新时期城乡一体化协调发展战略研究

新时期城乡一体化协调发展战略研究

改革开放以来，中国进入了快速发展城市化的道路。随着人口和产业的不断集聚,大都市边缘区得到了快速的发展,一体化的趋势非常明显。同时,加速发展的城市化使城乡差距不断拉大,长期形成的城乡二元结构逐渐出现某种不适应,统筹城乡发展成为政府部门和学术界一直关注的问题。“城乡一体化”作为一种理想模式日益受到重视,并作为一种理念导入一些具体的规划实践。这反映了客观实际的需要,同时也是城市化发展到一定阶段的必然趋势。在20世纪90年代,我国大范围推广城乡一体化,其概念扩展到政治、经济、生态、文化、社会结构体制、城乡空间领域等多个方面,打破城乡分割的壁垒,以逐步实现城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展。国内外不少学者对城乡一体化及其发展战略进行了深入的研究和探讨[1~6]。顾朝林,陈田等人较早地开展了中国大城市边缘区特性的研究,国外学者对西欧出现的边缘城市(Edgecitiy)进行了探讨,并进一步研究大城市扩张和城市化问题。彼得·霍尔分析了大都市的空间影响,维科特和麦吉等人进行了城乡融合地区(Desakota)的研究。以广州增城市为例,隆少秋揭示了大城市边缘区城市产业发展、空间发展、生态保护、基础设施布局等方面的战略取向,探讨了大城市边缘区可持续发展的道路。修春亮等人以乡镇为研究单元,采用综合指数法评价东北地区的城乡一体化的进程,认为东北各地区的城乡联系逐渐加强并趋于多样化,围绕中心城市的外围地域已经形成了一体化的地域。陈修颖认为,在城乡一体化理念下,中心城市的空间生长不仅要考虑用地、供水、生态、交通等客观条件,更重要的是要充分考虑区域经济的成长轴和未来区域空间的主要经济联系方向。甄峰提出,城乡统一市场的建立是城乡一体化的核心,实现城乡一体化是城乡二元结构转换的需要,是城乡复合系统发展的需要,是农村剩余劳动力转移的需要。城市发展问题研究首先要考虑城市与区域协调发展问题。如何规划和引导半城市化地区的土地开发,构建紧凑高效、布局合理、发展有序的空间结构,是半城市化地区持续发展的基础和关键。随着对城乡一体化认识的不断深化,逐渐从理论层面转到实践操作层面,城乡一体化规划悄然兴起。准确把握规划区域的发展形势,制定科学合理的城乡一体化发展战略,是统筹城乡发展,制定城乡一体化规划的重要组成部分。1新形势下城市发展战略的新理解1.1城乡发展战略的目标需要推行统筹发展,逐步实现城乡一体化目前中国的城市处于经济结构转型期,城市化与郊区化并存。伴随着经济全球化、信息化的浪潮,大都市边缘区的经济进入持续快速发展期。经济相对发达的地域推进城乡一体化的发展,仍受到诸多因素的制约。首先,城乡一体化以城乡关系协调,农民富裕,转移大量的农村居民为前提。但就当前来看,许多地区的城市化水平仍较低,而要吸纳的农村人口数量众多,人口转移的速度和成效直接影响城乡一体化的进程。其次,要转移大量的农村人口,给城市政府带来很大的压力。因为要实现农村剩余劳动力的顺利转移,不仅要给他们提供城镇的住房和各种配套设施,还要有完善的社会保障政策,更主要的是要为农转非的居民提供就业机会。再者,社会主义新农村建设,实现农村公共服务设施的配套,需要大量的建设资金做支撑,资金来源及保证也是影响城乡一体化的重要因素。另外,要实现城乡一体化,必须有完善的保障政策,是否有健全的医疗保险和社会保障体系,直接影响城乡一体化的质量。