浅谈空管安全管理系统(SMS1)

浅谈空管安全管理系统(SMS1)

近百年来，全球空管界经过长期不懈的努力，在保证空中交通平安方面取得了令人瞩目的成就。同时，我国民航经过几十年的进展建设，空中交通综合保障力量得到了大幅度提高，为保障航空平安制造了有利条件。

然而，传统的平安管理着眼于技术细节，虽然保证了运行的规范化，对保障平安起到了重要作用，但在人为因素、组织因素成为航空事故主要诱因的今日，传统的方法对其考虑不足的问题日益突出。空管平安问题已不仅是一个单纯的空中交通管制技术问题，它已经成为涉及整个民航业，甚至涉及民航业外的系统性问题。为此，空管系统必需在传统规范化管理的基础上，综合考虑“人、机、环境”，实行更为系统、全面、有效的平安应对措施。平安管理体系（SMS）正是解决此问题的有效途径。

一、平安管理体系（SMS）简介

(一)什么是平安管理体系（SMS）

所谓“平安管理”，即是组织为达到预期水平的平安指标而实行的系统地管理组织运行风险的行为。ICAO在文件Doc9774AN／969(机场合格审定手册)中对机场的平安管理系统(SMS)作了如下定义：机场管理平安的系统，包括为实现机场平安目标的组织结构、职责安排、工作程序和预防措施等，以保证在机场的平安得到掌握，并确保其平安使用。此外，在英美等国家的手册中对平安管理体系（SMS）都有较明确的定义，详细可概括为：平安管理体系（SMS）是一个组织为了实现平安目标，贯彻平安政策，而将组织结构、职责、工作程序和规定等平安要素整合起来的、明确的平安管理模式。

结合分局实际，可以将平安管理体系（SMS）定义为：以清晰透亮     、系统全面、乐观预防的方式来实现系统的平安管理。其中清晰透亮     ，意思是指全部的平安管理活动应以文件形式清晰描述或记录下来，且应当具有透亮     度，独立于其他管理活动。系统全面，意思是平安管理活动应有方案地在全系统中持续绽开。乐观预防，意思是在风险转变成担心全大事并造成平安负面影响前，实行一种识别危急并消退风险的预防性方法。

(二)平安管理体系（SMS）包含的核心理论

平安管理体系（SMS）的核心理论是风险管理，风险管理的三个步骤--“危急识别、风险评估、风险掌握与管理”几乎涉及并影响全部的平安管理行为(平安信息管理、平安评估、事故调查、平安监控等)，它也是主动掌握平安的最有效方式。

（三）空管平安管理体系（SMS）的框架及主要内容

虽然各国平安管理体系（SMS）的内容略有不同，但总体来看，平安管理体系（SMS）可分为两大部分-强制执行部分和建议执行部分。其中，强制执行部分主要是通过法规、规章、强制标准的方式体现；建议执行部分主要是通过指导手册形式体现。指导手册不仅是对强制执行部分的有效补充，也可以成为贯彻落实执行强制法规要求的指导材料。通常状况下，一个组织可以通过选择多种方法来实现平安管理的需要，但是肯定不存在某一个适合于全部组织的简洁模型，各组织应依据自己的规模、简单度、运行方式、平安文化、运行环节等状况来打算自己的平安管理结构、平安工作思路和方法。

ICAO理事会于2004年12月17日召开的第173届会议上批准了ICAO2005年至2010年的战略目标，其中，平安为首要战略目标，并在平安战略目标中提出：“支持各国在全部与平安相关的领域实施平安管理体系（SMS）”，而编写并颁布ICAOSMS手册就是其中一项。

（四）国内外平安管理体系（SMS）的状况

1.国外的现状

加拿大是实施平安管理体系（SMS）比较胜利的国家之一，早在1998年，加拿大运输部在其《飞行2005：加拿大民航平安工作框架》中，承诺将在航空组织中实施平安管理体系。从2000年开头，加拿大运输部着手制定法规方面的建议修正案通告（NPA）并对航空法进行了修订。在2001年至2004年期间，加拿大先后编写了《平安管理体系介绍》、《飞行运行和航空器修理组织的平安管理体系》、《通用航空营运人的平安管理体系：实施指南》、《平安管理体系：加拿大运输部实施方案》、《平安管理体系：评估指南》等材料。2001年以来，加拿大运输部还开展了SMS概念和原理方面的教育活动，并从2003年开头制定了针对局方监察员的SMS培训教材，并对数百名监察员进行了培训。

从2005年6月起，加拿大通过规章的形式要求大型航空营运人和修理组织必需在三年内根据时间期限逐步建立起平安管理体系。同时，他们还直接与ICAO、FAA、墨西哥、哥伦比亚、中国和其他国家的民航当局进行合作，通过制订规章和指导材料、研讨和实践等工作来共享他们的阅历、教训，以促进各国对平安管理体系（SMS）的全都理解。

基本特点和理念：

（1）加拿大通过规章的形式强制要求大型航空承运人、机场、空管、小规模的营运人、修理企业建立平安管理体系（SMS），目前加拿大局方已经对民航企业平安管理体系（SMS）建设的其次阶段工作进行了评估。

（2）强调了组织平安文化建设和员工乐观参加的重要性，这是平安管理体系（SMS）胜利的关键。同时强调高级管理者对于平安管理体系（SMS）建设的作用，他们的态度和承诺对平安文化建设起着打算性的作用。

