公民参与行政监督的优化路径研究

第第页公民参与行政监督的优化路径研究摘要：我国社会主义民主政治建设取得巨大成就，公民的政治参与得到重大进展。公民参与行政监督作为公民政治参与的重要组成部分为社会主义民主政治建设做出了重大贡献。研究公民参与行政监督效果的优化路径，对于提高公民参与行政监督的效率，提升行政监督效果，促进社会民主政治建设具有重要作用。

关键词：公民参与民主政治行政监督

一、公民参与行政监督的理论要义

（一）公民参与行政监督的概念

俞可平认为公民参与就是“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与的主体包括个体公民和社会组织；公民参与的方式多种多样，其结果是对公共政策和公共生活产生影响。”蔡定剑认为“公众参与是指公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”也有学者认为公民参与，是指公民个体或公民组织依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、执行、评估和公共事务的管理，充当政府的合作伙伴共同供给公共产品和服务，并对政府实施监督的活动与过程。①综合以上各位学者对公民参与的定义，我们认为公民参与行政监督是指公民通过宪法和法律规定的权利，运用法律规定的渠道和途径对政府的行政活动进行监督的活动，本质是公民通过各种手段对政府的行政活动产生影响。

（二）公民参与行政监督的特征

主体独立性。目前的行政监督系统存在两个部分。一是行政机关内部的监督机构，通常称为自我监督，主要是各级行政监察部门、纪律检查委员会。二是行政机关外部的监督机构，包括审计部门、司法部门、民主党派以及社会公众的监督。公民作为行政监督系统的外部主体，较于其他主体拥有更强的独立性。原因主要是公民作为行政监督的外部主体，不受行政机关的直接领导，不受行政机关的利益制约。公民参与行政监督，其在行政权力领导秩序之外，具有领导秩序独立性及利益独立性。

政治合法性。公民参与行政监督，既是公民的政治权利也是公民的法律权利。我党的执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织公民依法管理国家和社会事物。人民当家作主是社会主义民主政治的内在属性和鲜明特征。党的十八大报告强调“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”“更加注重民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。公民参与行政监督作为人民当家作主的重要内容，是社会主义人民民主建设的重要组成部分，具备政治合法性。

群体广泛性。依据中华人民共和国的法律，公民是指具有中华人民共和国国籍，根据中华人民共和国宪法和法律规范享有权利和承担义务的自然人。依据这一定义，目前在行政监督机关任职的权力监督人员也是公民。本文主要讨论的是除开权力系统人员外的普通社会公众。也就是说除开权力监督系统人员外的具有中华人民共和国国籍，享有宪法和法律规范的权利和义务的自然人都是可以参与行政监督的公民。因而公民参与行政监督具有群体广泛性。

（三）公民参与行政监督优化的必要性

增强公民政治参与效能的需要。公民参与行政监督作为公民政治参与的重要组成部分，提升公民参与行政监督的效率，能够增强公民政治参与效能。通过研究公民参与行政监督的优化路径，提升公民参与行政监督效率，符合社会主义民主政治发展的需要，是社会主义民主政治体制改革的重要构成要素。

促进公民民主意识发展的需要。随着社会主义事业、社会经济的不断发展，公民的民主意识也有了长足的进步。公民民主意识发展的程度满足不了社会及公民自身的实际需求也是目前存在的一个实际情况。公民参与行政监督是公民民主意识的实践，是公民民主意识的内容之一。通过各种途径的实践，提升公民参与行政监督的效率效能，有利于公民加深对民主政治参与的认识，促进公民民主意识的发展。

提升行政监督实施效果的需要。行政监督制度不断得到完善，行政监督理论研究不断丰富和深入，国内的行政监督事业已取得重大突破。尤其是十八大以来，行政监督的效果尤为瞩目。这与党和国家的廉政建设决心、民主政治改革是分不开的。公民参与行政监督是民主政治不可分割的部分。基于其主体独立性、政治合法性以及群体广泛性的特征，其在行政监督上具有优越性，能够有效地提升行政监督实效。

