改革开放前新中国土地政策发展演变研究

改革开放前新中国土地政策发展演变研究

近年来，新中国改革开放前的地方政治发展研究引起了政策研究、经济和历史等部门的高度关注，并取得了良好的研究成果。这一方面反映了学界对新中国土地政策演变的研究态势及研究观念的转变,另一方面也有助于总结经验教训并推动现行土地政策的改进与完善。本文将改革开放前1949年至1978年这28年的土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等四个阶段,在此基础上,对中国改革开放前28年土地政策的历史演变的若干问题进行介绍、分析与探讨。一、土地登记的规定建国前,党领导解放区人民进行土地改革,在面积约230万平方公里、农业人口约1.6亿的解放区实现了耕者有其田。但建国后,在拥有3.1亿农业人口的广大解放区则尚未来得及实行土地改革,农村土地仍集中为封建地主所有。根据《共同纲领》第3条、第27条、第34条及中共七届三中全会精神,党在新解放区的广大农村和城市郊区开展了轰轰烈烈的土地改革运动,并按各个阶段的革命和建设任务制订了下列几个方面的土地政策:《关于土地改革问题的报告(1950年6月9日)》和《土地改革法(1950年6月30日)》明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策,是指导全国开展土地改革的基本文件。主要内容有:1、废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制。2、土地改革属于资产阶级民主革命性质。土地改革必须被限制在消灭封建、半封建剥削范围内,而不是消灭一切剥削制度。属于资本主义性质的工商业采取保护政策,地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产,不予没收。3、土地改革的总路线是依靠贫农、雇农,团结中农,中立富农,有步骤有分别地消灭封建剥削制度,发展农业生产。4、土地改革运动中必须团结中农,保护中农的土地及其它财产不受侵犯。对地主也分给同样的一份土地,使其自食其力,在劳动中改造成新人。对已确定为汉奸、卖国贼、罪大恶极的反革命分子及破坏土地的犯罪分子,其本人不得分给土地,以示惩罚。凡富农所有的自耕和雇人耕种的土地及其它财产,加以保护,不得侵犯;其出租的少量土地,亦予保留不动。对少数富农出租大量土地者,对其出租的土地则应予征收其一部份或全部。地主家庭中有人常年参加主要农业劳动,耕种一部分土地,而以其主要部分土地出租者,对其自耕部分土地,加以适当抽补后,应基本上予以保留,其余部分则没收。5、土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约,一律作废。1、城市郊区所有没收和征收得来的土地,一律归国家所有,由市人民政府管理,连同国家在郊区所有的其他的农业土地分配给无地少地农民耕种使用。2、城市郊区使用机器耕种或有其他进步设备的农田以及农事试验场、菜地、果园等,无论其为地主或农民所经营,或其土地所有权有无变更,均由原经营者继续使用。3、凡使用城市郊区国有土地从事耕种者,除依法向国家缴纳农业税外,一律不再交地租。但经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需用该项土地时,必须交还国家。4、国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时,应给耕种该土地的农民以适当安置,并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其它损失,予以公平合理的补偿,或以相等之国有土地调换之。5、城市郊区土改完成后,对分得国有土地的农民,由市人民政府发给国有土地使用证,保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证,保障其土地所有权,土地制度改革以前的土地契约,一律作废。对华侨土地财产的处理:1、华侨及其家属在农村占有并出租的大量土地,如其本人出国前家庭原系地主者,除没收其土地和原由农民居住的房屋外,其他房屋和财产一律保留不动。2、华侨及其家属在农村中出租少量土地者,如超过当地人均土地20%,超过部分土地,亦得酌情照顾,不予征收。3、华侨及其家属在农村中占有大量土地,部分出租,部分自耕或雇人耕种,构成半地主或富农成份者,超过其自耕和雇人耕种土地少量者,征收其出租土地。如只占有少量土地,虽出租部分超过其自耕部分,不应认为半地主或富农,其出租部分不予征收。对出典土地的处理:1、实行彻底平分土地的地方,平分前的土地典当关系一律无效;按中农不动原则分配土地的地方,土改前地主、富农、贫农、雇农之间的典出典人土地,在分配土地时已被抽出分配者,不再变动。如系中农典与地富,或中农与贫雇农土地在分配土地时已被抽出分配,致使该中农因而蒙受损失时,应给予该中农以适当补偿。土改前中农与中农的典当关系及贫农典与中农土地在分配土地时未加变动者,其典当契约继续有效。2、地主土地已出典于中农、贫雇农者,没收后应归承典户所有;如承典户因而占地过多,可将此项典入地抽出分配,并给予不少于典入时所付地价的补偿;如中农、贫雇农出典与地主,则没收后归还出典户,因占地过多按前项规定处理。