交通运输法规

浅议公路主管部门管理不善引发交通事故的责任性质公路主管部门是我国国家机关的组成部分，其对公路管理不善而引发的道路交通事故时有发生，此类纠纷不仅引起交通主管部门重视，也日渐成了法律界关注的焦点。目前法院受理的公路管理不善而引发的交通事故赔偿案件，根据损害发生原因主要分为以下几种类型：（一）因公路设施缺乏安全标志而致公路使用人违章驾驶或正常驾驶发生自身或他人的人身和财产伤害。（二）因公路有障碍物而致公路使用人躲避不及发生人身和财产伤害或正常驾车发生对公路行人的人身和财产伤害。（三）因在公路施工（如砍伐公路树木）而致公路使用人躲避危险发生交通事故造成的人身和财产伤害。此类案件具有以下共同特点：（一）公路属于公共财产、公共设施，具有法定管理职能部门或法律、法规授权的管理机构，如公路管理由交通主管部门实施;高速公路法律、法规授权专门的高速公路管理公司管理。（二）公路使用人使用公路致人损害或自身发生伤害的原因是相关的管理职能部门对公路管理不善。（三）损害结果与相关的管理职能部门的管理不作为有直接的因果关系。（四）符合侵权责任的法定构成要件。（五）原告（受害人）在向法院提起诉讼时，均以公路管理机关为被告，诉请民事赔偿。目前法院对这类案件的处理，多将其定性为民事纠纷案件，在程序上根据《民事诉讼法》相关规定按民事诉讼程序审理，在实体上根据民事侵权损害赔偿的法律规范进行裁判。并出现法院对性质相同的案件所作的裁判，在民事法规条款的引用、责任主体（公路主管部门）承担的民事责任构成要件、赔偿标准等问题都各有不同。然而，关于法院将此类交通事故的责任性质大多归于民事责任这一问题上，出现了许多的争议。那么，在新的侵权责任体系下，公路主管部门因公路管理不善而引发的道路交通事故责任该如何定性呢？许多观点认为法院对此这类案件应依《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等有关规定进行处理更为科学合理。一、公路主管部门管理不善引发交通事故的责任性质分析。交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成人身伤亡或者财产损失的事件。在日常生活中造成交通事故的原因有很多，同样的交通事故其原因可能是由于地震、台风、山洪等不可抗拒的自然灾害造成的;也可能是由不特定的行为人违反交通管理法规造成的。由于造成交通事故的原因不同，对法律的适用不一，就可能形成多种法律关系，如刑事法律关系、民事法律关系、行政法律关系。首先，公路主管部门对公路进行管理具有行政管理的职责，其对公路管理不善属于行政不作为。根据我国《宪法》及相关法律的规定，我国国家机关包括立法机关、行政机关、政协机关、司法机关等，公路主管部门是交通主管部门之一属国家行政机关的重要组成部分。而我国《公路法》规定县级以上人民政府交通主管部门应当依据职责维护公路建设秩序，加强对公路建设的监督管理，并应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。由此不难看出，公路主管部门是我国公路事务的专门管理机构，并负有及时清理路障、按规定设置、维修、加固交通标志和设施、对公路设施做好安全防护、公路作业按国家标准设置警告、导向等标志、及时清理公路等法定职责。反之则属于行政不作为。行政不作为就是行政不作为违法，是指行政机关、其他行政公务组织或公务人员负有法定的作为义务，却违反该规定而不履行作为义务的行为。根据我国侵权行为的状态原理，可将行政侵权分为积极的行政侵权和消极的行政侵权。当国家机关和国家机关工作人员负有不作为义务时，其积极的行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，就应当承担损害赔偿责任（如非法拘留、非法拘禁等）；同样当国家机关和国家机关工作人员负有作为法定义务时，而其消极的不作为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，亦应当承担损害赔偿责任（如公安人员看见歹徒行凶未加制止造成损害的）。所以，当公路主管部门在依法管理路政和养护公路等事务时，未尽法定职责（主要有未能及时清理路障、未按规定设置、维修、加固交通标志和设施、未对公路设施做好安全防护、公路作业未按国家标准设置警告、导向等标志、未及时清理公路等行政不作为）侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，构成行政不作为侵权，受害人（行政相对人）将有权取得国家赔偿的权利。因此公路主管部门因公路管理、养护不善而引发的交通事故适用国家赔偿的原则。其次，行政不作为而承担行政赔偿责任在行政法理论上成立，有关司法解释对此已予以确认，这为行政不作为应当承担行政赔偿责任扫除了理论。行政不作为是指行政主体负有积极作为的行政义务，并且具有作为的可能性，但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。从现行的《国家赔偿法》的关于行政赔偿的范围规定看，似乎并没有“硬性的法律条文”将行政不作为规定为行政赔偿的可诉范围和行政机关承担行政赔偿责任的范围。但我们知道，行政赔偿的归责原则是违法原则，即只要行政主体违法行使职权侵犯行政相对方合法权益造成损害的，就应当承担国家赔偿责任（行政赔偿责任）。而行政不作为是行政违法行为的形式之一，其违法性是行政主体对相对人负有而又违反了法定职责，这种法定职责是法律上的行政作为义务，其来源于法律、行政法规、规章的明确规定，或者是通过其授权而取得。所以当行政不作为对损害结果产生了实际影响，与损害结果之间存在因果关系，就应当承担赔偿责任。因此，行政不作为承担行政赔偿责任，在行政法理论上是完全成立。二、对公路管理不善而引发的交通事故责任性质分析的意义将此类案件定性为为行政案件，适用《行政诉讼》、《国家赔偿法》审理此类案件有利于保护受害人的合法权益。我国侵权责任以过错为基本归责原则，还包括无过错和过错推定等归责原则。从我国现行法律看，国家赔偿责任构成并不要求侵权主体具有主观过错，仅以违法性作为其责任构成要件之一，采用的是违法性归责原则。国家赔偿法采用违法性归责原则，其重要的原因是，国家机关集体决策和程序复杂，采用过错归责原则将使行为人过错难于认定，从而不利于促进国家机关依法行政，更不利于受害人保护权益的保护。所以我国《国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员构成职权侵权一个重要条件是其行为具有违法性。在判断国家赔偿责任主体行为的违法性问题上，仅以侵权主体行为是否具有客观违法性为标准，而不考虑行为人和责任人的过错与否。因此，在举证责任方面，受害人（行政相对人）只需就责任人的违法性、损害结果及其因果关系进行举证，而无需对行为人和责任人的过错进行举证，这就大大减轻了受害人的举证责任，从而更有利于保护受害人的合法权益。此外，我国司法审查制度（行政诉讼）的目的是保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。将这类案件纳入行政诉讼的范畴，符合司法审查制度的目的和行政管理实践要求，也有利于维护和监督公路管理机关依法行使行政职权（行政不作为）的目的，促使公路主管部门认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管