在新的形势下,城乡一体化更加强调城乡统筹发展,建立资源、信息、劳动力流动的畅通渠道,重视城市与乡村的互补与协作,注重建立城市支持农村,工业反哺农业的长效机制。统筹城乡发展是新时期解决我国工农关系和城乡关系的新手段和新思路,其目标在于最终打破现存的城乡二元结构体制,从制度和机制上使城乡统一起来,使城乡置于同一层次上平等协调发展,减少发展差距,逐步实现共同富裕。统筹城乡发展战略根本目标在于促进城乡协调发展,逐步实现城乡一体化。笔者认为,城乡一体化的本质在于打破城乡二元结构,有序转移农村富余劳动力,改善农村基础设施和人居环境。1.2城乡一体化发展的国际经验制定城乡一体化协调发展战略,主要是建立城乡统筹协调的发展理念,所要解决的是富余劳动力的转移问题,空间与土地有序开发的问题和城乡生态环境优化的问题。制定城乡一体化协调发展战略的目标是实现城乡经济一体化,形成统一的就业市场,促进城乡资源顺畅流动,共享一体化的基础设施和公共服务设施,维护城乡良好的生态环境。城乡一体化协调发展是一个系统渐进的过程,需要逐步推进,最终实现城乡互补,融合发展。城乡一体化不是一个目标或结果,而是一个动态的演变过程。中国各个地区的区域差异很大,各地应根据自身的优势和发展条件确定城乡一体化协调发展的战略与实现途径,没有固定的模式可循。国外的城乡一体化是建立在经济高度发达的情况下,有足够的经济实力进行各种要素和资源的重组与优化配置。我国大部分地区的城市化水平不高,经济实力还不够强,自身吸纳农业富余劳动力的能力还比较弱,在这种形势下,制定城乡一体化协调发展战略,应该清楚地判断该地区推进一体化的条件是否成熟,综合全面的考虑城乡资源环境的基础和发展条件,把城市和乡村放在同等重要的位置,制定相应的空间、产业、生态环境方面的发展理念和发展方向,实现城乡之间的统筹、协调与整合。2制定城乡协调发展战略的出发点2.1战略的研究方法城市与乡村是一个密切联系的复杂巨系统,不断进行着物质、能量和信息的交换。制定城乡一体化发展战略,需要从整体上系统分析研究区域的历史沿革、发展现状、存在问题及演变趋势,把握区域的主要优势和突出矛盾,针对主要的问题,提出相应的解决方法。综合考虑研究区域的自然本底、经济基础、社会文化,全面协调该区域人口、用地、资源、环境与发展建设之间的关系,实现区域的可持续发展。2.2动政府、企业、社会团体对区域发展政策的调整充分认识研究区域的区位优势、资源优势、产业优势、技术优势,发现制约区域发展的“软肋”和不足。积极调动政府、企业和社会团体各方力量,整合本区域的各种优势资源和优势条件,充分发挥比较优势,发展农工贸一体化、本地资源供应丰富的产业体系,着力培养区域的竞争优势。同时针对区域的主要症结和不足,及时采取补救措施,积极挖掘和充分发挥本地优势,培育区域产业的竞争力和市场占有率,不断提升经济发展的质量和水平。2.3优化城乡要素流动立足于整个县域,打破原来单纯以城市(即城区)发展为中心的规划思想,统筹考虑整个城乡系统的物质流、能量流和信息流,引导各种流合理有序的流动。加强乡村基础设施建设和公共服务设施建设的规划与实施,建立城乡要素顺畅流动的支撑体系,实现城乡公共服务设施的均等化。充分借鉴功能区的思想,根据各地区的区位、自然条件和发展基础,划分不同的功能地域,积极调控遍地开发和用地建设混乱的局面,集约利用土地和空间资源,引导城乡空间有序发展。2.4做好相关发展战略的制订城乡一体化协调发展战略是一个战略体系,应该尽快改变原来只重视经济发展战略的片面思想,综合考虑整个城乡地域的经济、社会和生态发展现状,针对突出的问题和系统的优势分析,制定相应的产业发展战略、空间发展战略以及生态环境保护战略等等。