中国台湾地区三次土改的经验与教训

中国台湾地区三次土改的经验与教训

在被称为亚洲四大龙之一的台湾，在20世纪下半叶创造了奇迹。这些经济奇迹的取得,除“鼓励民营事业发展”、“鼓励发展加工业”、“改善投资环境”、“革新外汇体制”、“改革赋税制度”等一系列政策措施的施行外,逐步推行三次土地政策变革也是重要原因之一。台湾人多地少,后备资源严重不足。资料显示,台湾土地总面积359.6万公顷,70%为山地和丘陵,30%为平原和盆地。1975年人口由1955年的908万增加为1615万,人均耕地则由1955年的0.096公顷减少至0.057公顷,到1995年进一步减少至0.041公顷。在这种资源约束条件下,台湾的经济非但没有停滞不前,反而节节高升,并成为亚洲学习的楷模和经济发展的“领头羊”。由此可见,土地政策改革在台湾经济发展中发挥着极其重要的作用。那么,台湾的三次土地改革是如何推进的?有哪些成功的经验呢?一、必要的第一个土地改革1.台湾土地租佃关系的现状1895年,日本强行占据了中国的台湾地区后,台湾的土地状况发生了畸变:一方面,在封建统治的压迫下,大量农民破产,土地进一步向少数地主集中;另一方面,在殖民统治的重压下,不少农民失去了土地,土地集中加剧,佃农数量剧增。有资料表明,1920年耕地面积在1甲(合14.57亩,0.97公顷)以下的农户25.96万户,为总户数的64.08%,所拥有的耕地仅为总耕地的14.35%,10甲以上的农户8303户,为农户数的2.03%,所拥有的耕地则占总耕地的35.8%。抗战胜利后,台湾回归祖国。到1945年,台湾共有可耕地面积827870公顷,其中43.7%的耕地由所有者自己耕种,其余56.3%由佃农耕种。另外,国民党政府还接收了各级殖民政府和日据时期被日本财阀组织公司等没收占有的18.7万公顷土地,并将其划为公地,其中,水田41%,旱地59%。到1949年土地改革前,台湾农地中,有45.3%的耕地由佃农耕种,其余由所有者耕种;农民中佃农占40%,自耕农占34%,地主占26%。这一状况表明,台湾土地问题的核心集中反映在它的租佃制度上。高租率、佃权不稳、转租、押租金、铁租等问题,不仅使租佃关系变得异常复杂,也使得租佃纠纷频繁发生,由此导致了农村贫困的加剧,造成地主和佃农间经济上的不平等,社会的不公正。归结起来,其根源主要在于:一是分配不公正,二是生产效率低。所以,对这一土地制度进行改革势属必然。2.从减租政策到减租放领政策的变化。在其主要特点有以下三种1949年1月起,台湾政府为了提高农业产量,同时也为了促进社会公平,给农业发展以必要的鼓励,开始实施第一次土地改革方案。土地改革计划分三个阶段进行,1949年开始至1959年完成,历时10年。第一阶段:三七五减租政策。就是将农地地租控制在主要农作物正品全年收获量的37.5%以内,俗称“三七五减租计划”。其特点是在不废除原有租佃制度或不去剧烈地改变他们现状的前提下,降低所交地租,改善佃农的生活。租率的计算方法为:佃农把每年收成的25%作为土地投入以后,将剩余部分75%在地主和佃农之间平等分配,则地主和佃农之间各为37.5%。1949年1月,台湾当局开始安排实施减租计划;3月1日台湾省行政会议宣布实行三七五减租;4月14日,颁布《台湾省私有耕地租用办法》及实施细则;4月19日,颁布《台湾省私有地租佃管理条例》。“三七五减租”政策当年实施当年就收效显著,但也受到了不少地主的抵制,以至于1950年全省出现了一股“撤佃风”。在这种情况下,1951年5月,台湾当局通过了一项减租法案,即《农业地租减至37.5%的法案》。与此同时,为了巩固已取得的成果,强化三七五减租政策,台湾当局又于1951年6月7日公布了《耕地三七五减租条例》,这就使“三七五减租”政策法律化,使其得以依法继续推行。第二阶段:公地放领政策。就是把从日本人手里没收来的“公地”出售给农民,地价为一年正产物(即主要作物)的两倍半,由“承领”农民在10年内分期摊还。其特点是政府允许符合条件的农民对公有耕地进行购买,由公有进而变为私有。1951年6月,为了配合“三七五减租”,倡导实施“耕者有其田”政策,台湾当局颁布了《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》。公地放领面积的政策依据在于:一户家庭能够购买的土地面积,部分是按照能够维持必要的最低生活水平决定的,包括这块地的出产能力和家庭人口多少这样一些因素。第三阶段:耕者有其田政策。台湾当局在实施三七五减租、公地放领政策的同时,也着手推进耕者有其田计划。