关于中国农地制度改革争论的核心问题

关于中国农地制度改革争论的核心问题

一、现有制度的反思农业用地制度作为经济制度之一，在决定一个国家或地区的经济和社会发展方面发挥着根本性的作用。对人均耕地面积小的经济体来说,如何选择农地制度尤为关键,同时也更加困难。至今为止,即便是发达国家如日本,依然在受农地问题的困扰,其对于农地制度的改革仍然处在艰难探索中(张桂林,1994)。中国人均耕地面积不到1.4亩,仅为世界平均水平的40%。作为一个人地比例极为不利的国家,中国拥有当今世界上独一无二的“集体所有,家庭经营”的农地制度。这一被认为是中国农民伟大创造的制度,曾经释放了巨大的生产力。与此同时,围绕这一农地制度的争论也从未停止,特别是随着刘易斯转折点时期到来,农业生产条件和环境发生重大改变,对农地制度改革方向的讨论更加激烈。当前,关于农地制度改革学术界有三种观点:其一是坚持集体所有制,代表性的学者包括温铁军(2009)、曹锦清(2009)、姚洋(2002)、韩俊(2003)和布罗姆利(2007),认为中国农地制度改革应该在现有制度框架内不断调整和完善以适应新的变化;其二是主张进行农地私有制改革,如文贯中(2009)、秦晖(2009)、蔡继明(2005)、樊明(2011)等人;其三是主张建立国有永佃制,如安希伋(1988)、周天勇(2004)等人,认为理想的土地改革方案是“土地国有+很长期限的土地使用权①”。每一种观点都有其背后的逻辑,坚持集体所有制的学者认为现有制度框架有其不可替代的优越性,这一制度在其实现形式上还提供了继续创新和完善的空间。他们大多认为一旦实施农地私有化改革,必将导致农地高度集中、贫富分化,继而影响社会稳定;或者认为即便实现了私有化,也未必会有效提升农地规模和农业生产效率。主张私有化改革的学者则认为界定清晰的、完整的私有产权是提高农地要素效率、实现规模化经营的必要条件,同时也能很好地保护农民的权利;他们认为集体所有制因存在农业权利主体缺位、所有权和使用权分离、权利不确定等诸多缺点而导致农地经营效率低下,也不利于农地规模化经营,而且难以保护农民权利。持国有永佃制观点的学者则认为这样既坚持了公有制,同时也能够获得类似于农地私有制所带来的好处,有助于保护农民权益,有利于农地流转、农地融资和实现规模经营等等。这些判断孰对孰错,一方面需要逻辑层面的推导,更重要的是需要尽可能利用经验证据来予以验证。当然,第一点相对容易做到,但第二点则困难得多,这是因为农地制度无法做实验,只能千方百计寻找合适的案例和经验事实来进行验证。日本、韩国、中国台湾这三个东亚经济体与中国在传统上有着相同的农耕文化,有着类似的农业资源禀赋特征——特别是不利的人地比例,有着同被称为“东亚模式”的农业模式。而且在二战之后,它们与中国一样在席卷全球的农地改革和租赁改革②浪潮(费德里科,2011)中迅速建立了土地农民所有制。但之后,中国于1952年即开始进行农业社会主义改造,走上了不同的道路;日本、韩国和中国台湾则依然坚持了农地私有制。这些先发经济体正好为我们提供了观察农地制度改革(特别是私有制实践)的“试验田”。截至目前,已经有不少研究文献在借鉴日本、韩国以及中国台湾农地制度经验的基础上提出了中国农地制度改革的建议,例如高强和高桥五郎(2012)、许宏和周应恒(2009)以及张桂林(1994)等。这些研究得出的一些结论有着重要的理论和实践意义。本文将试图围绕当前中国农地制度改革争论,特别是农地集体所有制和私有制之间的争论③所涉及到的一些核心判断,利用日本、韩国和中国台湾二战后至今农地制度变迁的经验证据进行检验,最终在此基础上提出中国农地制度改革的建议。本文要验证的几个判断如下:1、农地是极其重要的生产要素,农地制度设计应该追求其要素效率最大化;2、“农地私有化+市场化流转”必然导致农地集中和规模经营;3、农地集中会导致贫富分化、社会失衡。