充分把握城乡空间的发展与演变态势,制定相关的空间拓展战略,积极地进行提前干预和引导,引导城乡空间结构朝合理有序的方向发展。深刻认识生态环境的重要性,未雨绸缪,提前做好生态环境的保护工作,为城乡经济的持续健康发展提供背景支持。综合以上分析思路,结合规划实践,制定出城乡一体化协调发展规划的技术路线,如图1所示。3四流县城乡发展现状及主要问题3.1县域经济综合实力总体发展情况双流县地处成都市的东南方向,紧邻成都市中心区,县域北部由西向东分布着县城、成都双流国际机场和西南航空港经济技术开发区,区位条件非常优越。总面积为1067km2,截止2005年,户籍总人口92万人,地区生产总值199.5亿元,人均GDP突破2万元,财政收入18.8亿元,社会消费品零售总额46.5亿元,全县三次产业结构为:9.1∶53.8∶37.1,农民人均纯收入4723元,净增430元。县域经济综合实力排名全国百强县第86位,基本竞争力名列全国“百强县”第44位,第十次位居全省经济实力综合评价“十强县”榜首。双流县的经济发展在成都市周边各县市中遥遥领先。3.2双流县的发展3.2.1轴带型发展区的重要节点从目前的发展状况看,双流县已经成为成都市城乡紧密结合一体化的重要组成部分。从空间区位看,双流县是成渝环形城市带的重要组成部分;是“乐(山)-成(都)-绵(阳)”轴带型发展区的重要节点,成都市新一轮的城市总体规划已经把双流县北部纳入成都南部新城的范围(如图版Ⅱ图2)。从土地利用变化来看,成都———双流方向是城市几个发展轴中建设用地发展速度最快的一条轴线,从2000年到2005年间,城市建设用地以5%的速度增加,北部地区已经基本转化为城市用地(如图版Ⅱ图3)。从交通条件来看,双流县是成都市各县中区位条件最优越的,是距离成都市中心最近的郊区县(10km),县内有多条道路直通成都市中心城区,成都双流国际机场坐落于双流县,距成都市中心约16km。3.2.2展的圈层结构从历史资料分析来看,双流县一直以来北部坝区和南部、东部丘区的发展十分不平衡。而这种不平衡的发展趋势,在目前依然十分明显。通过对双流县各镇土地利用结构的空间分布情况进行分析,可以明显看出,双流县社会经济发展的圈层结构(图4):第一圈的是东升、华阳、文星、白家、九江、胜利、中和,这些镇土地利用结构中建设用地比重较大,也是双流县主要建设发展的区域。第二圈是包裹着第一圈的万安、正兴、公兴、黄甲、黄水、彭镇、金桥、永安和籍田,建设用地比重低于第一圈层,经济发展主要受到北部区片的辐射,但是农用地主导趋势并不明显。第三圈则是位于丘区和外围的新兴、白沙、太平、兴隆、合江、永兴、黄龙溪、三星、煎茶、大林,这些镇土地利用结构中农用地比重非常大,经济发展也是以农业为主导。从经济效益和居民生活水平来衡量(图5),县域内部的发展不平衡也体现出同样的结构特征(GDP或者人均收入的区域不平衡发展,北部的土地利用较集约,南部较粗放)。3.2.3市域经济发展水平不高,公共服务设施配套设施不完善。据测算,认为从一产到三从双流县人口密度现状分布图来看,双流县的总人口在北部东升和华阳片区增长最快,且以外来人口的增长为主(图版Ⅱ图6)。从近几年的产业结构来看,第一产业的比重一直在下降,第三产业总产值的比重缓慢上升,与成都市相比,第三产业的比重偏小,二产和一产比重偏大,特别是二产比重过大。一产从1997年-2004年下降了近5%,三产2004年占到37%(如图版Ⅱ图7)。