其基本要求有三条:一是采取温和的手段;二是在不增加农民负担基础上使其获得土地,兼顾地主利益;三是地主所获地价由政府引导转向工业。这一政策措施包括三个方面:首先是“办理地籍总归户”。1952年至1953年,在中美农村复兴联合委员会的技术及经费协助下,台湾对全岛土地权属状况进行了归户登记。其次是完成法案。1952年8月,《台湾省扶持自耕农条例草案》被送交台湾“中央政府”审议,经过讨论,草案被修改为《实施耕者有其田条例》。11月,修改后的草案被提交立法院。1953年1月20日,《实施耕者有其田条例》正式公布实行。第三是征收放领。一个地主最多允许保留3公顷中等稻田或相当于此的土地,超过3公顷的所有被租佃出去的土地,都将由政府购买;政府征收的耕地,一律放领于现耕佃农和雇农。通过改革,台湾的农民和土地状况有了很大程度的改善:一是促使地主抛售相当数量的耕地,确保了农民购地的现实性。从1949年减租政策到“耕者有其田”计划的4年时间,7.8万户佃农从地主手中直接购地达41300公顷。二是使大多数佃农成为拥有土地的自耕农。1949年自耕农与佃农的比重为36∶39,到1960年则变为64∶15。三是改变了土地分配状况。到1953年底,全省征收放领耕地14.8万公顷,占全部私有出租土地的55%,被征收地主户数为166049户,占地主总户数的60%;承领农户达194823户,占承租私有耕地佃农的65%。四是刺激了农民的生产积极性。1951年台湾地区农业已恢复到战前最高水平,稻米产量为1485000吨,较1938年增加83000吨。二、台湾当局的重点改革措施。在201.土地改革的背景第一次土地改革促使农地利用集约度提高,农业生产技术得到改进,因而发展了农业生产,增加了农民收益,改善了农民生活。然而,随着经济的发展,第一次土地改革所拟定的土地政策暴露出种种的不适应,突出的问题是分散的小块土地所有制影响了农业生产规模的扩大和农业效率的提高:一是家庭农场不断增加,影响了农业经营面积,降低了农业生产率。1952年家庭农场68万个,1980年增至87.2万个,1952年家庭农场经营面积在1公顷以下的为46.4%,1975年增至71.42%。二是农户人口增多和继承分产的推进,加速了土地的细碎性。截至1964年12月,台湾总人口1200多万人,较1949年增加约500万;农家户数834827户,较1949年增加213952户;而每一农户平均耕地则由1949年的1.39公顷下降为1.06公顷;人均耕地由1949年的0.117公顷下降为0.072公顷。三是工业化加速发展和城市化的不断扩张,导致耕地总量锐减。1969~1981年,水田转非16.8万公顷,1981年至1990年水田又减少了2.6万公顷。显然,第一次土地改革所造就的“家庭农场”式的农户经营模式其潜力毕竟是有限的,且劳动生产力低下,产品成本高昂。为改变这些制约农业发展的不利因素,台湾当局开始采取一些补救措施:一是推进农地重划政策。将不规则或畸零土地划零为整,在重划的土地上修建标准化农村道路和给排水系统,扩大地块面积,提高机械化的操作性。二是共同经营。将土地相毗连的农户,或种植、养殖、畜牧等相邻近的农户结合起来,根据不同的分工,通过“合耕分营”或“合营分耕”、“合耕合营”等形式,发展农业生产,提高农业生产率。三是委托经营。由农户将其农场的部分作业或全部作业委托给另一农户或农业服务组织代耕代营。四是专业区。按照农业生产特点将其划分为水稻、玉米、芒果、畜牧等不同的生产区域,每一个生产区域只能生产一种特定的产品。这些措施,由于只是一种资本主义初级形态的企业化经营形式,加上农业技术、劳动器具、生产资金等一系列难以解决的问题,致使其进展缓慢,反应冷淡,效果并不显著,尚不足以扭转台湾此时走下坡路的农业局面。在这种情况下,台湾当局从1970年末开始酝酿第二次土地改革政策方案。这表明,台湾的土地政策又将开始跨入一个新阶段。2.土地改革的多样化方式及主要措施1979年,台湾当局初步提出在农村实行“第二次土地改革”。其主要内容包括:加速农地重划,辅导小农转非,扩大农业经营规模,进一步推行和发展“共同经营”、“专业区”、“委托经营”等方式。1982年底,台湾当局正式公布了《第二阶段土地改革方案》,主要措施有:第一,为扩大家庭农场经营规模,政府为农户提供购地贷款。从1980年起,由台湾“中国农民银行”为农民办理购地贷款。到1986年共计贷出新台币14.54亿元,贷款农户为3392户。凡付足购地总价20%者,均可申请购地贷款。这一购地措施为购地农户平均增加了47%的耕地面积。