3、农民间的典当关系,其契约继续有效,可继续承典,亦可依约自由赎回。应分得土地的农民各有典出典入土地者,分配土地时,在典出典入双方原有土地内各计一半。需要补充说明的是,现行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比,一个重大的变化就在于:把征收富农多余的土地财产的政策,改为保存富农经济的政策。这是适应新的形势而对富农采取的新政策,是十分正确的。到1953年春,全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外,基本上都完成了土地改革。3年之中,约有3亿农业人口的地区完成了土地改革,使中国农村发生了几千年来未有的变化,整个农村除少数民族地区和台湾省外废除了封建地主的土地所有制,全国有3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地及其它生产资料,并免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重地租,实现了农民的土地所有制,解放了农业生产力,大大地促进了农村经济的发展。土地革命完成后,以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种个体的、分散的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济,不能满足工业发展和人民生活对农产品的需求。个体农民,特别是那些占农村人口多数的贫农下中农,由于家底薄,生产资料和生产资金匮乏,生产工具、生产技术和生产设施落后,许多人仍然处于贫困状态,无力抵御灾荒,无力扩大再生产,有的甚至连简单再生产也难以维持。这些农民,为了发展生产,摆脱贫困,确有走互助合作道路的要求。党和政府为了引导农民走上共同富裕的道路,改变农业的落后面貌,在农村开展了互助合作运动,并在实践中创造了从临时互助组和常年互助组,发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社,再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社的过渡形式,以实现对个体农业的社会主义改造。这一阶段的土地政策主要有以下几个方面:1951年9月至1955年10月,中共中央先后出台了《关于农业生产互助合作的决议(1953年2月)》、《关于发展农业生产合作社的决议(1953年12月)》、《关于农业合作化问题的决议(1955年10月)》等重要文件,这个文件对社员土地政策进行了规定。主要内容为:1、根据土地质量评定入社土地的产量。2、规定固定的土地报酬数量,土地和劳动按一定比例分配报酬,土地报酬一般应低于劳动报酬。各地区人多地少或人少地多情况不一,种植条件也不相同,不强求划一。土地报酬数量应稳定一个时期,为照顾农民土地私有观念,不应过早地取消土地报酬。3、社员应有少量的自留地,一般相当于全村每人平均土地的2%—5%。林业、鱼塘等属于个人分散经营有利的副业生产资料,不宜入社,更不宜归社有。1956年3月17日第一届全国人大第33次常委会通过了《农业生产合作社示范章程》。同年6月30日第一届全国人大第3次全体会议颁布了《高级农业生产合作社示范章程》。章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。有关土地政策作了如下规定:1、社员入社必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员的生活资料和零星树木、家禽、小农具、经营家庭副业所需要的工具,仍属社员私有,都不人社。2、社员土地上附属的私有塘、井等水利建设,随着土地一起转为合作社所有。如属新修建设尚未取得收益,应偿还其所付工本费。私有的藕塘、鱼塘、苇塘等转为合作社集体所有时,亦应付给本主合理的报酬。3、农业生产合作社应抽出一定数量土地分配给社员种植蔬菜,分配数量是按每户人口多少决定,每人使用这种土地,一般不超过当地每人平均土地的5%。4、社员土地转为合作社集体所有,取消土地报酬。对完全丧失劳力历来靠土地收入维持生活的社员,用公益金维持他们生活,或暂时给以适当土地报酬。从事城市职业而家住农村的,如果本生生活困难,历来依靠土地收入补助生活的,仍可付给一定的土地报酬。5、社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决。6、幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等经济林木作物归合作社所有,由合作社统一经营,并从林木收益中给本主一定比例的报酬。二、全面建设社会主义时期的土地政策1968.9.66.5(一)培养了农村集体经济。在乡村1956年9月15日,中共八大在确定了党在新的历史时期的根本任务的同时,强调要继续推行农业合作化。有资料显示,1956年9月,全国就基本上实现了高级合作化,1956年底,全国参加农业生产合作社的农户达1.1亿多万户,占全国农户总数的96.3%,基本上完成了对个体农业的社会主义改造。