具有一定规模的工业增加值贡献明显。双流县虽然紧邻成都市中心区,是成都市紧密一体化地区,但目前仍处于自发发展过程中,没有很好地与成都市的经济社会发展紧密结合,更没有充分利用双流国际机场的优势条件。实地调研发现,双流机场及相关产业对于当地经济的拉动作用非常弱。另外,与成都市城区相比,县域内的社会基础服务设施和公共服务设施发展还不到位。除去东升、华阳的商业、文化娱乐、教育、医疗、体育等公共服务设施较为齐全外,其他乡镇公共服务设施配套缺乏,水平低。东部丘区各乡镇乡村公路的建设滞后,通达度不高。全县尚有76个行政村未通水泥路。与成都市的公共交通来往并不发达。基础设施和社会服务设施建设的城乡差异影响了县域对于城市经济要素辐射的接收。4加快推进成都中心城市建设,发挥中心城市作用以城乡一体化和区域可持续发展为目标,充分结合双流县情,以更广阔的地域视角,看待双流县的发展,双流县作为成都都市区的重要组成部分,应依托成都中心城市,充分发挥自身的区位、交通、资源、环境等后发优势,有效实施“稳步推进与可持续发展战略、北部带动与圈层发展战略、因地制宜和重点突破战略”,实现地区经济的持续快速增长,产业结构优化,城乡有机融合,科技进步,资源合理、节约、集约利用,生态良性循环,人民生活富裕、社会文明,最终形成城乡一体化协调发展的新格局。4.1城乡一体化的稳步推进城乡一体化不是一个结果,而是一个循序渐进的过程,需要强大的经济实力做后盾。就当前双流的情况来看,县域总体经济实力较强,但是区域差异比较大,北部组团基本具备了一体化的基础和条件。中部和南部的经济、产业发展较薄弱,需要有一个逐步推进的过程,不可一蹴而就。条件不成熟而过度推进,容易造成社会不稳定,影响城市化的持续健康发展。因此,双流县的城乡一体化进程应该稳步推进,积极稳妥地进行。可持续发展战略已经成为我国发展的基本战略,双流县的发展也应该把实现可持续发展作为基本的目标方略,在推进城乡一体化过程中,要充分考虑经济发展的资源约束、环境承载力、生态影响,充分发挥双流县的区位、环境、资源等后发优势,依托成都现代化中心城市,实现产业结构调整优化,合理集约的利用资源,实现经济、社会和生态的可持续发展。4.2城乡融合,加快区域经济发展依据双流县的区位优势和发展现状分析,北部东升、西航港、华阳组团具有良好的基础和发展条件,应作为核心圈层重点发展,可以实现高度的城乡一体化格局。向外依次是中部圈层和外部圈层,应通过三大走廊,逐步扩大对中部和外部圈层的影响力,带动周边区域的快速发展。充分发挥各地优势,优化和调整县域经济布局。北部组团区位优越,建设条件良好,应充分依托成都中心城市,积极迎接成渝等中心城市的经济辐射,率先建成工业化水平高、城乡高度融合的区域;南部地区由于复杂的地形和经济基础,应因地制宜地发展“三高”农业、农产品加工业和生态旅游业。4.3加快城乡一体化进程,促进各地区的发展坚持不走样现代经济的发展,不能追求建立小而全、大而全的产业体系,应该立足于自身的优势,实现有效的功能分工、互补协作、错位发展。因此双流县在产业发展过程中,既要充分考虑与成都市的分工与协调,又要考虑自身各乡镇的优势和不足,协调区域内各主体的利益与分工,形成县域经济发展的合力和强势的竞争力。同时,在推进城乡一体化的过程中,也应该因地制宜,有条件的区域率先实现一体化,不具备条件的区域要稳步发展,不可跨度太大,要有区别地对待各区域的实际情况,不搞一刀切。把北部片区作为经济发展和人口集聚的重点地区,积极引导产业和人口向北部集中;南部