二、公民参与行政监督的现实剖析

社会主义民主政治的发展，公民政治参与的范围形式都有了巨大进步。公民参与行政监督也取得了较大成就。目前，公民参与行政监督的渠道主要有以下几种：信访举报、成为特邀监督员、民主评议政风、案件公开审理、各式听证会、参与网络问政、网络舆论监督。公民通过这些渠道参与行政监督对政府的行政活动产生较大积极影响。笔者也看到，公民参与行政监督虽然有了较大发展，但仍然存在一定的问题。

（一）公民参与行政监督存在的问题

公民参与行政监督的积极性不高。在党的领导下，我国的社会主义民主政治建设取得了重大成就。但受诸多因素的影响，公民对自身的民主政治权利并不热衷。公民对于享有宪法和法律规定的民主政治的相关权利并不积极，公民的政治参与热情还有待提升。公民参与行政监督作为公民政治参与的重要组成部分，受此大环境的影响，公民参与行政监督的积极性也不高。在实际社会中，公民是非常关注行政监督的。对于现在取得的一系列的行政监督的成绩是非常肯定的。但是也要看到，公民自身并不乐于参与到行政监督中来。

公民参与行政监督遭打击报复。本文所讨论的公民是权力秩序上的弱势群体。目前现行的公民参与行政监督的制度机制所存在的诸多问题，导致公民参与行政监督经常会遭到监督对象的打击报复。公民参与行政监督遭受监督对象打击报复也是公民参与行政监督积极性不高的一个重要原因。公民参与行政监督的一个途径就是“信访举报”，在对公民的“信访举报”的处理上基本还是将相关情况遣回至监督对象的原单位。监督对象有途径可以获知信访举报人的相关信息，从而利用自身的权力等资源对信访举报的公民实施打击报复。这是公民参与行政监督遇到的一个重大难题。

公民参与行政监督的渠道不畅。随着民主政治以及公民意识的发展，公民参与行政监督的渠道已较为全面。目前公民参与行政监督的主要渠道有：“信访举报”，“民主评政议政”、“特邀监督人”、“网络问政”、“网络舆论监督”等。这些渠道从理论上基本能够满足公民参与行政监督的需求，但是这些渠道建设尚不完善，公民通过这些渠道参与行政监督仍碰到许多问题。这些问题及困境均是由目前的这些渠道并不通畅所造成的。例如，就“信访举报”渠道而言，该渠道首先是有一定的门槛限制，其次是核实不精确，最后后期处理上往往是将事件发回涉事单位处理。

公民参与行政监督的效果不佳。近几年来，公民参与行政监督的渠道不断拓展，公民参与行政监督的效果有了一定的提升。但在各方面因素的制约下，总的来说公民参与行政监督的效果尚待提高，主要表现在以下几个方面：一方面，公民通过“信访举报”渠道参与行政监督。因其“信访举报”数量庞大性，核实需要大量时间和人手。立案调查也只能是选择那些情节严重、性质恶劣的优先办理。案件周期长，立案率较低是该渠道效果欠缺的表现；另一方面，公民参与行政监督的其他途径（如：网络问政、民主评政议政等），则因其形式大于内容，公民的监督不能得到有效地落实和反馈。

（二）公民参与行政监督存在问题的原因

公民参与行政监督的意识有待提升。哲学上，意识是客观存在于人脑的反映，意识能够反作用于客观存在，意识对于客观存在具有能动作用。公民参与行政监督的意识，是公民参与行政监督的客观实际在公民脑海中的反映。这种意识能够对公民参与行政监督产生能动作用。因而，该意识对于公民参与行政监督的行为具有重要影响。正是公民参与行政监督意识尚且存在缺陷，所以导致公民参与行政监督的意愿不强，积极性不高。意识存在缺陷，使得公民不愿去了解关于参与行政监督的相关知识和情况，也不关注行政监督的各种态势，更不会去提升参与行政监督自身素养。

公民自身的素质有待增强。在公民参与行政监督的实际中，公民自身的素质问题在公民参与行政监督的过程中引发了多种问题。公民自身的知识理论素养以及对相关法律法规的了解情况，对于公民参与行政监督具有重要影响。这种素养决定了公民是否能够发现问题，是否能甄别问题的性质及严重程度；在对待发现的不同问题时是否能够采用最合适的参与监督渠道；公民参与行政监督所取得的结果理想程度如何，如果结果不理想该如何处理，这些都与公民自身的素质有关。正是因为公民自身的素质尚不能满足公民参与行政监督的实际需要，从而公民在参与行政监督中产生了各式问题。