合作社将那些放弃剥削参加农业劳动的富农分子分别接收入社,以和平方式消灭了农村中最后一个剥削阶级。1957年上半年,在反“右”斗争声中,开始了“大跃进”的步伐,而土地政策的直接后果就是向“一大二公”迈进。1958年8月,中共中央发布了《关于农村建立人民公社的决议》,决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社,并提出扩大公社规模,在并社过程中自留地、零星果树等都将逐步“自然地变为公有”。到10月初,全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化,社员自留地等全部收归了公有。至此,个体农民土地私有制宣告结束。(二)提出了农村土地上的“国家所有权”并明确规定了农业生产国家的各主体共同经营的能力,巩固了本队的基石和阵地人民公社时期的特点就是“一大二公”,“政社合一”,这种超越历史的体制,使得“共产风”泛滥成灾。1959年2月,中共中央发布了《关于人民公社管理体制的若干规定》,规定人民公社实行“队为基础,三级所有”的体制,从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度,并且恢复了社员的自留地制度。1960年11月,中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业。1962年9月27日,中共八大第10次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》,该草案对农村土地政策作了规定:1、生产队范围的土地都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。2、生产队所有的土地不经过县以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地,基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。3、集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有。生产队可以把零星的树木交给社员专责经营。并且可订立收益分配合同,或划归社员所有。4、在不破坏水土保持,不破坏山林,不破坏草原的条件下,生产队有权在本队范围内开垦荒地,经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。1963年3月20日,中共中央转发了《关于社员宅基地问题》。1、社员宅基地(包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地)都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变。生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。2、宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。3、社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决。但尽可能利用闲散地,不占用耕地,必须占用耕地时,应报县人民委员会批准。社员新建住宅占地,无论是否耕地,一律不收地价。4、社员不能借口修建房屋,以随便扩大墙院,扩大宅基地来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。此外,1964年3月21日和1965年7月27日中国人民解放军分别发布了《关于部队农副业生产政策纪律的若干规定》与《关于军队征用土地审批权限适当下放的请示报告》,这两个文件对军队的土地使用与管理政策作了一些规定。三、土地的收归1966年5月至1976年10月的十年文化大革命,使党、国家和人民遭受了建国以来最严重的挫折和损失。这一时期,土地政策基本处于停滞不前,乃至倒退、混乱或被破坏的不正常状态。为了与前面相衔接,我们把这个阶段姑且称作人民公社中期的土地政策。经多方查找资料,我们发现有如下土地政策文件:1、对土地国有化问题,主管部门应认真贯彻执行1956年的原则指示。2、土地范围,无论什么空地(包括旗地),无论什么人的土地都要收归国有。什么叫城镇土地,应按具体情况划分,不宜扩大。公社社员在镇上的空闲出租地,应收归国有。城镇边沿上的自留生产用地,或成片的社员宅基地,不应收归国有。3、土地收归国有后,地产税应改为土地使用费,收取标准可略高于地产税。行政机关、学校、医院,部队等原拨用土地仍不收土地使用费。4、土地国有化后,原有私人之间在土地上的债权债务自行处理。5、集体所有土地出租,可采用征用办法收归国有。6、任何生产单位都不应当经营土地出租的业务。农业生产队租给城镇居民土地,如系国有,应当收回。如原系生产队粮田或菜地,也应当采用征用办法收归国有。主要内容为:1、国防施工、营建征用土地,要严格遵守国家建设征用土地的政策规定。