全文安排上,我们将首先介绍东亚先发经济体农地制度改革历程及特征,然后验证上述三个核心判断,最后给出中国农地制度改革的建议。二、东亚地区农业体制改革的过程和特点(一)针对土地分散问题的新“方”的改革二战后以来,日本、韩国和中国台湾的农地制度改革可分为两个大的阶段,即舒尔茨(1987)所指出的针对“受压迫的、无知的、陷入大地产控制的农民问题”的改革和针对“土地分散问题”的改革。1.土地产权制度二战后,日本、韩国和中国台湾均通过强制性改革,将农地地主所有变为农民所有,迅速建立“均田制”,实现耕者有其田。1952年,日本制定《农地法》巩固改革成果,规定农户拥有土地的上限为3公顷;严格限制土地所有权流转,防止土地再次集中。韩国政府于1949年颁布《土地改革法》,政府以低价强制性收购农户超过3公顷以上的土地,以更低的价格卖给佃农,同时禁止土地租赁转让。中国台湾在1949-1954年通过实施“减租、公地放领、耕者有其田”三步骤农地改革,确立自耕农制度;同时限制农地所有权的转移和租赁。其《土地法》规定购买私有农地所有权的主体“以能自耕者为限,并不得转移共有”。在当时的经济环境下,上述三个经济体迅速建立的“均田制”保证了其社会稳定和公平,释放了生产力,促进了此阶段农业生产的快速发展。2.大力发展农地所有权流转日本、韩国和中国台湾第二阶段农地制度改革均始于刘易斯转折点之后(1)。其中,日本在1961年颁布了《农业基本法》,明确把以调整土地经营规模为中心的“结构政策”摆在农业政策的首位。随后于1962年修改《农地法》,放宽农户占有农地上限,允许符合条件的农业法人购买农地进行农业生产(2);支持鼓励大农户购买小农户的土地。但由于通过农地所有权流转实现农地集中和扩大规模的设想在实践中效果不理想,随后政府将农地改革的重点逐步转移到鼓励在分散占有情况下的使用权流转、集中经营和作业方面(张忠根、田万获,2002)。因此,从20世纪70年代开始,日本采取了一系列措施,1970年出台“综合农政”,1970年、1982年两次修改《土地法》,1980年颁布《土地利用增进法》,放宽对农地租赁的限制,倡导以租赁为主要方式的规模经营。同时,日本通过发展各种形式的合作和协作来提高农业经营规模,包括:以地域为单位,促进农地的集中连片经营和共同基础设施建设;以农协为依托,帮助“核心农户”和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地;通过农协积极扶持各农田作业环节上的协作以缓解农民季节性劳动力短缺问题;组织经营委托和作业委托;扶持农业合作组织等等。与日本在第二阶段改革初期即直接放开农地所有权流转不同,韩国和中国台湾更为谨慎,首先是放开了农地使用权流转,同时大力发展多种类型的农业生产协作和合作组织来实现农业规模化经营。其中台湾还于1980年之后大规模推行农地重划③,通过农地的“统合、统治、统分”,把农户的耕地集中,统一进行平整,按照每丘田块20亩的标准进行整修后再重新分配给农户。直到刘易斯转折点过去20多年之后,这两个经济体才正式解禁农地买卖。其中,韩国于1994年发布新的《农地基本法》,放开农地所有权流转,在农业振兴区内鼓励农户拥有更大规模的土地面积(10-20公顷),允许建立拥有土地上限为100公顷的农业法人;同时推出农民退休支付计划,通过补贴鼓励65岁以上农民将农地出租或出售给专业农民。台湾在1993年正式宣布终止“耕者有其田”政策,有条件地允许农地转让;后于2000年进一步将农地政策由“管人又管地”调整为“管地不管人”,放宽购买农地所有权人的资格(单玉丽、刘克辉,2009);2004年发布“农民团体农业企业机构及农业试验研究机构申请承受耕地转移许可准则”;2008年实施“小地主、大佃农计划”,鼓励无力耕作的老农、不在农村的农民及无意经营农业的农民将农地长期出租给专业农民、农民团体或农业企业。