第二,继续推行共同经营、委托经营和合作经营。1964年台湾就出现水稻共同栽培班,1976年又扩大成农场经营班,后来演变为不同形式的共同经营。到1986年,水田、旱地、专业区及合作农场的共同经营面积为122989公顷,有6100多个班,参加农户达192298户。第三,进一步加速办理农地重划。1960年以来,先后进行了四个阶段的农地重划工作:第一阶段(1960~1961)重划面积为4179公顷;第二阶段(1962~1971)重划面积为25.5万公顷;第三阶段(1972~1976)重划面积为3100公顷;第四阶段(1977~1980)重划面积为17290公顷。在此基础上,1980年12月台湾当局颁布了《农地重划条例》,以此作为各地进一步实施农地重划的法律依据。第四,加强推行农业机械化。1977年11月,台湾当局颁布了《粮食问题改进措施》,要求:“设置农业机械化基金,合理降低农机售价。”1978年,在核定“设置农业机械化,促进农业全面机械化计划”的基础上,开始实施投放贷款计划。第五,及时修订相关法令。这一时期,修订的法令主要有:《限制建地扩展执行办法》、《实施都市计划以外地区建筑管理办法》、《区域计划法》、《非都市土地使用管制规则》、《实施区域计划地区建筑管理办法》、《山坡地开发建筑管理办法》等。这些政策措施又一次促进了台湾农业的发展,使农民获得了更高的生产力。特别值得一提的是农地重划政策,它对台湾农业的发展功不可没。其主要成效为:(1)改善了农业结构,扩大了耕作面积;(2)改进了农场经营条件,完善了农田水利设施;(3)进一步明确了土地权利,改善了人际关系;(4)促进了区域经济发展,缩小了城乡差别。三、第三次土地整理：新形势的需要1.农地政策与农业发展的关系1987年台湾第二次土地改革基本结束,同时也收到了预期的效果,台湾的农业由此获得了长足的发展。但随着台湾社会经济环境急速变化和经济全球化的广泛渗透,台湾的农业经营与农地政策暴露出种种新的问题,这些问题严重影响全岛精细农业、效益农业向纵深发展,乃至影响其他的经济发展。从农地政策角度看,主要存在5大问题:一是农地承受人身份受限制,加速农业经营者的老化;二是租佃制度僵化,降低土地利用效率;三是农地流通受阻,不利于扩大经营规模;四是农业地块细小化,农村土地产权不清;五是农舍零乱兴建,影响农业生产环境。从农业经营角度看,主要有7个方面的问题:一是兼业化的深化与农业劳动力的老化;二是稻作机械化过剩与其他作物机械化不足的矛盾现象;三是农业生产“米的过剩”与“畜产物、饲料物”生产不足的生产构造的不均衡现象;四是农业经营规模的逐渐零细化;五是农家所得偏低;六是农业经营方式的单一化;七是农地利用率的降低。这两个角度所凸现的问题,敦促台湾当局审时度势,由此开始了第三次土地政策变革。2.农村土地管理的基本内容1990年以来,台湾当局的土地改革政策并没有停止不前,相反,还根据经济全球化及全岛的经济社会变化情况,进行了适时的调整、改革与创新:该规定的所有权转移无效1990年前台湾《土地法》第30条规定:“私有农地所有权之转移,其承受人以能自耕者为限,并不得转移为共有,但因继承而转移者,得为共有。违反前项规定者,其所有权转移无效。”1990年台湾当局对此条进行了修订,废除了私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定。土地流转制度的稳定性改革已完成1953年颁布的《实施耕者有其田条例》,曾经发挥了重要作用。但作为一个阶段性工作已完成历史使命,继续沿用将严重制约土地流转制度的改革与完善,导致农地制度僵化。1991年7月31日使用长达38年之久的《实施耕者有其田条例》被宣布废止。随之,配套法规《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》也失去法律效力。降低农地释出限制1993年8月,台湾农业委员会批准《台湾农地释出方案》,放宽了农地变更限制,规定“特定农业区为配合政府之重要建设需要,亦得变更使用”,并对农地释出实施总量控制。实行管制1976年台湾制定了《非都市土地使用管制规则》,对农地使用实行管制。为配合农地释出方案的施行,1994年5月23日台湾颁布了修正后的《非都市土地使用管制规则》,规定对不适合作农业用地的调整其使用分区,使土地管制与实际情况相互结合。确立新理念,引入市场经济针对政府失灵问题,台湾当局于1996年11月对1988年的《国土综合开发计划(1987-2000)》进行了全面修订,其中一个重点就是:确立了农地保护政策的新理念——农地发展引入市场经济,以市场经济机制来经营农地,从而达到有效保护农地的目的。