公民参与行政监督的制度法规尚待完善。公民参与行政监督的制度法规尚不健全是公民在参与行政监督过程中产生诸多问题的原因之一。关于公民参与行政监督的制度法规，严格来讲在我国还尚未建立。目前，仅在宪法和一些政治报告中有所体现。如宪法规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事物”，十八大报告强调要推进民主政治建设，强化民主监督、民主选举等。公民参与行政监督单独具体的法律法规还处在空白状态。因而，公民参与行政监督无法可依，使得公民参与行政监督底气不足，得不到法律的保护。

三、公民参与行政监督的优化路径

（一）推进顶层设计，培育公民参与行政监督的政治环

提升公民参与监督的效果，就要继续推进公民政治参与的顶层社会。一是要不断完善公民参与行政监督的顶层设计。领导高层关于公民参与行政监督的政治主张、方针、政策，既要全面性整体性，又要具体性可操作性。既要全局性的指导，又能让各个层级、领域、群体明确自身能够做什么、怎么做。二是要强化顶层设计的具体落实。公民参与行政监督的顶层设计无论如何完美，但只停留在文件上仍无益于公民参与行政监督。故需要推进和落实公民参与行政监督的顶层设计，培育公民参与行政监督的政治环境。

（二）转变思想观念，强化公民参与行政监督意识

思想观念是个人的上层监督，支配和影响个人的基础行为。提升公民参与行政监督效率效能，需要相关群体及时转变和更新思想观念。具体而言，从公民参与行政监督的相关利益主体考量，两类人群亟须转变思想观念。一类是政府行政权力机关；政府行政权力机关站在权力的制高点，需要其转变思想观念。认识公民参与行政监督的重要性，开拓和放宽公民参与行政监督的渠道，及时全面精确地开放相关信息。同时需要认真对待和处理公民参与行政监督的结构。一类是公民自身；公民应清醒地认识到参与行政监督所设计的利益与自身的利益息息相关，要积极主动地参与行政监督，发现问题、指出问题、协助解决问题，维护党和国家的利益也是维护自身的利益。

（三）加强宣传教育，提升公民参与行政监督自身素质

公民自身素质是影响公民参与行政监督的效果。故需要加强宣传教育，提升公民参与行政监督的自身素质。通过加强对公民参与行政监督相关事项的宣传教育，提升公民参与行政监督的知识理论素养。让公民对参与行政监督有一个整体上、理论上的认识。有水平有能力发现问题、处理问题。通过加强公民参与行政监督相关法律法规的宣传教育，提升公民参与行政监督的法律涵养，让公民在参与行政监督过程中能够懂法、理法、用法，让公民参与行政监督时有法可依有据可循。通过加强对公民参与行政监督渠道的宣传教育，加深公民对参与行政监督渠道的理解，能够合理地选择渠道、运用渠道从而提高公民参与行政监督的效果。

（四）完善制度建设，加强公民参与行政监督保障

目前国家现行的宪法和法律为公民政治参与提供了一定的法律依据，规范了公民参与行政监督的权利和义务，有效地提高了公民参与行政监督的效果。并要依据宪法的最高法律原则制定公民参与行政监督下的法律，制定一套专门具体的《公民参与行政监督法》。该法应对各个主体的性质地位、对象和程序加以明确，同时也要明确公民参与行政监督中的保密和保护。有健全完善、具体可操作性法律的存在，公民参与行政监督才有法可依，公民在参与行政监督时才能有底气，才敢参与行政监督，也只有这样，公民参与行政监督的客体及其他监督主体才会重视公民参与行政监督，认真对待公民参与行政监督。

注释：

①谢玉辉.刍议我国公民参与行政监督的现状[J].经营管理者，2009.

参考文献：

[1]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2蔡定剑.公众参与―欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009.

[3]谢安民.公民参与人大监督模式研究――以浙江Z市“人民听证”制度为例[J].四川理工学院学报（社会科学版），2012（5）.

[4]熊光清.中国的网络监督与腐败治理――基于公民参与的角度[J].社会科学研究，2014（2）.

[5