（3)在平安管理体系（SMS）中，平安管理的责任发生了转移，由局方转向了各个民航企业。各个企业作为自身平安管理的责任主体，对企业内的平安管理和平安绩效负责。

（4)建立平安管理体系不仅会降低企业的损失，而且还会提高组织的生产效率。

（5)平安经理没有权力实施平安措施，其具有向高层管理者建议的权力。高层管理者最终对平安负责。

美国FAA从2000年开头进行平安管理体系的讨论，其讨论主要针对于空中交通服务组织。FAA在2003年的《FAA飞行规划（2004-2008）》中要求设计、开发和实施与国际民航组织要求相全都的平安管理体系，以提高空中交通服务的平安性。在随后的几年中，FAA始终对空中交通服务组织中的重大转变实施平安风险管理。近期，FAA在《FAA飞行规划（2008-2012）（草案）》中要求在将来几年中要对全部适当的FAA组织实施SMS。

基本特点和理念：

（1)FAA很早就开头了平安管理体系的讨论，但是其讨论只是针对于空中交通服务组织。FAA方案在将来几年中要在更多的FAA组织中实施平安管理体系（SMS）。

（2)FAA的平安管理体系是以平安风险管理为核心的，而且在实施平安管理体系（SMS）之前，FAA就已经符合了ICAO关于SMS的大部分要求。

（3)在平安管理体系（SMS）中，局方的职责是对平安管理体系（SMS）进行监督和审计。

（4)平安管理要与生产相平衡。

（5)平安文化建设是建立平安管理体系（SMS）的基础。

2.各国平安管理体系（SMS）的差异

在组成部分上，各国的平安管理体系（SMS）虽然在详细的表现形式上不尽相同，但是在整体框架上是全都的，存在许多共同之处。各国的平安管理体系（SMS）都包括以下部分：平安管理的政策和目标、平安管理人员的职责和任务、风险管理、平安培训和训练、平安审核、管理评审等。除了这些共同部格外，各国的平安管理体系（SMS）还分别涉及到了如下一些组成部分：平安监察、沟通和沟通、文件系统、平安调查和分析、应急预案、平安评价、平安信息报告系统、质量保证等。详细来说，各国的平安管理体系（SMS）在组成上具有以下特点：

（1）加拿大的平安管理体系（SMS）在组成部分上比较详细和全面，它几乎囊括了平安管理体系（SMS）的全部组成要素，主要包括六个部分：平安管理方案、文件系统、平安监察、训练、质量保证、应急预案。所不同的是，加拿大的平安管理体系（SMS）将风险管理和担心全大事调查结合在了一起，将二者的信息收集、处理措施以及持续监控放在了一起，而将二者的详细调查分析过程独立进行。

（2）美国的平安管理体系（SMS）包括四个部分，分别为：政策和目标、平安风险管理、平安保证和平安改进。美国的平安管理体系（SMS）是建立在平安风险管理的基础上的。美国的平安风险管理起步较早，而且已经运用得特别成熟，现在所建立的平安管理体系（SMS）就是以平安风险管理为中心环节，同时添加了政策上的支持和后面的平安保证和改进。因此美国的平安风险管理运行得特别有成效。

（3）中国民用航空局在2010年确定的工作目标中明确提到要全面推动中国的平安管理体系（SMS）建设，各大航空公司也分别把此体系的建设和推动写进了2010年的目标工作当中。中国的平安管理体系（SMS）的建设和运行顺应了当代中国民航平安进展的要求，体现了中国民航人对平安的持续追求，也是中国民航连续向前进展的必经之路。

在基本理念方面，各国的平安管理体系（SMS）之间存在许多共同之处：

（1）各国的平安管理体系（SMS）都指出了平安文化和全部员工的乐观参加对于建立平安管理体系（SMS）的重要性，并强调：通过管理者承诺、平安政策等方式在组织内营造一种乐观的平安文化；通过建立自愿报告系统、沟通平安信息等方法鼓舞全部员工乐观地加入到平安管理中来，是建立和实施平安管理体系（SMS）的基础和关键。

（2）各国的平安管理体系（SMS）都谈到了平安与生产的关系。加拿大认为平安不仅会降低企业的损失，而且还可以提高企业的生产率，增加企业的利润；而澳大利亚认为建立平安管理体系（SMS）具有肯定的经济效益；美国认为平安管理要与生产相平衡。总之，各国的平安管理体系（SMS）都认为平安管理与组织的运行是亲密相关的，平安管理不但不会影响或限制组织的运行，反而可以提高组织的生产率、增加组织的经济效益。

（3）加拿大指出了高层管理者在平安管理体系（SMS）建设中的打算性作用。首先，高层管理者的平安意识和态度打算着组织的平安文化，假如没有管理者对平安的真心承诺，平安管理将收效甚微；其次，高层管理者负责制定组织的平安目标和政策，并负责为平安管理工作供应资源保障，因此，他们的态度和支持打算着平安管理体系（SMS）的成败。

（4）加拿大和美国都指出了在实施平安管理体系（SMS）后，在平安管理上民航企业与局方的关系问题。二者都认为在实施了平安管理体系（SMS）后，平安管理的责任由局方转移给了企业，企业对自身的平安管理和平安状况负责，而局方的职责是对企业的平安水平和平安管理体系（SMS）的实施状况进行监督和审核。由此一来，平安管理的责任主体就由局方变为了企业。

（5）中国指出SMS系统管理比较科学、