全面修订的《业发展条例》2000年1月台湾当局对1973年颁布的《农业发展条例》进行了全面修订,这是21世纪台湾农地发展的行动纲领。该条例将“农地农有、农地农用”调整为“放宽农地农有、落实农地农用”政策。四、第一次市场化改革时期19582002年台湾50多年来的三次土地改革,对台湾的农业、工业乃至整个社会都产生了十分重要的作用,形成了独特的“台湾模式”。在这一模式中,第一次土地改革尤为突出,从上个世纪70年代就已经成为许多渴望提高农业发展速度国家所仿效的模式。因此,研究和总结台湾三次土地改革具有重要意义。1.台湾的三次土地改革,均以解放农村劳动生产力,发展农业生产为目标,始终奉行“耕者有其田”的最高原则,既相互衔接,又各有侧重,由此构筑了一系列有针对性的政策措施,进而实现了土地改革的目标,收到了可观的经济、社会效益从改革的目的上看,第一次土地改革是为了提高农业产量,促进社会公平;第二次是为了扩大农场经营规模,推行农业机械化;第三次是为了满足建设和非农业部门的用地需求,改善投资环境,提高农民所得。从改革的重点上看,第一次土地改革是解决农地所有权的分配问题,以消除地主凭借所有权对佃农的剥削;第二次是解决农地的利用问题,以促进农地利用技术进步;第三次是解决农地市场化问题,以应对经济全球化和加入世贸组织之需要。从改革模式上,第一次土地改革是将土地“化整为零”,打破“大地主、小佃农”的局面;第二次是将土地“化零为整”,造就“小地主、大佃农”的局面;第三次则是在此基础上,构筑适合台湾经济社会发展的“土地规模经营”新模式。从农地保护与限制上看,第一次土地改革是推行“农地农有”政策,第二次是推行“农地农有”和“农地农用”二者并用政策;第三次是谋求“农地农有、农地农用与地尽其利”三者并用的政策。从观念上看,与前两次相比,第三次土地改革政策发生了重大变化:一是农业主管机关已放弃全面保护农地的立场,不再坚持优良农地不得变更为非农业使用的原则;二是主张并同意农地变更使用由过去供给引导变为由需求来主导,减少政府对市场机制的干预;三是从严格管人(自耕能力证明核发)轻松管地(农地非农使用缺乏监督与罚责)的政策,改变为开放农地自由买卖,但严格监控农地农用与落实农地管理的管地不管人政策。2.台湾土地改革的积极影响是客观存在的,但也有许多不完善之处就第一次土地改革而言,起积极的影响可概括为两个方面:一是使台湾的农村阶级结构发生了显著变化,二是大大提高了农民生产积极性。对此,很多专家学者都有过论述。事实上,土地改革也导致了台湾经济和社会状况的改变。公立台湾大学Y.T.张教授在1964年的一项调查佐证了这一结论。他从12个方面概括了土地改革对台湾经济和社会发展所作的贡献:地主所有制消亡;生产量提高;农场经营多样化;家禽、家畜逐年上升;农民收入分配增加;家庭投资扩大,城镇储蓄增加;生活水平提高,消费支出增加;家用电器增长迅猛;教育成为农户的重要内容;农村医院和保健站得到进一步改善;农民的社会政治地位得到提高;农民参与公共事务的兴趣越来越高。通过这次改革,成功地使台湾农业迅速恢复到了战前最高水平,并带动台湾工业的恢复,为台湾的工业起飞打下了坚实的基础。但台湾第一次土地改革也表现出不尽人意的地方:一是对封建主义势力打击不够,采取了“极其温和”的态度。如土地改革后,不少地主、富农通过购买大量中小地主视为不稳定财产的“企业股票”,摇身一变成了持有大量股票的资本家,从一个方面又加速了股权的集中。二是土地改革仅仅在一定程度上分散了地权,但远没有做到平均地权。根据耕者有其田政策,地主可以保留水田3.1公顷,旱地6.2公顷,而当时台湾户均面积只有1.18公顷。再如,根据公地放领政策,受领农户每户最高可达1.03公顷,而实际结果是户均只有0.6公顷。三是土地改革实际上是以自耕农的小土地私有制取代地主的大土地私有制。四是土地改革虽然打击了部分地主,但并未从根本上触动地主的政治权利和社会地位,农村中的各级基层组织仍由地主豪门把持。另外,从第三次土地改革看,虽然较之前两次有了新的突破,但也出现了一些始料未及的新问题:①开放农地自由买卖后,有多少购买农地的财团是想通过大量资金的投入,突破传统农业生产瓶颈的?②台湾农业人口1987年有122万,到1998年已降至82万人,农户数也减少了10万余户,他们的村落住宅或建地哪去了?③真正希望从事农业耕作的农民,怎么可能卖掉其生财工具?④农地耕作对于土地环境的要求远高于其他土地,将农地变更