学校、邮局、图书馆文娱等公共服务设施选址以 公共交通为导向，从而引导城市居民在非通勤出行时优先选公共交通例如《准则》中规 定：“由于裁判法院日常用率很高因此应设于交通便利适中位置有主要公交通路 线直达，或邻近主要公共交通路线。此外，应征运输署的见，以便在地盘范围内提供充 裕的上落客货设施和泊车设施”、“专上学院应于公共交工具易于到达的地点”、“普 通科诊疗所应设于所服务地区的适中位置，有公交通工具达”，以及“铁路车站／公共 交通交汇处的所在位置，市民应可徒步不超过500m往返居住、工作、购物、商业、文娱地 点及其他人多出入的活动中心，并应设有妥为规划的行人通系统以加强联系”等因此， 为了定量度量公共设施选址的公交导向性，可以选取公共交服务半径内公共设施积占公 共设施总面积的比例进行衡量。 3.3 整合性 从规划上对公共交进行整合是改善公共交通服务品质重要内容公共交通服务的整 合包括公共交通内部各交通方式（如轨道交通和共(汽)电车的整合以及公共交通与其他 交通方式的整合 加强公共交通内部各交通方式的合作减少各交通方式间的争。相应地，可采取面公交 与轨道交通线路重复系数、平均换乘率、平均换乘时间作为量指标。 韩国首尔2004年公交通改革的核心之一是提高公共通整合性，将轨道交通与地面 公共汽（电）车进行整合减少重复线路间的竞争、明确不公共交通方式的定位并在线路 7 规划上进行整合（见图7）：轨道交通承担主要客流走廊的客运、蓝色巴士为连接市心与 郊区的干线、绿色巴士为线公交和地铁接驳线路、黄色巴为市中心区内循环线红色巴 士为连接远郊区卫星城与市区的远郊线。 公交线路 轨道线路 换乘设施 a减少重复线路竞争 b 彩色巴士明确功能定位 图7首尔公共交内部整合 综上，基于服务保的公交优先规划评价指标可总结为表 3。 表3公交优先规评价指标 4 结语 公共交通与城市规相互