(二)东亚地区农业体制改革的特点1.社会功能定位不明确,农地制度选择因战后日本、韩国和中国台湾的农地制度改革是在政府主导下进行的,属于强制性的制度变迁。政府是以如何更好地统筹实现经济社会发展目标为出发点来对农地功能进行定位,并依据这一定位来进行制度设计。而随着经济社会发展阶段变化,农地功能定位也会发生调整,从而产生农地制度改革的需求,这也是上述三个经济体农地制度改革背后的逻辑所在。在战后初期,它们的经济社会发展水平都不高,农业在国民经济中占很大比例,大部分居民的主要收入来自农地经营,农地承担了包括生存保证、社会保障以及吸纳就业等诸多经济功能和社会功能,只有确保耕者有其田,才能保证农户基本的生存水平和生活保障,解决他们的就业问题。因此日本、韩国和中国台湾均选择了均田制,同时严格限制农地所有权和使用权的流动以防止农地集中。随着经济社会的发展,特别是在跨过刘易斯转折点之后,一方面由于农业劳动力不足产生了农地流转和规模经营的需求;另一方面随着经济社会的发展,农业占国民经济的比例、农业就业占社会就业的比例均降到一个很低的水平,加之社会保障体系不断健全,农地的制度选择可以摆脱原来所承担的生存保证、社会保障以及吸纳就业等众多社会功能的约束,使得追求规模收益、效率目标和竞争力的提升成为可行,在这种情况下,政府主导了由严格限制到支持鼓励农地买卖的制度改革。日本、韩国和中国台湾正是在统筹考虑整个经济社会发展需求的基础上来确定农地制度的改革方向。2.日本农业就业占社会就业比重的下降日本、韩国和中国台湾的农地制度在由第一阶段“均田制”向第二阶段规模经营调整时,在时机选择上都非常谨慎,均是在农业占国民经济的比重和农业就业占社会就业的比重下降到很低水平之后才开始推动改革。其中日本在1961年放开农地所有权转移限制的时候,其农业占国内生产总值的比重为10%,农业就业占社会就业的比重为25%。而韩国和中国台湾在放开农地所有权流转限制时,农业增加值占GDP的比重已经分别下降到7%、3.37%,农业就业占总就业比重下降到14%、11.5%。①三、通过对当前农业体制改革的一些重要评价(一)制度建设中的农地产权坚持中国农业制度应该进行私有制改革的学者秉承新古典经济学的信条认为只有界定清晰的私有产权才能实现效率最大化。从二战后日本、韩国和中国台湾的农地制度改革来看,尽管都实行私有制,但它们对农地制度的考虑绝不是简单地着眼于效率最大化目标,它们所实行的私有制也不同于当前中国农地制度改革争论中坚持私有制的学者所主张的那种“界定清晰、完全的”、可以自由流动而实现最优配置的农地私有制。在战后很长一段时间,上述三个经济体均严格限制农地所有权和使用权的流转,对持有农地的上限、持有农地的主体资格等均有严格规定。即便进入战后农地制度改革的第二阶段,为了促进规模经营而放松了相关限制,也并非给予了农地完整的私有产权,例如仍然对公司法人购买农地有着严格限制。之所以如此,原因正在于农地在其经济社会发展中所承担的并不仅仅是经济功能,还包括可能需要承担其他社会功能,例如社会保障、社会公平、粮食安全等等。这些功能的重要性会随着经济社会发展而发生变化,需要制度制定者据此在不同功能之间进行权衡②。因此,虽不能简单确定“农地是极其重要的生产要素,农地制度设计应该追求其要素效率最大化”的主张是不正确的,但至少可以确定这一主张本身是不全面的。(二)立法的角度这一判断可能是当前中国农地制度改革争论中所涉及到的最复杂的一个问题。很多学者在这一问题上自身就存在逻辑矛盾。一些坚持农地集体所有者的学者如温铁军一方面认为农地私有化改革将导致农地兼并和集中,从而导致贫富分化和社会失衡,另一方面又认为“农地私有化+市场流转”不可能促进农地规模经营。当然,也有些学者例如秦晖在逻辑上是一致的,即认为单纯农地私有化不会导致农地兼并,因而也不可能促进规模经营。