征用土地应本着不占或少占耕地的原则,充分利用荒山、荒地、劣地和空闲地。征用土地,要与当地贫下中农、基层革委会充分协商,签订合同,报政治机关审查和地方革命委员会批准。征用的土地应按照国家建设征用土地办法予以补偿。2、部队生产,要发扬“自力更生”的精神,原则上不占用耕地,更不得与民争利。个别地区新开荒地不宜种菜,需要占用少量耕地时,必须征得当地贫下中农和基层革委会同意,并开出同等数量荒地进行交换,或者予以适当补偿。部队在牧区开垦荒地,一定要照顾牧民利益,不得破坏草原,影响放牧。3、凡部队因生产占用国有土地与地方发生争执的单位,应把方便让给地方,主动协商,妥善解决;凡因生产占用集体所有的耕地,现在群众要求收回的,应予退还。(三)军队征地和土地开发应严格执行审批制度1、基建征地要贯彻节约用地原则。可利用荒地、空地、劣地的,不得占用耕地、良田。必须占用耕地时,也要精打细算,尽量少占。2、新建项目选址要把占地多少作为方案取舍重要条件,建设项目的总平面布置要紧凑合理,老企业的改建扩建要充分利用原有场地。3、基建单位应积极支援农业,结合现场施工,进行开荒、改土、造田,尽量少占或不占良田,同时发展废渣制砖和砌块。4、基建征地必须严格执行审批制度,切实把关。5、基建征地应做好被征社队群众的安置工作。补偿费应用于发展农业生产。所有营建选点都要认真勘查,慎重定点,要充分照顾群众利益;占地一定要严格控制,尽量利用荒地,不占和少占耕地、良田,必须占用的要设法造田还地。同年12月5日,国务院、中央军委还下发了《关于解决当前地面炮射靶场与国内飞行矛盾的规定》。1、部队生产用地,主要是开垦国有荒地和利用营区土地。过去接收的国营农牧场和劳改农场的土地,地方要求收回的,经省、市、自治区批准后退还。借用社队的土地,要求退回的应坚决退还。部队需要、地方又同意借给的,应按规定交纳租金和农业税。部队耕种的国有土地,如无力经营,应交给当地省、市、自治区,不得移交集体所有制单位。2、部队开发矿藏和其他资源、围湖造田,要严格控制。确需开发的,应经国家有关部门批准,并按统一规定使用国家资源,严禁破坏草原。建设训练点的土地问题,要立足于军队本身解决,主要利用部队现有训练场地进行扩建,也可将部队压缩生产的农场(牧场)进行改建,尽可能与军队的坦克团的营房、场地建设相结合,与军事院校的场地建设相结合,做到综合使用,节约土地。要尽量不占或少占社队土地,不能与民争利。凡涉及社队土地和群众利益的问题,一定要按党的政策和有关规定办理。四、国营农场的土地、财产粉碎“四人帮”以后,党的工作在徘徊中前进,直到1978年12月党的十一届三中全会召开以后,才实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。这一阶段我们将其划为人民公社后期阶段中的前期阶段。这两年的土地政策文件主要有:凡土地过多,无力耕种,生产部队得不到训练,急需整顿的农场,和条件不好,产量不高,不利于长期经营的农场,应适当减少,或在军内调整,或移交当地省、市、自治区农垦部门;凡属条件好,用兵少,产量高,或对外开放有国际影响的农场,或几个单位的土地相连可以合并,能减少管理机构和人员,有利于发挥机械作用的农场,要尽可能予以保留。1、国营农场的土地、财产,属全民所有,任何单位和个人都不得侵占。1966年以后,从国营农场系统划出的土地、资产,由省、市、区革委会区别情况处理,该退的要退;侵占国营农场的土地、财产,要一律退还。2、国营农场一定要把大搞农田基本建设,当作一项伟大的社会主义事业来办,革命加拼命,下决心改变靠天吃的局面;到1980年,全国农场的旱涝保收、高产稳产农田要达到2000万亩;橡胶农场要搞好胶园“三保一护”(保水、保土、保肥、护根)的建设。农田基本建设,要全面规划,综合治理,因地制宜地确定主攻方向;开垦荒地要搞好勘测规划,不能破坏水土、不能破坏森林、宜牧草原和水产资源,不能盲目围於,影响防洪。任何单位占用学校的土地等,原则上都应无条件地退还给学校,不得以任何借口拖延抵制;凡能立即迁出学校的,应立即迁出;暂时不能迁出的,要立即压缩占用的土地、房屋范围,先空出一部分退还给学校使用;凡占用学校的土地、运动场进行的基本建设工程,应即停止施工。五、社会主义土地政策的“两当政治形势好,经济发展快的时候,土地政策的发展也呈现数量多、质量高的良好势态。反之,就可能出现相反的结果。据初步统计,1949年10月至1978年11月的28年,国家一共制定各类土地政策文件近30个。其中,绝大部分是文化大革命前制定和出台的。就文件的规格而言,文化大革命时期也是比较低的。这是一条带有规律性的经验。新中国成立初期,是中国由新民主主义向社会主义转变的特殊时期。因而,这一时期,土地政策的发展带有明显的剥夺性、分配性、私有性与过渡性。1956年9月,中国开始进入全面建设社会主义的重要时期。这一时期,土地政策的发展表现出合作化、集体化、国有化的巨大浪潮,“一大二公”成为土地政策内容的主流观。文化大革命时期,土地政策基本处于停滞不前的状态。在这一非正常时期,由于机构被撤消及有关国家机关的正常活动无法保证,所以,土地政策的发展表现出停滞不前、倒退、遭践踏等特点。1976年11月至1978年11月这两年,土地政策发展比文化大革命时期虽有所好转,但起色不大,