从东亚先发经济体特别是日本的经验来看,在允许并鼓励农地所有权流转后,结果并未实现预期的农地集中。这个结论与秦晖等人的判断一致。到底哪一种判断是正确的呢?仔细研究可以发现其取决于经济社会的发展阶段。在第一阶段,农业产业增加值占GDP的比重、农业就业占全社会就业的比重处于较高水平,此时对占总人口比重很大的农村居民来说,其收入主要来自农地经营,其他收入来源很少,一旦家庭遭受诸如重病等冲击,农民只能选择出售农地来应对,因而在此阶段一旦允许农地买卖,很容易发生农地兼并和集中。而在第二阶段,农业产业增加值占GDP的比重、农业就业占全社会就业的比重下降到一个很低的水平,同时社会保障制度相对完善,因此家庭在受到诸如重病等各种冲击时,已经不需要出售农地来应对。以此为前提,加之农地价格上涨预期①,传统农耕文化、土地情结和休闲诉求②等原因,更进一步强化了农地的惜售心理。在这一个阶段,农地私有制不会导致农地较高程度的集中。(三)改革的进程和结果很多坚持农地集体所有的学者反对农地私有化观点的主要依据是认为后者会导致农地集中到少数人手中以致最终造成贫富分化、社会失衡。而坚持农地私有化的学者在反驳时则提出农地私有化不会导致农地集中,似乎也担心农地集中会带来贫富分化、社会失衡。但如果从日本、韩国和中国台湾农地制度改革的历程来看,与上述第二个判断一样,此判断并非在任何情况下都成立,也与经济社会发展阶段紧密相关。如果说在战后初期阶段,确实应该谨防农地集中以避免影响社会公平和稳定的话,到了第二阶段,不仅无需担心反而要鼓励农地集中。之所以如此,原因在于当占总人口比例很大的农村人口的绝大部分收入来自农地经营,缺乏其他收入来源时,一旦发生农地兼并和集中,则意味着很多人失去了收入来源,从而导致贫富分化和社会失衡。所以在此阶段,三个经济体均非常警惕农地集中。而当农村人口占全部人口的比例很低,并且农村居民收入中农业收入比例也不高时,即便居民出售土地也不会在很大程度上影响其收入水平。因而此时农地集中不但不会带来负面效应,反而成为应对农业劳动力不足、提升农地经营效率和农业竞争力的必然要求。四、实现农地私有制的可能性对当前农地制度改革争论中几个核心判断的经验检验,为我国农地制度改革方向选择提供了重要的指导。首先,要看到农地虽然作为一种生产要素,但其承担的社会功能可能要远远多于单一的要素功能,因而不能简单地用要素效率标准作为选择农地制度的原则,而应该根据特定经济社会发展阶段对农地功能的需求来制定适当的农地制度。特别要提到的是,正因为不同农地制度的经济社会效应在不同的发展阶段可能会存在重大差别,目前学术界很多对农地制度的判断必须要放在具体的发展阶段才能判断其科学性。针对当前的农地改革方向之争,首先我们也应该对当前的发展阶段进行准确的判断。截至2011年,我国农业增加值占GDP比例为10%,农业就业占全社会就业比例为34.8%。与日本、韩国和中国台湾在解禁农地所有权流转时的水平相比,中国农业增加值占比与日本相同,但低于韩国和中国台湾;中国农业就业占比则远高于上述三个经济体当时的水平。根据第二和第三个判断的验证结果,在农业增加值和农业就业比例均相对较高的当前阶段,进行私有制改革并允许农地买卖的话,可能会存在农地集中以及由此造成贫富分化、社会失衡的潜在风险。那么未来是否可以实现私有制呢?随着我国经济社会的进一步发展,农业占国民经济的比重、农业就业占社会就业的比重必将继续下降,同时社会保障制度不断完善,到一定阶段之后即便实现农地私有制也不会有太大的风险。但问题是彼时农地私有制也可能并不是最好的选择。因为当农地制度无需再承担生存保证、社会保障、吸纳就业等多重功能的时候,中国农地制度改革的目标必然是追求扩大农地经营规模,提高农业效率和竞争力。而根据第二个判断,在这种情况下,农地私有化是很难实现预期的规模经营目标的。与日本、韩国和中国台湾相比,我们可以有更好的选择,那就是在农地集体所有制下实现规